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土地問題對建設和諧社會至關重要。中央把土地制度在構建社會主義和諧社會中的作用提高到了新的高度。但是農(nóng)村耕地保護的嚴峻形勢以及城市房地產(chǎn)價格上漲過快等情況說明，健全完善土地制度還面臨著艱巨的任務，必須解決以下幾個方面的問題。

（一）進一步完善農(nóng)地制度，切實做到耕者有其田

農(nóng)村現(xiàn)行的土地承包制對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和社會和諧發(fā)揮了重要作用，但也逐漸暴露出其自身無法克服的問題，主要表現(xiàn)在：一是集體土地所有權的主體不清，權利的行使實際掌握在村干部的手里，集體成員對村干部擅自出租、出售土地和隨意調整承包地等違法行為，或者想管而又無力去管，或者抱著事不關己的態(tài)度視而不見，只有在整個集體的土地全部失去、自身生存面臨嚴重危機時，才采取集體上訪的形式主張自己的權利。二是集體成員的土地權利總是處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，他們對自身土地權利的安全缺乏信心，對能否獲得投資性保護、開發(fā)、利用所產(chǎn)生的土地保值增值懷有疑慮，因此對土地的利用缺乏長遠的打算，不可避免地采取短期行為。這是這些年來土壤肥力不斷下降、土地沙化難以遏制、草原退化難以扭轉的主要原因。

為進一步完善現(xiàn)行的農(nóng)地制度，筆者提出兩個方案：

方案一：將集體土地所有權變?yōu)閲彝恋厮袡?，農(nóng)戶享有永佃權。因為現(xiàn)行的集體所有實際上已經(jīng)是準國家所有，集體土地所有權的行使實際上一直掌握在政府的手里。

方案二：仍然保留集體土地所有權，農(nóng)戶的三十年土地承包經(jīng)營權變成永久使用權。

人們對這樣做的最大擔心是，土地使用期限延長，又不允許調整，勢必有人因為無地可種而失業(yè)，從而影響社會的安定和和諧。其實仔細想想，如果認真執(zhí)行計劃生育政策，就不存在無地可種的問題，下一代的土地規(guī)模一定會大于上一代，這樣就會促使農(nóng)民自覺執(zhí)行計劃生育政策，因為計劃生育政策正是基于我國人多地少的國情而制定的。如果隨便允許調整等于變相鼓勵早生多生，進一步加劇就業(yè)的困難。再者還可以制訂有關政策促使進城農(nóng)民轉讓或出租土地，無地農(nóng)民有優(yōu)先受讓權或優(yōu)先承租權。同時，國家還可以采取其他措施，為無地農(nóng)民提供社會保障。

進一步完善農(nóng)地制度，還要破除一些錯誤認識，杜絕一些錯誤的作法。主要表現(xiàn)在，認為家庭經(jīng)營規(guī)模小，家庭經(jīng)營是貧困、落后和封閉的代名詞，與現(xiàn)代化格格不入，出路只有絕大多數(shù)農(nóng)民進城。于是不顧二、三產(chǎn)業(yè)能否吸納農(nóng)村剩余勞動力，人為地擴大土地規(guī)模，搞所謂的規(guī)模經(jīng)營，違背農(nóng)民集體成員的意愿，將農(nóng)戶的承包地收回、出租或承包給其他集體以外的人。

其實小規(guī)模的家庭經(jīng)營并不意味著貧困、落后和封閉。日本、韓國和我國臺灣省農(nóng)戶的土地規(guī)模與歐美的家庭農(nóng)場規(guī)模相比仍然很小，但這并未妨礙農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，而且農(nóng)村居民的生活水平也不比城市居民的生活水平低。荷蘭人均耕地比中國還少，但荷蘭的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻在世界上名列前茅。當初我們認為一家一戶土地規(guī)模小，不利于機械耕作，所以想通過集體化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化，但事與愿違，好夢難成。

