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農(nóng)村金融：美國的經(jīng)驗及中國的路徑選擇

美國是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家，這與其有完備的農(nóng)村金融體制密不可分。美國構(gòu)建農(nóng)村金融體制的基本原則是為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國農(nóng)村從整體上形成了多層次、全方位的金融體制，通過政府補貼、發(fā)展農(nóng)村金融體系、增加農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化等各種渠道，為農(nóng)業(yè)融通資金，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種資金需要，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了資金保障。，

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須堅持以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為中心，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟離不開農(nóng)村金融的支持。農(nóng)村金融作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最為重要的資本要素配置制度，其作用越來越明顯，農(nóng)村金融興，則農(nóng)業(yè)興，農(nóng)村金融活，則農(nóng)業(yè)活。從其他國家農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都十分重視農(nóng)村金融體制建設(shè)。在一些農(nóng)村金融發(fā)展比較好的國家，普遍建立起了包括政策性金融、合作金融以及農(nóng)村保險在內(nèi)的全方位、多層次的金融體制，建立起了支持農(nóng)村建設(shè)資金循環(huán)的長效機制，較好地支持了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護了廣大農(nóng)民利益。我們通過對這些國家的農(nóng)村金融體制進行比較分析，提出了我國農(nóng)村金融體制改革和完善的路徑選擇。

農(nóng)村金融體制建設(shè)的理論基礎(chǔ)

農(nóng)村金融理論的形成與發(fā)展，受到了現(xiàn)代金融發(fā)展理論及政策主張的影響。從發(fā)展中國家的農(nóng)村金融理論來看，主要有三個流派：農(nóng)業(yè)融資理論、農(nóng)村金融市場理論和近年來出現(xiàn)的不完全競爭理論。

在20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)業(yè)融資論一直是農(nóng)村金融理論界的主流。該理論的基礎(chǔ)是，認(rèn)為農(nóng)村居民、特別是貧困階層沒有儲蓄能力，農(nóng)村面臨的是資金不足問題。而且由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出特征（收入的不確定性、投資的長期性、低收益性等），農(nóng)業(yè)也不可能成為商業(yè)銀行的投資對象，這就使農(nóng)村金融陷入困境，大量的資金外流。因此，有必要從農(nóng)村外圍注入政策性資金，并建立非盈利性的專業(yè)金融機構(gòu)來進行資金分配。然而，這種過分依賴外部資金的農(nóng)村金融政策引發(fā)了資金回收率低、使用效率低下等一系列矛盾，加之對農(nóng)村金融市場機制的忽視，致使農(nóng)村金融循環(huán)發(fā)展的長效機制難以建立。

20世紀(jì)80年代，農(nóng)村金融市場理論逐漸替代了農(nóng)業(yè)信貸補貼論。其主要理論是，農(nóng)村金融資金的缺乏，并不是因為農(nóng)民沒有儲蓄能力，而是由于農(nóng)村金融體系中不合理的金融安排（如政府管制、利率控制等），抑制了其發(fā)展。其政策主張有：要發(fā)揮金融市場作用，減少政府干預(yù)，實現(xiàn)利率市場化，實現(xiàn)農(nóng)村儲蓄和資金供求的平衡；取消專項特定目標(biāo)貸款制度，適當(dāng)發(fā)展非正規(guī)金融市場等。

20世紀(jì)90年代以來，又出現(xiàn)了不完全競爭市場理論。該理論主要是，市場機制并不是萬能的，對于穩(wěn)定金融市場來說，合理的政府干預(yù)也是必要的。不完全競爭市場的代表人物斯蒂格利茨認(rèn)為，由于存在市場失敗的因素，政府在農(nóng)村金融市場中的作用十分重要，但政府也不能取代市場，而應(yīng)成為市場的有益補充。政府對金融市場監(jiān)管應(yīng)采取間接調(diào)控機制，并依據(jù)一定的原則確立監(jiān)管的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村金融市場不是一個完全競爭的市場，尤其是放款一方（金融機構(gòu)）對于借款人的情況根本無法充分掌握，再加上農(nóng)村的特殊情況，金融機構(gòu)很難控制農(nóng)村系統(tǒng)風(fēng)險，如果完全按照市場機制就可能無法培育出一個農(nóng)村社會所需要的金融市場，為此，有必要采用諸如政府適當(dāng)介入金融市場以及借款人的組織化等非市場措施。

