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改革開放以來，為有效控制機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員編制增長，*市堅持實(shí)行人員編制實(shí)名制管理，確立了總額控制與結(jié)構(gòu)管理并重的調(diào)控模式，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員編制全部審核到崗、到位、到人，既控制了人員編制總量，促進(jìn)了規(guī)范化管理，又有效堵住了虛列編制、“吃空餉”等漏洞，成功探索出了一條加強(qiáng)人員編制日常監(jiān)督管理的有效途徑。

一、我們的認(rèn)識

改革開放初期，百廢待興，在計劃經(jīng)濟(jì)體制尚未打破的情況下，經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)由政府大包大攬，行政事業(yè)單位的設(shè)立如雨后春筍飛速增長，機(jī)構(gòu)編制面臨空前壓力。*年，*地市合并，市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制膨脹，消腫減負(fù)出口不暢，財政負(fù)擔(dān)沉重，行政效率低下。為了變被動為主動，變壓力為動力，我市機(jī)構(gòu)編制部門積極發(fā)揮職能作用，在研究和實(shí)踐管總量與管結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合的過程中，在以下幾個方面統(tǒng)一了思想認(rèn)識，并做到二十幾年一以貫之。

（一）編制減壓需要實(shí)行實(shí)名制。*年的機(jī)構(gòu)改革恰好與*的地市合并同步,人員分流的壓力很大。要筑起人員編制調(diào)控的銅墻鐵壁，就必須嚴(yán)控細(xì)管，堵漏防滲。在日常編制管理中，我們發(fā)現(xiàn)了許多的審批漏洞，例如：有的未達(dá)到法定就業(yè)年齡，更改出生日期，提前“頂職”就業(yè)進(jìn)行政事業(yè)單位；有的在開列的控編數(shù)內(nèi)，將不符合條件的人員安排上崗；有的借補(bǔ)充專業(yè)技術(shù)人員之名，照顧安排家屬子弟就業(yè)；有的甚至擅自在單位內(nèi)部補(bǔ)編補(bǔ)員。這些現(xiàn)象雖然是個別的，但對控編控員是一個極大的沖擊。面對壓力，我們迎難而上，在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)識到，必須建立人員編制“實(shí)名制”，才能從根本上增強(qiáng)監(jiān)管力度，消除形形色色弄虛作假、蒙混過關(guān)的現(xiàn)象，推進(jìn)人員編制規(guī)范化管理。

（二）控制人員編制總量需要配套實(shí)行編制“實(shí)名制”。上個世紀(jì)九十年代中期以前，編制部門負(fù)責(zé)單位工資基金管理。在多年的機(jī)構(gòu)編制管理中，工資基金管理與人員編制管理殊途同歸、相得益彰，發(fā)揮了控制人員及工資總額的重要作用。在工資基金管理日常審批工作中，單位工資總額的審批必須建立在個人工資額的基礎(chǔ)上，因此，我們?nèi)娼⒘藛挝蝗藛T工資臺帳、人員工資手冊、人員工資卡片，實(shí)行了實(shí)名登記審核，為人員編制實(shí)名制管理奠定了基礎(chǔ)。工資基金管理移交人事部門后，我們以工資帳、冊、卡為基礎(chǔ)，建立了人員編制帳、冊、卡，并不斷總結(jié)完善管理辦法，市直機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編制“實(shí)名制”管理成為制度化、規(guī)范化的機(jī)制。

（三）提高人員編制管理效率需要實(shí)行“實(shí)名制”。隨著形勢的發(fā)展，機(jī)構(gòu)改革及人員編制調(diào)整變動頻繁，機(jī)構(gòu)編制管理處于動態(tài)過程。在幾次大的改革調(diào)整中，各項調(diào)查統(tǒng)計、分析論證工作任務(wù)十分繁重，工作對象必須細(xì)化到每個人員編制，才能確保全民真實(shí)掌握情況，提供科學(xué)決策資料，提高決策效率。因此，實(shí)行機(jī)構(gòu)編制動態(tài)管理，提高人員編制管理效率，必須以實(shí)行“實(shí)名制”管理為基礎(chǔ)。特別是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)的工作，必須依靠“實(shí)名制”，才能作出及時、準(zhǔn)確、高效的統(tǒng)計分析，服務(wù)改革和管理大局。

