完善道路交通事故處理的探索與思考
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2003年10月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《道路交通安全法》，2004年5月1日，該法正式實(shí)行。同日，與《道路交通安全法》配套實(shí)行的《<交通安全法>實(shí)施條例》、《交通事故處理程序規(guī)定》（下稱“二法一規(guī)”）等相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章相繼得到應(yīng)用。此前的《道路交通管理?xiàng)l例》、《道路交通事故處理辦法》同時(shí)廢止。
“二法一規(guī)”的立法與應(yīng)用高度體現(xiàn)了以人為本、科學(xué)創(chuàng)新的精神，對(duì)沿襲多年的交通事故處理作了較大的修改和改革，作出了一些新的重要規(guī)定，是我國(guó)交通行政管理法制化建設(shè)的里程碑，為公安交警部門(mén)正確處理交通事故、有效維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了有力的法律保障。
但在交通事故處理的具體實(shí)踐中，由于“二法一規(guī)”客觀上存在與實(shí)際應(yīng)用相脫節(jié)的問(wèn)題，造成具體實(shí)踐中出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議和執(zhí)法差異。本文從分析“二法一規(guī)”中交通事故處理規(guī)定入手，就當(dāng)前存在的事故處理問(wèn)題作了一些探索，提出了解決問(wèn)題的基本思路和對(duì)策，旨在拋磚引玉，為立法機(jī)關(guān)、決策部門(mén)改進(jìn)交通事故處理工作提供參考。
一、“二法一規(guī)”的主要變化
與原有的交通管理法規(guī)、規(guī)章相比，《道路交通安全法》《<交通安全法>實(shí)施條例》和《交通事故處理程序規(guī)定》的變化涉及交通事故處理的各個(gè)環(huán)節(jié)，在交通事故的立案受理、現(xiàn)場(chǎng)處置、簡(jiǎn)易程序處理、調(diào)查取證、責(zé)任認(rèn)定、處罰執(zhí)行、損害賠償調(diào)解、檔案管理等方面都作了重大變革。限于側(cè)重點(diǎn)，筆者主要分析與事故當(dāng)事人切身利益相關(guān)的一些新變化：
（一）明確交通事故認(rèn)定書(shū)的證據(jù)屬性。具體規(guī)定交警部門(mén)應(yīng)該出具交通事故認(rèn)定書(shū)的幾種特殊情形，強(qiáng)調(diào)證據(jù)的收集與審查，未規(guī)定可以申請(qǐng)重新認(rèn)定的法律救濟(jì)程序。
（二）實(shí)行檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估工作社會(huì)化。當(dāng)事人可以自行選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)事故損壞車(chē)輛、物品進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估；明確賦予當(dāng)事人對(duì)檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估結(jié)論有異議時(shí)的重新檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估權(quán)利。
（三）淡化公安交警部門(mén)的調(diào)解職能。非經(jīng)當(dāng)事人各方共同請(qǐng)求，則公安交通管理部門(mén)不再對(duì)事故各方進(jìn)行損害賠償調(diào)解，不再把公安交通管理部門(mén)對(duì)交通事故損害賠償作為民事訴訟的前置程序，強(qiáng)調(diào)尊重當(dāng)事人解決民事侵權(quán)糾紛的選擇權(quán)，賦予當(dāng)事人解決損害賠償爭(zhēng)議的自行調(diào)解權(quán)、請(qǐng)求調(diào)解權(quán)和直接提起民事訴訟權(quán)。
（四）限制了扣車(chē)權(quán)限。明確規(guī)定必須是出于收集證據(jù)的需要方可扣留肇事車(chē)輛，扣車(chē)時(shí)不得扣留事故車(chē)輛所載貨物，取消了肇事車(chē)車(chē)主未預(yù)付傷員搶救款、治療款時(shí)交警可以扣留事故車(chē)輛的規(guī)定。
（五）以人為本，明確各方責(zé)任。分別規(guī)定了機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員、保險(xiǎn)公司、交通警察、醫(yī)院、政府的救治義務(wù)：在發(fā)生事故后，規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)立即搶救傷者，乘車(chē)人、過(guò)往車(chē)輛駕駛?cè)撕托腥藨?yīng)當(dāng)予以協(xié)助；交通警察趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)處理，應(yīng)當(dāng)先組織搶救受傷人員；同時(shí)，取消事故處理部門(mén)可以指定一方預(yù)付搶救治療費(fèi)的規(guī)定，代之以國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司預(yù)付傷員搶救費(fèi)，以及由政府設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金墊付搶救費(fèi)，從法律制度上盡可能地保護(hù)事故傷者的生命安全與健康。
