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制度建設(shè)是最好的反腐倡廉策略。因?yàn)橹贫染哂幸?guī)范性、強(qiáng)制性、程序性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，在反腐倡廉中能發(fā)揮規(guī)范指引、預(yù)見(jiàn)制約、懲罰威懾功能。建立健全黨和國(guó)家的反腐倡廉制度體系，必須深化改革，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制，健全和完善黨內(nèi)反腐倡廉制度體系，加強(qiáng)反腐倡廉的法律體系建設(shè)，完善反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。在反腐倡廉制度建設(shè)過(guò)程中，要深刻把握反腐倡廉制度建設(shè)的基本要求，認(rèn)真進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，抓好反腐倡廉法規(guī)制度的貫徹落實(shí)，處理好黨紀(jì)和國(guó)法的關(guān)系。

當(dāng)今社會(huì)，腐敗已成為一種世界性的公害。改革開(kāi)放三十年來(lái)，盡管黨和政府不斷加大反腐敗的力度，但腐敗現(xiàn)象在我國(guó)非但沒(méi)有徹底鏟除，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)，特別是在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，我國(guó)的腐敗正處于高發(fā)期、多發(fā)期甚至爆發(fā)期。如何反腐倡廉，從各國(guó)的實(shí)踐看，比較常用的策略有三種，即思想教育，社會(huì)運(yùn)動(dòng)（比如中國(guó)的“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)、“四清”運(yùn)動(dòng)），制度建設(shè)。而最好的反腐倡廉策略當(dāng)然是制度建設(shè)?？倳?shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出：“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。全黨同志一定要充分認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對(duì)腐敗?！薄霸趫?jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。這是我黨對(duì)制度反腐的最新認(rèn)識(shí)。為什么制度建設(shè)是反腐倡廉建設(shè)的根本？我們要建立一套什么樣的反腐倡廉制度體系？在反腐倡廉制度建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該注意哪些問(wèn)題？本文就此作一探索，以求教于同仁。

一、制度的特點(diǎn)和功能

制度是人類(lèi)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的產(chǎn)物，它從人們的交往和社會(huì)關(guān)系中派生出來(lái)。制度的中心含義是與社會(huì)組織、集體和個(gè)人行為有關(guān)的行為規(guī)則、秩序、規(guī)程和規(guī)范。

制度同思想相比，特點(diǎn)鮮明。第一，制度具有規(guī)范性。它是一種行為規(guī)則或規(guī)范，明確地規(guī)定人們的行為模式，并以一定的權(quán)利義務(wù)為自己的主要內(nèi)容；它以肯定、明確、普遍的方式昭示公眾，要求人們遵守。對(duì)于政黨來(lái)說(shuō)，黨的制度是黨的所有組織和全體黨員的行為規(guī)則；它明確、具體地把黨的各級(jí)組織和黨員應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎樣做、不應(yīng)該怎樣做，以及個(gè)人和組織，個(gè)人和個(gè)人的相互關(guān)系，全面系統(tǒng)地制定成黨組織和黨員的行為規(guī)則，即黨綱、黨章、紀(jì)律規(guī)范、工作程序等，指示和約束所有黨的組織和全體黨員遵照?qǐng)?zhí)行，而不允許逾越違反。第二，制度具有強(qiáng)制性。它是以黨紀(jì)政紀(jì)或國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證其實(shí)施的行為規(guī)則。同思想教育相比，制度不只是依靠?jī)?nèi)心驅(qū)使和外在輿論的作用來(lái)實(shí)施，而是依靠強(qiáng)制力，包括組織強(qiáng)制力和國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)現(xiàn)。黨的意志通過(guò)黨綱黨章黨紀(jì)明確表達(dá)在黨的制度上，嚴(yán)格要求全體黨員必須遵守，否則就要受到黨紀(jì)制裁，直到開(kāi)除黨籍。國(guó)家把工人階級(jí)和廣大人民的意志集中起來(lái)，上升為法律，任何人違反國(guó)法都要受到法律制裁。這種強(qiáng)有力的制裁保證是制度最為鮮明的特征，也是制度同思想教育相比顯得更有力的原因。制度所具有的強(qiáng)大威懾力，使它成為遏制和打擊腐敗的不可缺少的手段。第三，制度具有程序性。它的制定要通過(guò)嚴(yán)格的程序，并且要以各種文式或法律形式，以明確、規(guī)范、條理的文字表現(xiàn)出來(lái)，昭示于眾。它不像某些教育手段，只存在于人們的觀念和稍縱即逝的口頭語(yǔ)言之中。其中重要制度的制定，程序十分莊嚴(yán)。尤其是國(guó)家的法律，其制定、補(bǔ)充、修改和廢除，都要通過(guò)莊嚴(yán)的程序。在適用過(guò)程中，也要依照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。制度的程序性增強(qiáng)了它的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。第四，制度具有穩(wěn)定性。制度非經(jīng)合法的程序不能隨意制定出來(lái)，制定出來(lái)以后非經(jīng)合法程序不得加以變更。這使制度具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)。盡管這種穩(wěn)定是相對(duì)的，但卻不能朝令夕改。制度的長(zhǎng)期性是同其穩(wěn)定性相聯(lián)系的。長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度和法律，給人們的行為提供一個(gè)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)共同遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)，排除人們對(duì)人存政舉、人亡政息的擔(dān)心，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持黨的政策方針的連續(xù)性，以使人們堅(jiān)定地、持續(xù)不斷地同腐敗行為進(jìn)行斗爭(zhēng)。制度的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性使它同領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的作用相比更帶有“根本性”，這種作用不因不同地區(qū)或單位領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人思想認(rèn)識(shí)、品質(zhì)的不同而各異，不因人事更替或領(lǐng)導(dǎo)者看法和注意力的改變而改變。