不完全市場競爭理論的主要政策建議有：一是金融市場發(fā)展的前提條件是低通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；二是在金融市場發(fā)育到一定程度之前，相比利率自由化，更應(yīng)當(dāng)注意將實際存款利率保持在正數(shù)范圍內(nèi)，同時抑制存款利率的增長，若因此而產(chǎn)生信用分配和過度信用需求問題，可由政府在不損害金融機構(gòu)儲蓄動員動機的同時從外部提供資金；三是在不損害銀行最基本利益的范圍內(nèi)，政策性金融（面向特定部門的低息融資）是有效的；四是政府應(yīng)鼓勵并利用借款人聯(lián)保小組以及組織借款人互助合作形式，以避免農(nóng)村金融市場存在的不完全信息所導(dǎo)致的貸款回收率低下的問題；五是利用擔(dān)保融資、使用權(quán)擔(dān)保以及互助儲金會等辦法，可以改善信息的非對稱性；六是融資與實物買賣（如肥料、作物等）相結(jié)合的方法是有效的，可以確保貸款的回收；七是為促進金融機構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)給予其一定的特殊政策，如限制新參與者等。

我們認(rèn)為，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性、農(nóng)業(yè)收入的不確定性、農(nóng)業(yè)投資的長期性、低收益性以及生產(chǎn)的分散性等特點，導(dǎo)致了農(nóng)村金融的交易成本和資金的使用成本都比較高，正規(guī)的商業(yè)性金融機構(gòu)一般不愿意涉足農(nóng)村金融市場，產(chǎn)生了市場引導(dǎo)的失效。因此，在農(nóng)村金融體制構(gòu)建過程中，政府適當(dāng)干預(yù)是必要和有效的。從各國農(nóng)村金融體制的演變來看，政府干預(yù)在農(nóng)村金融構(gòu)建的早期的確起到了十分明顯的促進作用。但政府干預(yù)并不是金融發(fā)展的最終目標(biāo)，隨著金融體制的建立和完善，政府干預(yù)只能越來越阻礙農(nóng)村金融市場的發(fā)展。尤其在一些發(fā)展中國家，由于宏觀經(jīng)濟環(huán)境的不穩(wěn)定、部門性政策傾向以及普遍存在的法律和規(guī)章性障礙，使政府干預(yù)成為農(nóng)村金融發(fā)展的瓶頸。所以，在許多發(fā)展中國家，農(nóng)村金融體制要真正發(fā)揮作用，首先需要把握好“政府干預(yù)度”這個問題。

美國的農(nóng)村金融體制

美國是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家，這與其有完備的農(nóng)村金融體制密不可分。美國構(gòu)建農(nóng)村金融體制的基本原則是為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國農(nóng)村從整體上形成了多層次、全方位的金融體制，通過政府補貼、發(fā)展農(nóng)村金融體系、增加農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化等各種渠道，為農(nóng)業(yè)融通資金，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種資金需要，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了資金保障。美國農(nóng)村金融制度屬于一種復(fù)合信用型模式，這種模式具有如下特點：一是提供農(nóng)業(yè)信貸資金的機構(gòu)中，既有專業(yè)的農(nóng)村金融機構(gòu)，也有其他類型的金融機構(gòu)。二是在金融組織體系上，一般是合作性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)及商業(yè)性金融機構(gòu)并存。美國現(xiàn)在已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)的農(nóng)村政策性金融體系、農(nóng)村合作金融體系以及農(nóng)村商業(yè)性金融體系。