（六）改變事故當(dāng)事人的行政處罰原則。行政處罰與其交通事故責(zé)任和事故后果脫鉤，只針對(duì)當(dāng)事人的交通違法行為進(jìn)行行政處罰，而與其所承擔(dān)的交通事故責(zé)任和所造成的事故后果大小無(wú)關(guān)，體現(xiàn)了“一事不二罰”的行政處罰原則。
二、實(shí)踐中存在的問(wèn)題
從以上變化可知，“二法一規(guī)”的頒布實(shí)行確立了交通事故處理的人性化管理原則，在如何保障事故當(dāng)事人的合法權(quán)益方面作出了更為詳盡的規(guī)定。但由于部分新規(guī)定存在著與實(shí)際操作脫節(jié)的問(wèn)題，也出現(xiàn)了執(zhí)法困難、執(zhí)法爭(zhēng)議和適用條款不明確的問(wèn)題。
（一）交通事故責(zé)任的定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生爭(zhēng)議
《道路交通安全法實(shí)施條例》第九十一條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為，以及該行為在事故中所起的作用或過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任。我們知道，交通事故大多是由一方或多方的交通違法行為構(gòu)成的，有的行為對(duì)事故發(fā)生有作用，有的無(wú)作用或者說(shuō)沒(méi)有直接作用。比如，摩托車(chē)駕駛員未戴安全頭盔與一輛超速行駛的汽車(chē)碰撞，在該事故中，“無(wú)頭盔”與“超速”均屬交通違法行為，汽車(chē)超速起決定性作用，是事故發(fā)生的主因；但摩托車(chē)駕駛員未戴安全頭盔失去了事故發(fā)生時(shí)的保護(hù)頭部作用，加劇了損傷程度，是導(dǎo)致事故后果上升的主因。對(duì)于雙方行為在事故中的作用，究竟是以當(dāng)事人行為對(duì)發(fā)生交通事故所起的作用大小為主要原則、還是以過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度為主要原則，仍存在“誰(shuí)為主，誰(shuí)為先”的問(wèn)題，法律上規(guī)定的不夠明確，理解存在分歧，實(shí)踐上爭(zhēng)議較大。
（二）有關(guān)責(zé)任的減輕幅度大小不明確
根據(jù)《道路交通安全法》第七十六條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生交通事故的，如有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥诉`反道路交通安全法律、法規(guī)，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機(jī)動(dòng)車(chē)一方的賠償責(zé)任，但這種賠償責(zé)任減輕至何種比例，“二法一規(guī)”均未做明確規(guī)定，實(shí)踐上容易引起爭(zhēng)議。同樣的問(wèn)題還表現(xiàn)在逃逸事故的責(zé)任劃分上，根據(jù)《道路交通安全法實(shí)施條例》第九十二條之規(guī)定，發(fā)生交通事故后當(dāng)事人逃逸的，逃逸的當(dāng)事人承擔(dān)全部責(zé)任。但是，有證據(jù)證明對(duì)方當(dāng)事人也有過(guò)錯(cuò)的，可以減輕責(zé)任，這種責(zé)任的減輕比例同樣會(huì)引起爭(zhēng)議，有的還涉及到是否應(yīng)追究事故逃逸者者刑事責(zé)任、終身禁駕的嚴(yán)肅問(wèn)題。
（三）當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服時(shí)救濟(jì)途徑不暢
鑒于交通事故認(rèn)定書(shū)的證據(jù)屬性，現(xiàn)行的“二法一規(guī)”沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定不服時(shí)，可以向上一級(jí)公安交通管理部門(mén)申請(qǐng)重新認(rèn)定的權(quán)利。為此，在出現(xiàn)當(dāng)事人因責(zé)任原因提出重新認(rèn)定時(shí)，上一級(jí)公安交通管理部門(mén)一般只能以人民來(lái)信、來(lái)訪案件處理，難以有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；即使上一級(jí)公安交通管理部門(mén)在執(zhí)法檢查中或接到群眾投訴，發(fā)現(xiàn)下級(jí)部門(mén)確有錯(cuò)誤，也只能啟動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督程序，依照公安部《交通事故處理工作規(guī)范》規(guī)定作出撤銷(xiāo)該“交通事故認(rèn)定書(shū)”的決定，由承辦單位在規(guī)定期限內(nèi)另行制作“交通事故認(rèn)定書(shū)”；對(duì)承辦單位拒不執(zhí)行上級(jí)公安交通管理部門(mén)決定的，按照《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》予以撤銷(xiāo)或者變更，同時(shí)按照《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》進(jìn)行錯(cuò)案追究。