（四）配合公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員管理需要實(shí)行“實(shí)名制”。長期以來，編制部門協(xié)同組織人事部門開展職數(shù)職位管理、人才引進(jìn)、公務(wù)員招考、軍轉(zhuǎn)安置、工資套改、人員分流等一系列工作，相互支持相互監(jiān)督，配合默契。協(xié)作過程中我們深刻認(rèn)識到，由于實(shí)行“實(shí)名制”，對公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員的情況數(shù)據(jù)，編制部門掌握得最全面、最系統(tǒng)，為共同推進(jìn)干部隊伍規(guī)范化管理提供了極大方便，同時有效地杜絕了“吃空餉”現(xiàn)象。隨著《公務(wù)員法》的正式頒布實(shí)施和事業(yè)單位人員聘用制的推行，實(shí)行人員編制“實(shí)名制”更有必要。要認(rèn)定一個工作人員是不是公務(wù)員，要確認(rèn)事業(yè)單位人員聘用數(shù)額、對象，必須先行界定其崗位、編制和經(jīng)費(fèi)性質(zhì)，沒有“實(shí)名制”，必然導(dǎo)致混淆不清，增加認(rèn)定、過渡難度。“實(shí)名制”管理將為實(shí)施《公務(wù)員法》、和推行事業(yè)單位人員聘用制創(chuàng)造良好條件。

二、具體做法

人員編制“實(shí)名制”管理是機(jī)構(gòu)編制日常監(jiān)督管理的核心工作，需要我們打牢業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，爭取編委成員單位配合，貫穿到每個辦事流程，落實(shí)到各個管理環(huán)節(jié)，才能確保實(shí)效。多年來，我們堅持不懈做好了以下具體工作：

（一）建立帳卡冊，夯實(shí)管理基礎(chǔ)。在人員編制日常管理中，我市統(tǒng)一建立了人員編制臺帳、手冊、卡片三位一體的“實(shí)名制”管理模式，編制部門的臺帳和各單位的手冊對應(yīng)一致，凡人員編制異動，隨時進(jìn)行審核登記，動態(tài)反映增減情況，新進(jìn)編人員在開出編制通知單的同時入帳、入冊、建卡。對死亡、調(diào)出和退休人員，一個月內(nèi)核銷編制。目前，我市市直建帳冊卡單位共525個，其中黨政群機(jī)關(guān)（含政法機(jī)關(guān)、行管辦）122個，事業(yè)單位403個，人員卡片39620張。全面、準(zhǔn)確、動態(tài)的實(shí)名登記，極大地方便了監(jiān)管、查詢和統(tǒng)計，無論人員編制專項統(tǒng)計還是綜合統(tǒng)計，我們一般不需要各單位填報基礎(chǔ)表，對相關(guān)單位的咨詢我們做到了隨時準(zhǔn)確無誤地提供服務(wù)。

（二）動態(tài)掌握底子，定期清理清查。工資基金管理移交人事部門后，我們對市直機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員編制狀況進(jìn)行了一次全面的摸底清查。此后，凡人員編制異動要求一個月內(nèi)進(jìn)行變更審核，每年年底結(jié)合編制統(tǒng)計與各單位核對，人員編制情況始終處于動態(tài)更新過程之中，保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時、準(zhǔn)確。*年、*年兩次機(jī)構(gòu)改革后，我們都開展了人員編制專項清理。*年我們開展集中清理“吃空餉”專項工作，共清理機(jī)關(guān)和附有行政職能的事業(yè)單位233個共涉及編制9741名，涉及實(shí)有人員9424人。通過清理共查出在編不在崗人員41人，其中機(jī)關(guān)37人，事業(yè)單位4人；混編混崗740人，其中機(jī)關(guān)599人，事業(yè)單位141人；臨時聘請人員689人，其中機(jī)關(guān)593人，事業(yè)單位96人。清理后，區(qū)別不同情況予以整改，充分發(fā)揮“實(shí)名制”管理的有效監(jiān)督作用，維護(hù)了動態(tài)管理情況數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性。同時，縣市區(qū)也開展了清查工作，我們分別對各縣市區(qū)人員編制清理情況進(jìn)行了督查，提出了整改要求，指導(dǎo)規(guī)范了“實(shí)名制”管理。