（一）美國的政策性農(nóng)村金融體系

美國根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》建立了一個分工合理、相互配合的政策性金融體系，這個體系由農(nóng)民家計局、農(nóng)村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業(yè)管理局組成。美國政策性農(nóng)村金融機構(gòu)是由美國聯(lián)邦政府主導(dǎo)創(chuàng)建的，專門針對本國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展提供融資的機構(gòu)。其主要功能是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動提供信貸資金和服務(wù)，并通過信貸活動調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向，貫徹實施農(nóng)村金融政策，控制農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模等。這些金融機構(gòu)的資金主要來源于政府提供的資本金、預(yù)算撥款、貸款周轉(zhuǎn)資金和部分借款，資金運用主要是提供一些商業(yè)銀行和其他貸款機構(gòu)不愿提供的貸款，在貸款對象上各有側(cè)重。

1．以改善農(nóng)民生活、改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為宗旨的農(nóng)民家計局（farmerhomeadministration）。農(nóng)民家計局的前身是農(nóng)業(yè)重振管理局，該機構(gòu)不以盈利為目的，旨在幫助貧困地區(qū)和低收入的農(nóng)民解決資金短缺問題，其借款人主要是那些無法從商業(yè)銀行和其他農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)貸到款的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員。近年來，農(nóng)民家計局也成為美國政府貫徹實施農(nóng)業(yè)政策的主要工具。如美國政府為了合理利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，通過農(nóng)民家計局對農(nóng)場主發(fā)放興修水利和土地改良貸款，期限可達40年之久。到20世紀(jì)90年代，農(nóng)民家計局在各州、縣設(shè)立的辦事處已達1700多個，有力地支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民家計局的資金運用主要是提供貸款和擔(dān)保。農(nóng)民家計局的貸款分為直接貸款計劃和緊急貸款計劃兩種，包括農(nóng)場所有權(quán)貸款、經(jīng)營支出貸款、農(nóng)房建設(shè)貸款、水利開發(fā)和土壤保護貸款等；農(nóng)民家計局主要是對商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)按農(nóng)民家計局貸款計劃向農(nóng)民借款人發(fā)放的貸款提供擔(dān)保。

2．為改善農(nóng)村公共設(shè)施和環(huán)境而設(shè)立的農(nóng)村電氣化管理局。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、水利建設(shè)、電力設(shè)施等有關(guān)農(nóng)村基本建設(shè)問題，需要統(tǒng)一規(guī)劃共同解決，國家要給予財政扶持和提供必要的信貸幫助。成立于1935年的農(nóng)村電氣化管理局，也是美國農(nóng)業(yè)部下屬機構(gòu)，其主要職責(zé)是對農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場等借款人發(fā)放貸款從而提高農(nóng)村電氣化水平。該局的資金運用也是以貸款和擔(dān)保為主。

3．商品信貸公司（commmoditycreditcorporation）。1933年，美國政府建立商品信貸公司主要是為了應(yīng)對自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)危機。商品信貸公司對農(nóng)場因自然災(zāi)害造成的減產(chǎn)給予補貼，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險相類似。其主要功能是管理實施價格和收入支持計劃，進行價格支持，控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)波動給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來的影響，保護廣大消費者的利益。其資金運用形式主要為提供貸款和支付補貼，主要包括農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款、倉儲干燥和其他處理設(shè)備貸款、災(zāi)害補貼和差價補貼等。

另外，美國還有一種政策性金融機構(gòu)——小企業(yè)管理局（smallbusinessadministration），其專門是為不能從其他正常渠道獲得充足資金的小企業(yè)提供融資幫助。該局資金主要來源于國會撥款的周轉(zhuǎn)基金和收回的貸款本息等，資金主要用于發(fā)放直接貸款、參與聯(lián)合貸款、擔(dān)保以及其他特殊信貸。小企業(yè)管理局對小農(nóng)場的貸款是與農(nóng)民家計局分工協(xié)作的，如果小農(nóng)場借款人經(jīng)濟狀況不好且貸款額度小，則由農(nóng)民家計局提供資金支持，當(dāng)小農(nóng)場借款人經(jīng)濟地位得到改善后，其更多的貸款需求則由小企業(yè)管理局提供。