但問(wèn)題就出來(lái)了，首先，因?yàn)椤兜缆方煌ò踩ā芬衙鞔_將交通事故認(rèn)定書(shū)界定為證據(jù)，而對(duì)證據(jù)的使用應(yīng)是經(jīng)審查后予以“采信”或“不采信”，不應(yīng)稱為“變更”，上級(jí)部門(mén)直接變更責(zé)任劃分有依法無(wú)據(jù)之嫌。有鑒于此，當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的救濟(jì)途徑上訪、訴訟解決，難免導(dǎo)致效率低下，造成當(dāng)事人的救濟(jì)成本上升，直接損害當(dāng)事人的合法權(quán)益和交警部門(mén)執(zhí)法混亂。
（四）規(guī)章配套滯后，出臺(tái)緩慢
《道路交通安全法》第十七條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡谄呤鍡l：“肇事車(chē)輛參加機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由保險(xiǎn)公司在責(zé)任限額范圍內(nèi)支付搶救費(fèi)用；搶救費(fèi)用超過(guò)責(zé)任限額的，未參加機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會(huì)救助基金先行墊付部分或者全部搶救費(fèi)用?！钡捎谥两駴](méi)有相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，交通事故社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)也遲遲沒(méi)有設(shè)立，直接影響交通事故傷者搶救費(fèi)的預(yù)付。在傷員缺錢(qián)搶救時(shí)，交警不能依法扣留事故車(chē)輛，強(qiáng)制肇事車(chē)一方預(yù)付搶救治療費(fèi)，交通事故傷亡人員的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法從法律制度上得到落實(shí)，交通事故處理、調(diào)解處于十分被動(dòng)的境地。
（五）社會(huì)化檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立與管理有待規(guī)范
《交通事故處理程序規(guī)定》第四十條第四款規(guī)定，處理交通事故過(guò)程中，當(dāng)事人可以自行選擇具備資格的檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估機(jī)構(gòu)。但目前評(píng)估機(jī)構(gòu)存在過(guò)多過(guò)濫、競(jìng)爭(zhēng)激烈的問(wèn)題，一些評(píng)估機(jī)構(gòu)為招攬生意，一味降低評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，迎合肇事車(chē)主，出具弄虛作假、多報(bào)損失的評(píng)估報(bào)告，而交警部門(mén)又沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督職能，只能依據(jù)這些“合法而不合事實(shí)”的評(píng)估報(bào)告，開(kāi)展事故損害賠償調(diào)解，受損害的是國(guó)家或另一方當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)，直接影響公安交警部門(mén)對(duì)交通事故的依法處理，不利于交通事故的賠償調(diào)解。
三、規(guī)范交通事故處理的若干思考
當(dāng)前交通事故處理中存在的問(wèn)題，影響了公安交通管理工作的法制化建設(shè)進(jìn)程，直接損害了事故當(dāng)事人的合法權(quán)益，長(zhǎng)此以往，必將降低政府的威信，危及黨的執(zhí)政能力建設(shè)。我們不能掉以輕心，應(yīng)本著以人為本、便民利民的執(zhí)法精神，積極探索新形勢(shì)下交通事故處理工作的新舉措、新思路，以最大限度保障各方當(dāng)事人尤其是傷亡當(dāng)事人的合法權(quán)益，開(kāi)拓創(chuàng)新地開(kāi)展事故處理工作，加強(qiáng)立法建設(shè)和制度建設(shè)，真正將“以人為本”的立法理念和執(zhí)法思想落到實(shí)處。
（一）加強(qiáng)立法建設(shè)，避免執(zhí)法爭(zhēng)議
針對(duì)“二法一規(guī)”與實(shí)踐操作脫節(jié)、定責(zé)爭(zhēng)議問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)應(yīng)據(jù)此作出司法解釋和出臺(tái)必要的補(bǔ)充規(guī)定，明確交通事故責(zé)任劃分出現(xiàn)異議時(shí)的救濟(jì)途徑，以澄清模糊認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)《交通安全法》明文規(guī)定的設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)，有關(guān)部門(mén)要盡早出臺(tái)相關(guān)的配套規(guī)定，明確社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理和資金使用，明確機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)與保險(xiǎn)公司的支付義務(wù)；盡可能將實(shí)踐中有爭(zhēng)議、對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響較大的問(wèn)題在補(bǔ)充規(guī)定中加以明確，以早日實(shí)現(xiàn)與“二法一規(guī)”的配套實(shí)施，減少執(zhí)法爭(zhēng)議，推進(jìn)交通事故處理的法制化和規(guī)范化。