（三）實(shí)行實(shí)名申報，嚴(yán)把審批關(guān)口。長期以來，我市人員編制的申報、審批實(shí)行“實(shí)名制”。單位申報時，必須逐個填報人員編制申報表中設(shè)置的單位及個人信息，簽署呈報意見并加蓋申報單位及其主管部門印章。在有編制且符合人員結(jié)構(gòu)的前提下，由市編辦相關(guān)業(yè)務(wù)科室審查人年齡、學(xué)歷、專業(yè)、職務(wù)、職稱是否符合優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)要求，再提交辦公會議研究審核。經(jīng)研究同意進(jìn)編的，原則上要求用人單位組織人事部門憑手冊辦理進(jìn)編手續(xù)，當(dāng)場入冊建卡，再憑我們開具的編制通知單到相關(guān)部門辦理調(diào)配、工資手續(xù)。實(shí)名申報實(shí)現(xiàn)了管數(shù)量與管結(jié)構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一，突出了編制部門在控制人員增長工作中的牽頭把關(guān)作用。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化部門協(xié)作。為加強(qiáng)日常監(jiān)管，堵塞管理漏洞，我們及時針對管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定相應(yīng)政策措施。每隔三到五年下發(fā)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的文件，明確人員編制審批程序和權(quán)限，加強(qiáng)監(jiān)管力度。同時，我們建立了人員編制管理聯(lián)動機(jī)制，組織人事部門憑編制通知單開列的具體人員名單辦理調(diào)配手續(xù)，同時嚴(yán)格審查列編人員檔案資料，進(jìn)一步把關(guān)；財政部門憑編制通知單開列的具體人員的編制性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)渠道和人事部門核批的工資額撥付經(jīng)費(fèi)；政策性安置等批量性人員進(jìn)編，在銜接計劃時編制部門協(xié)同介入檔案審查，原則上逐個開具編制通知單，防止渾水摸魚。

總之，我市的人員編制“實(shí)名制”管理，貫穿到了人員編制審批、人員調(diào)配、工資審批、經(jīng)費(fèi)撥付的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮了歸口把關(guān)的功效。

三、主要成效

實(shí)行“實(shí)名制”增強(qiáng)了編制管理權(quán)威和力度，對我市機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的控制、精簡起到了關(guān)鍵作用，取得了一定成效。

（一）管住了人員編制總量，改善了人員結(jié)構(gòu)。實(shí)行“實(shí)名制”管理，嚴(yán)把員額和結(jié)構(gòu)審核關(guān)口，有效堵塞了各種管理漏洞，我市機(jī)關(guān)人員編制在十多年以來連續(xù)呈負(fù)增長趨勢，*年至*年，市直行政編制分別余編218名、131名、91名、212名、50名。事業(yè)單位人員編制增長比例嚴(yán)格控制在低于財政增長比例的幅度內(nèi)，除改革中成建制接收的企業(yè)管理的事業(yè)單位外，每年一般為2-3%，這一經(jīng)驗曾被中編辦《中國機(jī)構(gòu)》雜志推介。盡管歷經(jīng)兩次改革，行政編制大幅核減，我市市直機(jī)關(guān)人員目前仍有余編（不包括預(yù)留機(jī)動編）。截止*年底，我市市直黨政群機(jī)關(guān)共有行政編制1665名，實(shí)有1615人，余編50名；政法機(jī)關(guān)共有專項編制2917名，實(shí)有2776人，余編141名；市直各級各類事業(yè)單位核定編制25585名，實(shí)有人員24625人，余編960名，事業(yè)人員年增長率僅為1.2%?！皩?shí)名制”管理大大優(yōu)化了我市機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)。*年機(jī)構(gòu)改革后，市直機(jī)關(guān)人員平均年齡下降4.46歲,大專以上文化的提高了11個百分點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計，*年我市事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員占66.99%,*年達(dá)到71.31%，提高了4.32個百分點(diǎn)；大專以上學(xué)歷人員由24.1%提高到了53.5%,提高了29.4個百分點(diǎn)。