制度的上述特點(diǎn)尤其是強(qiáng)制性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)使其在反腐倡廉中發(fā)揮巨大功能。第一，規(guī)范指引功能。制度作為一種規(guī)范，為人們提供了三種行為模式：一是關(guān)于不得為某種行為的規(guī)定，例如對(duì)不容許發(fā)生的各種貪污腐敗行為一一作出詳細(xì)的規(guī)定，這是制度和法律中的所謂禁止性規(guī)范；二是關(guān)于必須為某種行為的規(guī)定，例如一一列舉必須廉潔奉公服務(wù)于民的種種行為，這是制度和法律中的所謂命令性規(guī)范；三是關(guān)于有權(quán)作出或可以作出某種行為的規(guī)定，如規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)人員有權(quán)制止、群眾有權(quán)揭發(fā)貪污行為，這是所謂授權(quán)性規(guī)范。制度和法律所規(guī)定的這三種行為模式，指引黨員、干部、全體公民積極從事制度和法律容許的行為，抑制制度和法律所禁止的行為，把人們的行為納入符合黨與國(guó)家的大政方針和人民利益的軌道，從而有效地預(yù)防腐敗的發(fā)生。第二，預(yù)見(jiàn)制約功能。制度和法律為人們提供了違紀(jì)與否和非法合法的標(biāo)準(zhǔn)或尺度，使人們有可能對(duì)自己的和他人的行為作出客觀的預(yù)見(jiàn)。它可以使廣大黨員、干部有一個(gè)廉潔自律的標(biāo)準(zhǔn)，使那些意欲違紀(jì)違法者中的多數(shù)人知道它就是“雷池”，受到制約或震懾而不敢逾越。制度的這種預(yù)見(jiàn)制約作用，不僅會(huì)令人潔身自律，也為廣大群眾提供了一個(gè)識(shí)別違紀(jì)違法行為的規(guī)范和準(zhǔn)則，從而使貪贓枉法的腐敗分子陷于廣大群眾的監(jiān)督之中，而不敢恣意妄為。第三，懲罰威懾功能。違紀(jì)者，必定要受到紀(jì)律制裁警告、記過(guò)、直至開(kāi)除黨籍或公職；觸犯刑律，要負(fù)刑事責(zé)任，直至被依法剝奪生命。這種處分，形成一種警戒力；這種刑罰，形成一種威懾力。因此，制度和法律是反腐倡廉和維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的不可或缺的有力武器。

正因?yàn)槿绱?，鄧小平十分重視制度建設(shè)。他指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要?！编囆∑教嵝讶h，反腐敗“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。鄧小平認(rèn)為黨和國(guó)家政治生活中存在的各種問(wèn)題包括腐敗，“要從制度方面解決問(wèn)題。我們過(guò)去的一些制度，實(shí)際上受了封建主義的影響，包括個(gè)人迷信、家長(zhǎng)制或家長(zhǎng)作風(fēng)，甚至包括干部職務(wù)終身制。我們現(xiàn)在正在研究避免重復(fù)這種現(xiàn)象，準(zhǔn)備從改革制度著手”。可見(jiàn)，建立健全各項(xiàng)制度，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制，是反腐倡廉的根本所在。