（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估工作的社會(huì)化
要針對(duì)事故車(chē)輛檢驗(yàn)和物損鑒定評(píng)估中出現(xiàn)的問(wèn)題，研究制定有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估機(jī)構(gòu)管理辦法，賦予公安機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)管指導(dǎo)職能，引進(jìn)對(duì)社會(huì)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的審驗(yàn)制度，切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)常性的教育管理，防止鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)出具“假鑒定、假評(píng)估”，確保當(dāng)事人的檢驗(yàn)、鑒定或重新檢驗(yàn)、鑒定權(quán)利不受侵害。
（三）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，有效保障傷亡人員經(jīng)濟(jì)利益
在機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度遲遲不能出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)面前，公安交通管理部門(mén)要不等不靠，通過(guò)自身努力，減少“無(wú)法可依，有法難依”帶來(lái)的執(zhí)法困難。一方面，要積極協(xié)調(diào)衛(wèi)生行政部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司，在醫(yī)院建立交通事故受傷人員優(yōu)先搶救的綠色通道，在保險(xiǎn)公司建立部分搶救費(fèi)用預(yù)付機(jī)制，最大限度地落實(shí)交通事故受傷人員的搶救治療費(fèi)用。另一方面，密切與人民法院的聯(lián)絡(luò)，爭(zhēng)取人民法院降低交通事故民事訴訟、訴前財(cái)產(chǎn)保全的門(mén)檻，允許事故當(dāng)事人緩交或免交訴訟費(fèi)，使當(dāng)事人不致因缺少訴訟費(fèi)用或擔(dān)保金而喪失訴訟權(quán)利。同時(shí)，會(huì)同法院積極探索建立交通事故巡回法庭，使法院以派駐法官的形式在交警部門(mén)設(shè)點(diǎn)審理，提前介入交通事故損害賠償工作，促進(jìn)當(dāng)事人損害賠償問(wèn)題的順利解決。
（四）加強(qiáng)民警素質(zhì)培訓(xùn)，提高事故辦案質(zhì)量
交通事故處理是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，需要民警在熟知法律法規(guī)的同時(shí)，還要掌握好交通工程學(xué)、運(yùn)動(dòng)力學(xué)和心理疏導(dǎo)、痕跡的識(shí)別、認(rèn)定等多門(mén)學(xué)科知識(shí)，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。事故處理的成功與否，辦案民警的業(yè)務(wù)技能和責(zé)任意識(shí)起到?jīng)Q定性作用，因此，要切實(shí)加強(qiáng)事故處理的人才建設(shè)儲(chǔ)備，當(dāng)前尤其要加強(qiáng)法醫(yī)、痕跡檢驗(yàn)、照相、電腦軟件技術(shù)人員的引進(jìn)與培養(yǎng)，組織事故處理民警開(kāi)展系統(tǒng)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，為民警接受高規(guī)格、高水平的業(yè)務(wù)培訓(xùn)創(chuàng)造條件，促進(jìn)交通事故處理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的交流，有效強(qiáng)化辦案民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高事故處理的科技含量。
總之，發(fā)生交通事故是不幸的，事故處理的作用就是減少事故當(dāng)事人的不幸和傷痛。規(guī)范、依法處理交通事故，處罰肇事人員，撫恤事故受傷人員和死難家屬，不僅關(guān)系到法律的正確實(shí)施，更關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。事故處理無(wú)小事，我們處理交通事故必須站在這一高度來(lái)認(rèn)識(shí)，來(lái)處理，只有這樣，才能有效地確保道路交通安全，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。