（二）管活了人員編制，建立了有出有進(jìn)的良性循環(huán)機(jī)制。近些年，機(jī)構(gòu)編制基本凍結(jié)，但我市的人員編制管理并沒有變成死水一潭，而是在“實(shí)名制”管理過程中管好、管活，較好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和干部隊伍建設(shè)，起到了體制、機(jī)制保障作用。在機(jī)構(gòu)改革中，我們根據(jù)“實(shí)名制”管理中掌握的情況，合理研究了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員結(jié)構(gòu)比例，提出調(diào)劑余缺的建議得到市委市政府采納，節(jié)約了行政成本。特別是*年至*年開展以規(guī)范為主要目的的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，對每個事業(yè)單位的行政管理、專業(yè)技術(shù)、后勤服務(wù)人員比例進(jìn)行了硬性規(guī)定，確保了優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)審核有理有據(jù)。在第一輪公務(wù)員過渡工作中，組織人事部門基本上以我們的基本數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，開展職位分類。機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員劃轉(zhuǎn)以及補(bǔ)充工作人員，我們采取定性定量相結(jié)合的方法，科學(xué)確定劃轉(zhuǎn)比例、結(jié)構(gòu)和招考數(shù)額、職位，確保在編制范圍內(nèi)進(jìn)行，避免盲目劃轉(zhuǎn)和招考。由于嚴(yán)格把關(guān)從緊控編，我市公務(wù)員招考已形成隔年招考的慣例，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)特需文秘等人員一般在現(xiàn)有機(jī)關(guān)人員中選調(diào)。新組建單位編制一般在總編內(nèi)調(diào)劑，也不擅自核定地方事業(yè)編，近十幾年節(jié)減行政編制近百名，杜絕了編制只增不減、人員只出不進(jìn)。在改革和凍編的條件下，我市人員編制管理在“實(shí)名制”模式下充滿了生機(jī)和活力，實(shí)現(xiàn)了有出有進(jìn)的良性行。

（三）建立了多部門聯(lián)動機(jī)制，樹立了編制管理權(quán)威?！皩?shí)名制”在一定程度上使人員編制管理擺脫了“人頭會計”的局限，促使用編自覺樹立了既要有編又要符合人員結(jié)構(gòu)兩個意識，增強(qiáng)了主動把關(guān)的積極性。實(shí)行“實(shí)名制”增強(qiáng)了部門協(xié)同配合力度，機(jī)構(gòu)編制委員會與成員單位在審批把關(guān)工作流程中，你中有我我中有你，相互介入，相互監(jiān)督，有力地樹立了編制管理權(quán)威，有效的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制又使編制意識更加深入人心，遵守編制政策法規(guī)變成了全社會的自覺行動，機(jī)構(gòu)編制部門牢牢掌握了人員編制管理的主動權(quán)。

（四）為實(shí)施《公務(wù)員法》和事業(yè)人員聘用制打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員定義的三個要件的規(guī)定，確定公務(wù)員適用范圍和對象，是一項嚴(yán)肅、復(fù)雜的工作。人員編制“實(shí)名制”管理，為我市市直機(jī)關(guān)界定公務(wù)員身份提供了最有效、最可靠的依據(jù)。從前段開展的公務(wù)員摸底登記、統(tǒng)計工作來看，市直機(jī)關(guān)人員編制到崗、到位、到人，情況非常清楚，將為正式實(shí)施過渡登記創(chuàng)造良好條件。同樣，我市事業(yè)單位人員編制“實(shí)名制”管理，也將為即將全面實(shí)施的事業(yè)單位人員全員聘用制提供人員分類、崗位結(jié)構(gòu)等必要依據(jù)，促進(jìn)工作順利推進(jìn)。