（二）美國農(nóng)村合作金融體系

受益于美國高度發(fā)達的經(jīng)濟金融體系，美國農(nóng)村也構(gòu)建了比較完善的合作金融體系。在20世紀(jì)初，美國農(nóng)業(yè)信貸資金幾乎都是由私營機構(gòu)和個人提供的，這樣的信貸資金數(shù)量有限，而且期限較短，隨著美國經(jīng)濟的發(fā)展，這種金融體系顯然已不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。美國政府于1916年開始制定了一系列農(nóng)貸法律，由美國政府主導(dǎo)設(shè)立農(nóng)貸專業(yè)銀行及其基層機構(gòu)組成信貸系統(tǒng)。其主要目的是通過對農(nóng)業(yè)相關(guān)組織、農(nóng)業(yè)發(fā)展項目放貸，擴大農(nóng)業(yè)可用資金的來源，改善農(nóng)民工作條件和福利，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。最初的農(nóng)村金融合作組織都是在政府領(lǐng)導(dǎo)并出資支持下建立起來的，隨著國家資金的逐步推出，現(xiàn)在的農(nóng)村合作金融已成為由農(nóng)場主擁有的合作金融機構(gòu)。

目前，美國農(nóng)村合作金融由聯(lián)邦中期信用銀行、合作銀行、聯(lián)邦土地銀行及土地銀行合作社三大系統(tǒng)組成，這三個農(nóng)村合作金融機構(gòu)都是在政府領(lǐng)導(dǎo)和出資扶持下，采用自上而下的方式建立起來的。其中聯(lián)邦中期信用銀行是美國最重要的農(nóng)業(yè)信用合作系統(tǒng)，該系統(tǒng)是1923年由美國政府在12個信用區(qū)建立的12家聯(lián)邦中期信用銀行組成的，其主要解決農(nóng)民中短期貸款難的問題。每一個信用銀行下屬許多生產(chǎn)信用合作社，合作社實行股權(quán)所有制，借款人必須擁有相當(dāng)于借款額5％－10％的合作社股金或參與權(quán)證。貸款期限一般為1年，最長不超過7年。與之相對應(yīng)的便是聯(lián)邦土地銀行系統(tǒng)，該系統(tǒng)由12個農(nóng)業(yè)信用區(qū)的聯(lián)邦土地銀行及其下屬的合作社組成，該系統(tǒng)已經(jīng)成為農(nóng)場主長期貸款的主要提供者；聯(lián)邦土地銀行實行股份所有制，每個合作社必須向聯(lián)邦銀行繳納占本社社員借款總額5％的股金，銀行股權(quán)歸全體合作社所有，也間接地歸全體借款人所有；聯(lián)邦土地銀行只辦理長期不動產(chǎn)貸款，貸款對象主要是個體農(nóng)場主，貸款期限為法定的5－40年。合作銀行系統(tǒng)則是美國專門為了給合作社添置設(shè)備、補充營運資金、購入商品等提供貸款而設(shè)立的，它由13家合作銀行組成，12個信用區(qū)各設(shè)立一家，還包括1988年在華盛頓成立的中央合作銀行。

（三）美國的農(nóng)業(yè)保險體系

美國農(nóng)業(yè)保險體系是經(jīng)過不斷摸索、發(fā)展而形成的。早期美國農(nóng)業(yè)保險也是由私營保險公司提供的，但由于農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險巨大，其經(jīng)營的農(nóng)作物保險均以失敗而告終。為了幫助農(nóng)民對付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險，美國政府積極參與了農(nóng)作物保險計劃。自1938年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》頒布，美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過60多年的發(fā)展，形成了比較完備的農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)，保障水平和農(nóng)民參與率不斷提高，對于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高國民福利水平起到了重要作用。現(xiàn)行的美國農(nóng)業(yè)保險完全由商業(yè)保險公司經(jīng)營和，當(dāng)然，商業(yè)保險公司會得到政府在經(jīng)營管理費和保險費補貼等方面的有力支持。美國農(nóng)作物保險的運行主要分三個層次，第一層為聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（風(fēng)險管理局），主要負(fù)責(zé)全國性險種條款的制定，風(fēng)險的控制，向私營保險公司提供再保險支持等；第二層為有經(jīng)營農(nóng)險資格的私營保險公司，它們與風(fēng)險管理局簽訂協(xié)議，并承諾執(zhí)行風(fēng)險管理局的各項規(guī)定；第三層是農(nóng)作物保險的人和查勘核損人，美國農(nóng)作物保險主要通過人銷售，他們負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的實施。