還有一些地方，城市發(fā)展變成政府行為。不管有無產(chǎn)業(yè)支撐，不管農(nóng)民進城后有無工作可做，人為地推動城市化。不顧人多地少的國情，隨意圈占耕地，設立產(chǎn)業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等各種名目的園區(qū)，修建大廣場、大馬路等形象工程的現(xiàn)象隨處可見，土地閑置撂荒的問題也非常嚴重，在城鄉(xiāng)結合部形成了一個“三無”農(nóng)民群體。有的地方為了完成上級下達的城市化指標，甚至硬將農(nóng)民拉進所謂的小城鎮(zhèn)，農(nóng)民再騎著自行車回去種地。這種泡沫式的城市化，一旦遇到經(jīng)濟不景氣，就會引發(fā)重大的社會問題。前些年，由于煤電油等資源短缺，許多工廠開工不足甚至關門歇業(yè)，許多外出打工的農(nóng)民又想回鄉(xiāng)種地卻無地可種，由此而引起了許多糾紛，影響了社會的安定和和諧。

（二）進一步完善城市土地制度，保證做到居者有其屋

隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)村居民移入城市，解決好中低收入家庭的住房問題，是政府面臨的嚴峻問題。對此，新加坡的經(jīng)驗值得我們借鑒。政府應該直接掌握一定比例的土地，面對不同收入的人群，開發(fā)不同價格的住宅。當前的經(jīng)濟適用房政策，只能解決中等收入家庭的住房問題，而許多多年進城務工、不可能再回農(nóng)村且城市也不能離開其服務的低收入人群的居住問題，并沒有引起足夠的關注。如果能將他們的住房也解決好，那我們的城市就會更加安定、更加和諧。因此，必須對以往的房地產(chǎn)開發(fā)政策予以重新思考，從建立和諧社會的角度進行合理的完善和調整。對面積不大、只有一套住宅的城市居民，也要免征不動產(chǎn)稅，盡量減輕中低收入家庭的住房負擔，讓他們住得起房。以上所說的稅收在國家財政收入所占比重非常小，對國家是小錢，對納稅者卻是不小的負擔，實行零稅收、零負擔，對保證“居者有其屋”政策的實施具有至關重要的作用。

（三）以零稅收，零負擔保證耕者愿意種田

財產(chǎn)只有有利可圖，才能成其為財產(chǎn)，權利人才會加倍珍惜。否則，就會成為負資產(chǎn)，寧愿拋棄。前些年，有的地方，農(nóng)民不堪重負，被迫放棄承包地，外出打工。對此，黨中央國務院一直非常重視。國家先是取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，繼而又取消了農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)戶還實行了直接補貼的政策，有些地方政府還進行配套補貼，得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。許多農(nóng)民工又返鄉(xiāng)務農(nóng)，承包土地的熱情再次高漲，沿海地區(qū)出現(xiàn)了民工荒。但零稅收不等于零負擔，國家應該進一步立法，嚴格禁止各種名目的亂攤派、亂收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有困難的，應通過財政轉移支付和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精兵簡政予以解決。

（四）切實保證耕者、居者的土地權利不受侵犯

一是適應憲法修正案和物權法即將出臺的需要，盡快制定土地權利法，對土地權利的種類、主體與客體、取得與喪失、內容與限制等作出全面具體的規(guī)定，減少土地確權工作中的隨意性。同時，盡快制定不動產(chǎn)登記法，通過建立具有公信力的不動產(chǎn)登記制度，對各項土地權利依法予以有效保護。二是盡快改革和完善征地制度。準確界定公共利益，最大幅度地縮小征收和征用土地的范圍，把土地的支配權盡量還給農(nóng)民。即使是征收或征用土地，也要按照市場價格進行補償。征收征用只是意味著土地權利人必須把土地賣給政府，并不意味著無償或低價。即使為公共利益，也不能以犧牲被征土地權利人的應得補償為代價，因為必須把土地賣給國家已經(jīng)犧牲了土地權利人的利益，而這種犧牲是不得已而為之的無奈之舉。三是要強化土地權利的救濟機制。一種土地權利，不論其在土地權利法中的規(guī)定是多么神圣，不論其在不動產(chǎn)登記簿上的登記是多么完善，如果在受到損害時不能得到有效救濟，這種土地權利就不是真正的權利。因此必須加大土地權利的保護力度，切實保障合法的土地權利不受侵犯，宜返還土地的要返還土地，該恢復原狀的要恢復原狀，該賠償?shù)囊袚r償責任，該判刑的必須判刑，這對弱小的耕者和居者更具有特殊的意義。