二、建立健全黨和國(guó)家的反腐倡廉制度體系

加強(qiáng)制度建設(shè)是從源頭上防治腐敗的重要途徑。這些年來(lái)，相繼制定了一批反腐倡廉法規(guī)制度。據(jù)中央紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)省(部)級(jí)以上機(jī)關(guān)共制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件3000多項(xiàng)，其中中央紀(jì)委監(jiān)察部*多項(xiàng)。*5年1月，中共中央頒行的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》提出，要建立健全118項(xiàng)反腐倡廉法規(guī)制度，其中包括39項(xiàng)基本制度和79項(xiàng)從源頭上防治腐敗的制度。目前完成了l4項(xiàng)基本制度、出臺(tái)20部法律法規(guī)，余下的任務(wù)還非常艱巨。要通過(guò)制定和實(shí)施懲防體系*8年至2012年的工作規(guī)劃，按照中央的部署進(jìn)一步落實(shí)。

1.進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制。

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，公共權(quán)力超越法體的營(yíng)壘依然十分穩(wěn)固，權(quán)利壟斷現(xiàn)象普遍存在。即使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立起來(lái)，但是以項(xiàng)目審批權(quán)、資金分配權(quán)等為核心的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘余并沒(méi)有清理干凈，甚至在某些領(lǐng)域得到了進(jìn)一步鞏固。因?yàn)?，相關(guān)管理部門(mén)并不想失去既得利益，以至出現(xiàn)了所謂的“國(guó)家利益部門(mén)化、部門(mén)利益法律化”以及“部門(mén)利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象，腐敗蔓延到更多的領(lǐng)域，涉及到更多的部門(mén)。誘發(fā)腐敗的制度因素除了公共權(quán)力強(qiáng)大之外，還有一個(gè)重要因素特別值得重視，即在整個(gè)社會(huì)的財(cái)富總量中，以公共資產(chǎn)形式存在的公共財(cái)產(chǎn)占有相當(dāng)大的比例。這些財(cái)產(chǎn)包括國(guó)有企業(yè)、土地、礦產(chǎn)資源、城市公共空間以及大量以各種形式體現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)和資金等。如果對(duì)這些資產(chǎn)不能有效保護(hù)并合理分配，那么必然產(chǎn)生公共資源大規(guī)模的流失，被私人或少數(shù)群體占有，不僅產(chǎn)生腐敗，而且會(huì)加劇社會(huì)的不平等差距。

我國(guó)政治體制的特征和弊端是權(quán)力過(guò)分集中。高度集中的權(quán)力，必定是高度地不受監(jiān)督與制約的權(quán)力，凡是不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用。玩忽職守、決策失誤、專(zhuān)橫暴虐、扼殺民主、貪污腐敗、窮奢極欲都是權(quán)力濫用、不受制約的表現(xiàn)。因此，要想徹底遏制腐敗，最根本的就是通過(guò)改革，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制。要堅(jiān)持以改革統(tǒng)攬預(yù)防腐敗的各項(xiàng)工作，繼續(xù)推進(jìn)干部人事制度、司法體制、行政管理體制、財(cái)政管理制度、金融體制、投資體制、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制等方面的改革。按照公平、公正、公開(kāi)的原則，加快推進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)。針對(duì)工程建設(shè)、土地管理、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，采取防治措施，從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。規(guī)范黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)消費(fèi)行為，做好公務(wù)接待和差旅費(fèi)管理改革工作，等等。只有搞好體制和制度改革，才能對(duì)腐敗問(wèn)題起到釜底抽薪的作用。只有這樣，才能真正消除導(dǎo)致腐敗的那些基因。