中國農(nóng)村金融體制與社會主義新農(nóng)村建設(shè)不相適應(yīng)的地方

我國從1979年開始實行農(nóng)村金融體制改革，形成了相對完善的農(nóng)村金融體制，建立起了包括政策性農(nóng)村金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)及合作性金融機構(gòu)在內(nèi)的多層次農(nóng)村金融體體制，并開展了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。但我們的農(nóng)村金融體制改革并不完善，農(nóng)民貸款難的問題并沒有從根本上得到解決，有關(guān)金融機構(gòu)提供的金融服務(wù)與農(nóng)民對金融的需求相比還有很大差距，還不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）農(nóng)村金融發(fā)展相對滯后，不能很好地支持和服務(wù)于社會主義新農(nóng)村建設(shè)

農(nóng)民、中小企業(yè)貸款難的現(xiàn)象普遍，存貸款以外的其他金融服務(wù)如商業(yè)保險、匯款、證券投資、銀行卡等業(yè)務(wù)也不足。20世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)業(yè)銀行逐步走向商業(yè)化經(jīng)營，主要業(yè)務(wù)也由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，對農(nóng)民的信貸支持明顯減少；而農(nóng)村信用社的服務(wù)方式、技術(shù)手段還比較落后，不能適應(yīng)農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，許多地區(qū)信用社對農(nóng)戶貸款手續(xù)繁瑣，提供資金有限，一些農(nóng)民用于發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的合理資金需求得不到滿足。信貸資金短缺導(dǎo)致發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)投資機會的喪失，中小企業(yè)也很難做大、做強，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）三類農(nóng)村金融機構(gòu)普遍虧損嚴(yán)重，不良資產(chǎn)率高，可持續(xù)發(fā)展能力有限，難以形成對新農(nóng)村建設(shè)的有效支持

我國農(nóng)村信用社普遍存在歷史包袱沉重、信貸質(zhì)量差等問題，虧損面和虧損金額大，55％的信用社資不抵債，存在較大的支付風(fēng)險。2005年末，全國農(nóng)村信用社不良貸款達5147億元，占貸款總額的37％；農(nóng)業(yè)銀行也面臨資產(chǎn)質(zhì)量差、資本充足率嚴(yán)重不足的問題。國家曾采取過包括發(fā)行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內(nèi)的一系列措施，但農(nóng)業(yè)銀行的不良貸款無論金額還是比例仍然居高不下，持續(xù)經(jīng)營能力受到限制。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則由于政策貸款的影響，貸款損失較大，虧損嚴(yán)重，嚴(yán)重束縛其政策性功能的發(fā)揮。

（三）農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，無法為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供充分的支持

一是中國農(nóng)業(yè)銀行在深化國有商業(yè)銀行體制改革的過程中，進行了以業(yè)務(wù)流程為核心的資源重組，收縮了經(jīng)營范圍，撤并了大量的基層分支機構(gòu)。同時，中國農(nóng)業(yè)銀行把經(jīng)營的核心也轉(zhuǎn)移到金融資源聚集的城市，將業(yè)務(wù)對象放在開發(fā)大城市、大企業(yè)上，對農(nóng)村的放款也限于大型基礎(chǔ)設(shè)施、國債配套資金和生態(tài)建設(shè)等大型項目，對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和中小企業(yè)的金融服務(wù)處于萎縮狀態(tài)，使得農(nóng)村資金通過商業(yè)銀行大量外流。二是郵政儲蓄利用網(wǎng)點多、深入鄉(xiāng)村的特點，大量吸收農(nóng)民存款并轉(zhuǎn)存人民銀行，也導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。盡管從2003年8月開始，郵政儲蓄對新增存款開始自主運作，但由于資金全部上收總局，在缺少有效激勵的情況下，很難回流到農(nóng)村地區(qū)。2004年，郵政儲蓄新增存款及其他各類資金1807．54億元，其中50％以上來源于縣及縣以下地區(qū)，與之相對的是98．63％的資金用于同業(yè)存放和證券投資，幾乎全部流出農(nóng)村。三是在商業(yè)化改革中，農(nóng)村信用社商業(yè)化趨勢明顯，經(jīng)營趨于以利潤為導(dǎo)向，資金運用出現(xiàn)了非農(nóng)化特征，許多資金流向城市，有的甚至通過證券公司國債委托理財(相關(guān):證券財經(jīng))投向股市。

