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今年，我國在全國范圍內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅，這是從根本上解決“三農(nóng)”問題的一項重大戰(zhàn)略性舉措。農(nóng)業(yè)稅的取消，大大減輕了農(nóng)民負擔(dān)，調(diào)動了廣大農(nóng)民種糧的積極性，使農(nóng)民真正得到了實惠，還意味著破除了對農(nóng)民不平等的制度安排，為最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制掃清了障礙，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到積極的推動作用。但由于改革剛剛開始，在實際執(zhí)行過程中也暴露出了一些問題，尤其是對縣鄉(xiāng)財政和政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)造成了較大的影響。本文結(jié)合調(diào)查的實際情況，著重分析農(nóng)業(yè)稅取消后縣鄉(xiāng)財政受到的影響，從制度創(chuàng)新和完善的，角度提出改革思路和對策。[網(wǎng)--一站在手，寫作無憂！]

取消農(nóng)業(yè)稅對縣鄉(xiāng)財政的影響

（一）縣鄉(xiāng)基層財政困難加劇

實施分稅制財政體制改革后，在政府財權(quán)向上集中、提高中央政府宏觀調(diào)控能力的同時，將部分事權(quán)下移，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)與財權(quán)存在嚴重錯位與不對稱現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)基層財政運行普遍較為困難，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政則更為困難。

取消農(nóng)業(yè)稅，改征以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)所得征收所得稅將會使縣鄉(xiāng)財政在短期內(nèi)失去大部分穩(wěn)定的財政收入，同時造成中央的財力集中度上升，縣鄉(xiāng)的財力集中度下降，這對于原本困難的縣鄉(xiāng)財政無疑是雪上加霜。因為按現(xiàn)行財政體制，農(nóng)業(yè)稅屬于縣鄉(xiāng)本級收入，增值稅和所得稅屬于中央和地方共享收入，且中央共享比例高。取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)財政暴露的困難主要表現(xiàn)為：財政辦公經(jīng)費不足，拖欠工資現(xiàn)象普遍存在，基層政權(quán)建設(shè)面臨極大挑戰(zhàn)；缺乏財力保證，農(nóng)村基層公共品供給困難；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺加劇，義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展受到?jīng)_擊；縣鄉(xiāng)政府債務(wù)化解難度加大，因稅費改革暴露并切斷了掩蓋和轉(zhuǎn)嫁政府債務(wù)危機的途徑，使許多隱性債務(wù)顯性化。

（二）基層地區(qū)之間財力差距拉大

改革的最終目標是構(gòu)建農(nóng)村的和諧社會和建成全面小康的社會，但應(yīng)清醒地認識到，我國城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間在經(jīng)濟上的差距是客觀存在的。在當前我國基層地區(qū)間財政收入不平衡的情況下取消農(nóng)業(yè)稅，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，會加劇這種不平衡狀況。因為一個地區(qū)財政收入的增長受該地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然環(huán)境、稅種結(jié)構(gòu)及財稅管理水平等多方面因素的影響，富裕地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率比落后地區(qū)高，其將會獲得更多的由農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)稅收入。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入就會從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

（三）“買稅賣稅”現(xiàn)象進一步蔓延

取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)基層政府運行機制發(fā)生根本變化，其管理職能弱化，服務(wù)職能凸現(xiàn)，由權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的實體結(jié)構(gòu)變?yōu)闄?quán)小責(zé)大利微的虛體結(jié)構(gòu)?？h鄉(xiāng)基層政府運行更加困難，經(jīng)費來源主要以上級財政轉(zhuǎn)移支付為主。同時，以“鄉(xiāng)財縣管”為核心內(nèi)容的管理方式改革后，亂收費、亂舉債等渠道也被完全堵塞。因此，在目前“財稅分家”的分稅制財政管理體制下，基層政府需要增加財，政收入以獲取更多財力時，只能寄希望于通過給稅務(wù)機關(guān)以物質(zhì)利益刺激等來達到目的，從而出現(xiàn)形式多樣的“買稅賣稅”現(xiàn)象。取消原來由財政征管的農(nóng)業(yè)稅類，改征由稅務(wù)部門征管的工商稅后所有稅收的征管權(quán)由稅務(wù)部門掌握，缺少按財政體制規(guī)定的以事權(quán)劃分收支的制約，“買稅賣稅”現(xiàn)象可能進一步蔓延。