2.健全和完善黨內(nèi)反腐倡廉制度體系。

中國(guó)共產(chǎn)黨從建立時(shí)起，就十分重視黨內(nèi)各項(xiàng)制度建設(shè)。黨把最高綱領(lǐng)、最低綱領(lǐng)、組織原則、組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、黨員的權(quán)利義務(wù)、黨的紀(jì)律等重要事項(xiàng)，明確地規(guī)定在黨綱黨章和其他各項(xiàng)文件之中。黨綱黨章和其他各種規(guī)章制度，有效地規(guī)范著黨員的行為，保證了黨組織的純潔，引導(dǎo)著黨從勝利走向勝利。在“”期間，黨內(nèi)制度受到踐踏和破壞。撥亂反正以后，黨又面對(duì)著改革開(kāi)放大潮下的復(fù)雜形勢(shì)，過(guò)去的制度有些已不適應(yīng)新時(shí)期規(guī)范全黨的需要，有些方面還缺少制度或者制度不健全。同時(shí)，還存在著執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)的問(wèn)題。腐敗現(xiàn)象在黨內(nèi)的滋生蔓延，同黨內(nèi)制度方面的缺陷不無(wú)關(guān)系。健全和完善反腐敗制度建設(shè)的課題，嚴(yán)峻地?cái)[在了全黨面前。

黨內(nèi)制度建設(shè)，不僅要進(jìn)一步確認(rèn)黨內(nèi)各項(xiàng)政治原則，而且要形成完整配套的制度體系。首先，要進(jìn)一步健全黨內(nèi)組織制度。健全黨內(nèi)組織制度，核心是完善民主集中制。民主集中制是黨的根本組織原則，是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用，是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨的制度體系的核心，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保證。要按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度；按照提高決策科學(xué)化、民主化、制度化的要求，進(jìn)一步完善決策機(jī)制；按照發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的要求，進(jìn)一步完善各級(jí)黨組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，用民主規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。其次，要健全黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督制度和黨同群眾聯(lián)系的制度。要以規(guī)范化的制度形式，保證各級(jí)黨的組織、黨的干部和所有黨員，必須接受制度性的群眾監(jiān)督，同群眾保持密切的聯(lián)系，了解群眾的疾苦，傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)。我們黨應(yīng)當(dāng)形成這樣一種監(jiān)督機(jī)制：任何黨員和黨的機(jī)關(guān)都有接受監(jiān)督的義務(wù)，也都有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，人人監(jiān)督人，人人受監(jiān)督；沒(méi)有人不在接受監(jiān)督，沒(méi)有人不負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任。此外，對(duì)黨的工作程序、決策程序、工作職責(zé)、工作紀(jì)律、生活作風(fēng)的規(guī)定和管理，都應(yīng)設(shè)定完善的制度。

黨的十六大以來(lái)，中央制定和修訂了一系列黨內(nèi)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等，這是黨內(nèi)制度建設(shè)的重大成果。目前，要依據(jù)黨章的要求制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作條例》，加快制定與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相配套的有關(guān)具體規(guī)定和實(shí)施辦法。加快修訂和完善《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》。

3.加強(qiáng)反腐倡廉的法律體系建設(shè)。

一是健全和完善反腐倡廉基本法律。第一，反腐敗的基本法律原則應(yīng)當(dāng)規(guī)定于我國(guó)根本大法之中，為我國(guó)根本大法所確認(rèn)。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子?！边@一規(guī)定中包含了我國(guó)反腐敗的法律精神，但是尚不夠明確。在今后修憲時(shí)應(yīng)把反腐倡廉寫(xiě)入憲法的具體條款，這是我國(guó)制定其他反腐敗法律、法規(guī)和規(guī)章的根據(jù)。第二，制定反腐敗法和公務(wù)員道德法，具體確定反腐敗法律體系框架。這兩部法律國(guó)外許多國(guó)家已經(jīng)制定頒行，我國(guó)尚屬空白應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)。第三，有計(jì)劃地進(jìn)行反腐敗法的配套建設(shè)，增強(qiáng)其可操作性。有計(jì)劃地進(jìn)行反腐敗行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章的建設(shè)，最終使反腐敗法形成健全的完善的體系。