（四）農(nóng)村保險業(yè)支農(nóng)功能不健全，不能滿足新農(nóng)村建設(shè)分散風(fēng)險的需要，

目前，我國農(nóng)村保險業(yè)基本處于停滯甚至倒退的狀態(tài)，2002年，中國農(nóng)業(yè)保險收入僅占農(nóng)業(yè)增加值比重的0．043％，平均每個農(nóng)戶繳納的農(nóng)業(yè)保險費為2．6元，獲得的保險賠償僅為1．8元，遠遠不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。我國對農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失主要依靠兩種傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障途經(jīng)，即民政部門主管的災(zāi)害救濟和中國人民保險公司以商業(yè)方式推進的農(nóng)業(yè)保險，這種救助方式在實踐中表現(xiàn)出對農(nóng)戶援助力度不足、財政資金使用效率較低的問題。國際上較為通行的由政府主導(dǎo)、各種金融機構(gòu)參與的農(nóng)業(yè)保險體系在我國還未建立起來，農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險管理中的作用沒有得到有效發(fā)揮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險也很難分散。

中國農(nóng)村金融體制改革的路徑選擇

（一）對農(nóng)村金融機構(gòu)的功能重新定位，使農(nóng)村金融體制真正為農(nóng)民服務(wù)

目前我國的農(nóng)村金融體制是由作為政策性金融機構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、作為商業(yè)性金融機構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)銀行以及作為合作性金融機構(gòu)的農(nóng)村信用合作社組成。這在表面上看似形成了一個完整的農(nóng)村金融體系，但實際上這幾個金融部門都是由政府主導(dǎo)建立的，其功能定位不清又存在重疊，再加上政府在許多方面又管得太嚴(yán)、太死，導(dǎo)致了現(xiàn)在的金融體系不能滿足農(nóng)村金融市場的需要，甚至制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。

1．政策性金融機構(gòu)——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍太窄，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持不足。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)在的主要業(yè)務(wù)僅限于發(fā)放糧棉貸款，而這是遠遠不夠的。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，主要應(yīng)發(fā)揮財政作用，借鑒其他國家通行的做法，今后要在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、扶持重點地區(qū)和行業(yè)等方面發(fā)揮巨大作用。

2．中國農(nóng)業(yè)銀行資金大量流入城市，其支農(nóng)作用大打折扣。作為四大國有商業(yè)銀行之一的中國農(nóng)業(yè)銀行，其商業(yè)追求和政策性訴求是不能兩全的，農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)的盈利有限，不斷從農(nóng)村地區(qū)撤出也是符合其商業(yè)利益的。要商業(yè)性銀行增加對農(nóng)村金融的支持，一是地方政府應(yīng)給其創(chuàng)造一個寬松的市場環(huán)境，剝離農(nóng)業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，減少地方政府干預(yù)；二是政府可以出臺有關(guān)的優(yōu)惠政策或財政補助，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行向農(nóng)村投放資金。

3．農(nóng)村信用社商業(yè)化趨勢明顯，由于缺乏政策支持，其幫農(nóng)扶農(nóng)作用也成了一句空談。農(nóng)村信用社的發(fā)展必須立足于為社區(qū)發(fā)展服務(wù)；同時，政府在政策和管理方面也要加強對合作經(jīng)濟制度的保護，使農(nóng)村信用社真正根植于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)民。