（四）“三農(nóng)”問題并未得到根本解決

從基層調(diào)查情況看，取消農(nóng)業(yè)稅并不意味著“三農(nóng)”問題得以根本解決，還存在財政政策的調(diào)整以及與其他相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)和不配套問題，對于政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府來說，徹底解決“三農(nóng)問題”任重而道遠。一是沒有真正解決農(nóng)民負擔(dān)問題。例如安徽省大部分地區(qū)普通農(nóng)戶人均耕地不足一畝，稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅畝均在50元左右，一個三口之家，一年的農(nóng)業(yè)稅在150元左右，取消農(nóng)業(yè)稅所減輕的負擔(dān)不到200元，而占農(nóng)民80%以上開支的是用于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老方面的支出。所以僅靠減征或免征農(nóng)業(yè)稅是遠遠不夠的，需要加快農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老方面的配套改革。二是不能解決增加農(nóng)業(yè)投入問題。增加農(nóng)業(yè)投入是解決“三農(nóng)”問題的重要任務(wù)，在目前各級政府對“三農(nóng)”沒有建立起穩(wěn)定投入機制的情況下，大幅度減征或免征農(nóng)業(yè)稅，會降低各級政府集中資金增加對農(nóng)業(yè)投入、加強建設(shè)社會保障的能力。同時農(nóng)民在這次減征、免征農(nóng)業(yè)稅政策中節(jié)省的資金，也不會全部作為建設(shè)性投入以及今后的生活、生產(chǎn)保障。減征、免征農(nóng)業(yè)稅只體現(xiàn)了當前政治形勢，要維護農(nóng)民長遠利益，還需要配套實施其他政策。

緩解縣鄉(xiāng)財政困難的對策

解決問題的根本出路在于大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大地方財力。要通過經(jīng)濟的發(fā)展，增強縣級財政實力，以此彌補取消農(nóng)業(yè)稅后地方財政收入的損失，保持縣鄉(xiāng)財政收入的穩(wěn)定增長，并在財力允許范圍內(nèi)，加大中央和省級轉(zhuǎn)移支付，增加對“三農(nóng)”投入。同時，精簡機構(gòu)，分流人員，通過增收節(jié)支引導(dǎo)縣鄉(xiāng)財政走出困境。

（一）多元化擴大財政經(jīng)濟

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，促進縣域經(jīng)濟加快發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的重要途徑。各級財政部門要認真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，按照公共財政要求，為縣域內(nèi)各類市場主體的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，創(chuàng)造規(guī)范、公平、開放的外部環(huán)境；積極引導(dǎo)社會資本和民間資本發(fā)展縣域經(jīng)濟；積極推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持糧食生產(chǎn)，扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭項目等政策措施。發(fā)展縣域經(jīng)濟，不能單純追求經(jīng)濟數(shù)量，不能以浪費資源、破壞生態(tài)環(huán)境為代價。合理劃分收入，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性。省以下各級政府間財政收入的劃分要明確、合理、規(guī)范。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟、財政發(fā)展情況，將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種的收入主要留給縣鄉(xiāng)或提高縣鄉(xiāng)分享比例，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性。加強收入征管，增強基層財政實力。要堅決維護稅法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴肅性，嚴禁擅自出臺先征后返等稅收優(yōu)惠和變相優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策到期的要及時恢復(fù)征稅；要強化收入征管，嚴厲打擊偷稅、漏稅、抗稅行為，杜絕買稅、引稅、包稅等行為，做到應(yīng)收盡收；要清理和規(guī)范縣鄉(xiāng)行政事業(yè)性收費，加強政府非稅收入管理，挖掘非稅收入潛力。

（二）合理劃分縣鄉(xiāng)財權(quán)事權(quán)

合理界定各級政府（縱向）的支出責(zé)任。除人員經(jīng)費和公用經(jīng)費外，對基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的支出責(zé)任應(yīng)進行明確界定，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)。合理界定各政府部門間（橫向）的支出責(zé)任。改革以來，盡管許多地方行政機構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革不再強調(diào)上下對口，進行精簡，但實際上并沒有改變政府職能在部門之間權(quán)利爭相行使、責(zé)任互相推委的問題。因此，要本著財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上合理劃分各政府部門的事權(quán)，明確各部門的支出職責(zé)。同時，按照收支脫鉤的原則，對有收費職能的部門加強管理，實行收支分離，防止部門追求利益化。

