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I．引言

1．1短效的救急政策不能替代長效的制度改革

改革、開放27年后的今日，和公社時代相比,中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了突飛猛進(jìn)。但是和東南沿海以及大中城市的日新月異相比，內(nèi)地農(nóng)村的凋敝和破敗，城鄉(xiāng)收入差的快速惡化，構(gòu)成刺目的對比。顯然，農(nóng)民的收入增長以及農(nóng)村的內(nèi)在活力，越來越令人憂心?，F(xiàn)在舉國上下正積極探討使農(nóng)村和農(nóng)民分享城市和沿海繁榮的長效途徑。中央自2004年來出臺一系列利農(nóng)的政策。作為救急的措施，贏得農(nóng)民的普遍歡迎。不過，三農(nóng)問題可用冰凍三尺，非一日之寒來形容，要想徹底解決，無法靠短效的津貼，補(bǔ)助等救急措施，而要靠根本性的制度改革。只有使大部分農(nóng)民獲得全國平均收入，大部分農(nóng)村獲得自立和自治的能力，才能將政府從消防員四出救急的角色中解放出來，也才能大大減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，集中精力和財力于公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)。僅僅幫助落實(shí)農(nóng)村的義務(wù)教育，籌建覆蓋農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等項目，便需政府巨大的財力。

三農(nóng)問題的日益嚴(yán)峻化，是和農(nóng)地制度改革的嚴(yán)重滯后分不開的?，F(xiàn)行的土地制度所暴露的弊病越來越多，越來越和市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。第一，現(xiàn)行土地制度是城鄉(xiāng)收入差距愈益惡化的制度性障礙，損害的恰恰是政府想保護(hù)的純農(nóng)戶，特別是純糧農(nóng)。真正的市場經(jīng)濟(jì)必須有全國統(tǒng)一的土地市場，種植不同作物的農(nóng)民面對要素價格和產(chǎn)品價格，通過進(jìn)入或退出生產(chǎn)，決定土地經(jīng)營規(guī)模，以獲取平均收入。但在現(xiàn)行土地制度下，種植不同作物的農(nóng)民的土地經(jīng)營規(guī)模，主要由家庭人口在當(dāng)?shù)卮迳缰械姆蓊~決定。土地市場在各村之間和城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重割裂和扭曲，并造成勞動市場和資本市場的扭曲，使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以打破。沿海繁榮無法通過統(tǒng)一的土地市場向內(nèi)地傳遞。第二，現(xiàn)行土地制度和以法治國的目標(biāo)嚴(yán)重沖突。市場經(jīng)濟(jì)下的城市化應(yīng)該是一個通過用市價充分補(bǔ)償農(nóng)民，使農(nóng)民平滑融入現(xiàn)代都市經(jīng)濟(jì)的過程。在目前的土地制度下，城市化變成了對農(nóng)民的剝奪，激起農(nóng)民抗?fàn)幍倪^程。急劇上升的土地糾紛成為農(nóng)村群體性抗?fàn)幍淖钪饕颍瑖?yán)重威脅社會的和諧。第三，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，無法用土地作抵押，又缺少其他抵押，農(nóng)村金融難以發(fā)育，進(jìn)一步惡化農(nóng)戶的收入前景。第四，中國現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)形成于高度閉關(guān)自守，糧食自給壓倒一切的時期，嚴(yán)重偏離中國的比較利益，難以適應(yīng)當(dāng)今世界生產(chǎn)全球化和貿(mào)易自由化的要求，農(nóng)民收入也難以提高。但是，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)若作根本調(diào)整，缺乏金融服務(wù)，僅靠農(nóng)民自身積累，調(diào)整過程將會漫長而痛苦。第五,沒有穩(wěn)固的地權(quán)保證,農(nóng)地租賃市場難以發(fā)育，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自主性，自律性，和可持續(xù)性難以保障，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)因缺乏本地農(nóng)民的自發(fā)參與，必然發(fā)生凋零，退化，日益依賴中央財政來推動和維持。

令人遺憾的是,迄今出臺的所有利農(nóng)政策回避了三農(nóng)問題的核心所在――對中國現(xiàn)行的農(nóng)地制度的檢討和進(jìn)一步改革。在嚴(yán)重的制度和市場扭曲沒有得到糾正的情況下，冀望補(bǔ)助、津貼來使農(nóng)戶收入相對城市居民不再惡化，則需要補(bǔ)助和津貼的農(nóng)戶只會越來越多，中國何來充沛的財力長期支撐這些以救急為宗旨的政策？歐盟，日本和南韓的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助經(jīng)驗(yàn)表明，通過引進(jìn)新的扭曲來糾正舊的扭曲的結(jié)果，不管愿望如何良好，只是使扭曲加劇化和長期化，使農(nóng)業(yè)離開政府保護(hù)便無法自立，偏離市場化和全球化的方向，將來難以適應(yīng)WTO各國正在力爭的取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)助，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易自由化的目標(biāo)。過去27年來的歷史已證明，只用政策的改變，沒有農(nóng)地制度和戶口制度在內(nèi)的一系列制度改革，是無法真正解決三農(nóng)問題的。

本文著重討論中國的農(nóng)地制度。包括戶口制度在內(nèi)的其他制度的改革需專文討論。農(nóng)地制度是每個社會的根本性制度之一。好的農(nóng)地制度應(yīng)有助于農(nóng)民獲得分享社會繁榮的權(quán)利和渠道，使他們獲得財力和恒心去關(guān)注本村的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和長期保養(yǎng)，并使農(nóng)業(yè)不斷提高內(nèi)在活力，永葆因應(yīng)全球化所必需的自我調(diào)整能力和創(chuàng)新能力。好的農(nóng)地制度也應(yīng)有助于市場機(jī)制的完善，有助于總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)能趨于效率和公平兩者的自然平衡，社會生活趨于井然有序，城鄉(xiāng)關(guān)系趨于和諧、自律。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，作為市場經(jīng)濟(jì)的前提，生產(chǎn)要素的所有權(quán)及其派生的各種產(chǎn)權(quán)必須明晰界定。唯此，要素才能在市場順利交換，完成自由流動和組合，實(shí)現(xiàn)本身價值和國民生產(chǎn)總值兩者的極大化。土地作為生產(chǎn)的三大要素之一，當(dāng)然和其他要素一樣，必須服從要素配置的基本規(guī)律。否認(rèn)土地的要素屬性，以杜撰出來的所謂中國特殊國情，否認(rèn)土地的流轉(zhuǎn)和配置應(yīng)該服從市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，不但完全無視中國本國的長期歷史經(jīng)驗(yàn)，而且無視27年來土地集體所有的實(shí)踐結(jié)果。實(shí)際上，目前的農(nóng)地制度使廣大農(nóng)民難以分享城市化和工業(yè)化帶來的巨大好處，難以分享沿海和城市的繁榮。