（二）在政府扶持下，建立全方位、多層次的農(nóng)村金融體制，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供金融支持

農(nóng)村金融體系的發(fā)展和完善離不開政府的扶持，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險大、周期長、季節(jié)性波動強、盈利水平低，很難引進商業(yè)銀行資金的支持，所以，迫切需要政府的介入。從各國的經(jīng)驗看，農(nóng)村金融建設(shè)離不開政府的財政投入和政策支持，各國政府一般都制定了一系列扶持農(nóng)村金融發(fā)展的政策和措施：

1．直接出資建立政策性金融機構(gòu)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

2．為農(nóng)村金融機構(gòu)的建立和發(fā)展提供資金支持，如美國農(nóng)村合作金融體系在建立初期，大部分股金來源于政府資金。

3．政府往往制定各種優(yōu)惠政策如稅收優(yōu)惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構(gòu)為農(nóng)村提供貸款。

4．由政府主導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)保險制度，避免農(nóng)業(yè)發(fā)展大幅波動，維護廣大農(nóng)民利益。

（三）農(nóng)村金融體制建設(shè)需要發(fā)揮市場機制的作用，建立農(nóng)村資金良性循環(huán)機制

各國政府在積極干預(yù)農(nóng)村金融市場的同時，都十分重視發(fā)揮市場機制在農(nóng)村金融資源配置中的基礎(chǔ)作用。如法國、日本等國在建立多層次的合作金融體系時，重視市場機制的作用，下層組織對于上層組織來說，屬于獨立的經(jīng)濟實體，并不存在隸屬關(guān)系，上層組織對下層組織的管理，也主要通過經(jīng)濟手段，保證了合作金融組織的經(jīng)營活力。不可否認(rèn)，農(nóng)村金融市場中存在著一定的市場失靈，適度的政府干預(yù)是十分必要的，但政府的干預(yù)僅僅是對市場的有益補充，絕不是替代市場作用的發(fā)揮。要界定政府的職能邊界，該放的要放開放活，該管的要管住管好，政府失靈有時候比市場失靈更可怕，后果更嚴(yán)重，要防止政府好心辦壞事。

我國在新農(nóng)村建設(shè)中要充分發(fā)揮市場的作用，運用利益誘導(dǎo)機制引導(dǎo)資金流入農(nóng)村。政府在參與農(nóng)村金融體制建設(shè)的過程中，要盡量減少行政干預(yù)，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，通過不斷完善農(nóng)村金融市場環(huán)境，建立農(nóng)村資金良性循環(huán)機制。可以借鑒美國的做法——其政府在合作金融機構(gòu)建立初期，通過入股合作金融機構(gòu)，為合作金融提供初始發(fā)展資金，扶持合作金融的發(fā)展；在合作金融不斷壯大以后，不斷轉(zhuǎn)讓政府股金，減少政府對合作金融的干預(yù)，最終實現(xiàn)合作金融組織的自主經(jīng)營、自主管理。

（四）建立市場準(zhǔn)入制度，放開對民間金融的管制

農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)由于經(jīng)濟活動內(nèi)容和規(guī)模不同，其金融需求也表現(xiàn)出多層次的特征，但我國以農(nóng)信社為主力軍的金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品仍然停留在存款、貸款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)上，且資金規(guī)模有限、金融產(chǎn)品創(chuàng)新少、結(jié)算手段落后，難以適應(yīng)不斷發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟的需要。民間金融（如私人銀行、民間基金會）具有設(shè)立方便、資金使用靈活、服務(wù)于民間等特點，應(yīng)該成為金融體系的有益補充。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農(nóng)戶之間的資金融通和民間私人銀行等金融機構(gòu)從地下轉(zhuǎn)到地上。其次，放開對民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，并且一般沒有抵押，其利率相對較高也是正常的；另外，利率的浮動也能有效地吸引資金投向農(nóng)村，引導(dǎo)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的資金回流到農(nóng)村。