（三）改革縣鄉(xiāng)財政管理體制

推行省對縣財政管理方式改革試點。省級財政要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。暫不具備改革試點條件的地區(qū)，省級財政要加強對市級財政的指導(dǎo)，督促其進一步完善和規(guī)范市對縣財政管理體制，支持和幫助縣級財政發(fā)展。民族自治州要按照民族自治的有關(guān)法律法規(guī)，加強對所轄縣的扶持和幫助。大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點。各地要根據(jù)逐步取消農(nóng)業(yè)稅等深化農(nóng)村稅費改革的新形勢，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點。對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以積極探索試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法；對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，原則上要大力推行“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式。同時，縣級財政要完善體制，加強對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持和幫助。在改革縣鄉(xiāng)財政管理體制的同時，加快推進縣鄉(xiāng)行政管理體制的改革步伐，切實精簡縣鄉(xiāng)以及農(nóng)村的管理機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，節(jié)約財政成本。

（四）提高縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管水平

緩解目前縣鄉(xiāng)財政困難，迫切需要提高縣鄉(xiāng)財政運行質(zhì)量。為此，要通過提高縣鄉(xiāng)財政的監(jiān)管水平來增強其財政收入的能力和財政資金的使用效率。這就要求強化財稅隊伍建設(shè)來提高理財治稅的能力；通過編制縣鄉(xiāng)財政綜合預(yù)算和零戶統(tǒng)管，統(tǒng)籌安排使用縣鄉(xiāng)政府財政性資金，硬化縣鄉(xiāng)財政預(yù)算約束，沒有預(yù)算不得隨意開支，杜絕各種勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”；清理和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)；充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的約束，加強上級對下級的監(jiān)督檢查。

（五）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

實現(xiàn)均等化的轉(zhuǎn)移支付是目標，但現(xiàn)實的選擇是彌補縣鄉(xiāng)財政提供公共產(chǎn)品所面臨的收支缺口。為此，要打破轉(zhuǎn)移支付分配方法上的基數(shù)法，盡早運用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預(yù)見性。這就要求明確轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，確定中央、省級和市級政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與支付規(guī)模；同時，要加大對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。當然，對不同地區(qū)要采取有區(qū)別的轉(zhuǎn)移支付政策，中央政府轉(zhuǎn)移支付要向中西部地區(qū)傾斜，省級政府轉(zhuǎn)移支付要重點支持貧困落后縣鄉(xiāng)財政。一是提高中央直接對縣轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴大總量，合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；二是完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系。目前亟待完善的是省以下轉(zhuǎn)移支付體系，建立本地區(qū)內(nèi)的省對縣轉(zhuǎn)移支付框架；三是在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，適當增加按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量和比重，借此加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政支持，以適度彌補以欠發(fā)達地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財政的收支缺口，緩解縣鄉(xiāng)財政困難問題。

（六）重構(gòu)縣鄉(xiāng)權(quán)力均衡體系

強化財政、稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任的對等與均衡，明確其職責(zé)權(quán)限，是重新構(gòu)造權(quán)力均衡體系以克服“買稅賣稅”行為發(fā)生的關(guān)鍵。一是要以政府預(yù)算為中心，以硬化預(yù)算約束為基礎(chǔ)構(gòu)造權(quán)力均衡。

政府預(yù)算是政府財政工作的中心，財政與稅務(wù)部門都是政府預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)，完成財政收支任務(wù)是財政、稅務(wù)部門的基本職責(zé)，因此，增強政府預(yù)算的科學(xué)性、嚴肅性，硬化預(yù)算約束，對于克服“買稅賣稅”行為的發(fā)生，具有決定性作用；二是重構(gòu)利益與懲罰機制，協(xié)調(diào)好“條”與“塊”的關(guān)系。一方面要求重新調(diào)整財政、稅務(wù)機關(guān)在現(xiàn)行財政管理體制中的利益分配關(guān)系，建立起和財政收支掛鉤的利益分配格局；另一方面，要建立起包括經(jīng)濟處罰、追究法律責(zé)任等手段在內(nèi)的懲罰機制。