二是加強(qiáng)反腐倡廉的行政法制建設(shè)。第一，關(guān)于公開(kāi)制度。為了促使國(guó)家公職人員廉潔從政、公正辦事，必須采取有效措施，實(shí)行政務(wù)活動(dòng)公開(kāi)化，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，要制定《政務(wù)公開(kāi)法》。制定中的《政府信息公開(kāi)條例》，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是：中國(guó)民眾將有權(quán)知悉除涉及國(guó)家機(jī)密、依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以外的政府信息，既包括政府信息公開(kāi)，也包括行政權(quán)力及其運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)?！墩畔⒐_(kāi)條例》是中國(guó)首部有關(guān)保護(hù)民眾獲知政府信息權(quán)利的法規(guī)，有助于行政機(jī)關(guān)接受民眾的監(jiān)督，提高依法行政水平，從制度上最大程度避免權(quán)力尋租，防止腐敗滋生。第二，完善公務(wù)員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)核查制度。為了防止公務(wù)人員以權(quán)謀私，一項(xiàng)預(yù)防性的工作就是公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)都必須按照程序登記，必須提供可靠的準(zhǔn)確的材料。這些材料應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，公眾可以接觸，也可以由獨(dú)立的監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)掌管存檔。財(cái)產(chǎn)登記只是第一步，要財(cái)產(chǎn)登記真正有效，另一項(xiàng)相配套的措施是核查公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)。這一方面可以督促公務(wù)人員如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，另一方面設(shè)立了有效監(jiān)督的措施。第三，改革行政管理制度，減少行政審批。我國(guó)現(xiàn)行行政管理制度，許多是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求建立起來(lái)的，其特點(diǎn)是權(quán)力高度集中于政府。政府管了許多不該管也管不好的事，又給一些政府官員謀取私利提供了條件和機(jī)會(huì)。一般地說(shuō)，管理環(huán)節(jié)和層次越多，官員的不廉潔行為就越容易發(fā)生。解決這個(gè)問(wèn)題，根本的途經(jīng)是從改革行政管理體制入手，加快政府管理職能轉(zhuǎn)變，要放松行政性管制，減少行政性審批，打破行政性壟斷，大幅度削減政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能，把市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題交給市場(chǎng)去解決，使政府管理真正轉(zhuǎn)變到制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，創(chuàng)造好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來(lái)。第四，進(jìn)一步完善行政司法救濟(jì)制度和行政違法追究制度。我國(guó)在此方面已經(jīng)制定頒布了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《國(guó)家賠償法》，但是實(shí)施情況并不容樂(lè)觀，均存在缺乏可操作性問(wèn)題，必須迅速使這方面的法律制度配套并完善起來(lái)。

三是進(jìn)一步完善反腐敗的刑事立法。我國(guó)刑法明文規(guī)定對(duì)貪污賄賂等腐敗犯罪行為要予以刑事處罰，對(duì)于嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪行為，國(guó)家還有專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)定予以嚴(yán)懲。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，面對(duì)當(dāng)前腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重存在和蔓延滋長(zhǎng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，反腐敗刑事立法還要加強(qiáng)。第一，根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下貪污賄賂犯罪出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)，有必要對(duì)貪污賄賂犯罪的概念、罪名進(jìn)行深入研究和重新界定，使其盡可能全面涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中各種貪污賄賂犯罪現(xiàn)象，以利于準(zhǔn)確而有效地打擊腐敗犯罪。第二，應(yīng)當(dāng)根據(jù)貪污賄賂罪實(shí)際的社會(huì)危害程度，深入研究?jī)勺锏奶幮谭?，以協(xié)調(diào)各法條之間的罪刑關(guān)系，充分體現(xiàn)嚴(yán)懲嚴(yán)重貪污賄賂犯罪的立法精神。第三，根據(jù)貪污賄賂罪集瀆職性、貪利性于一身的特點(diǎn)，在其處刑規(guī)定中應(yīng)當(dāng)增設(shè)資格刑與財(cái)產(chǎn)刑，剝奪犯罪分子擔(dān)任公職的資格，在一定期限內(nèi)剝奪犯罪分子的犯罪資本，并使其在經(jīng)濟(jì)上占不到便宜。

四是完善對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督制度。要實(shí)現(xiàn)十七大報(bào)告提出的“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求。首先，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，努力形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，做到?jīng)Q策更加科學(xué)，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力，從而保證權(quán)力依法運(yùn)行，最大限度地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。其次，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作，完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督和法律監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。盡快制定并出臺(tái)《監(jiān)督法》、《新聞法》，要會(huì)同有關(guān)部門(mén)通過(guò)制度創(chuàng)新，不斷豐富監(jiān)督方法、拓寬監(jiān)督渠道，如建立健全全民信用認(rèn)證體系、個(gè)人銀行信用檔案、個(gè)人企業(yè)行賄黑名單等制度，利用好電子金融結(jié)算體系、銀行實(shí)名賬戶(hù)制度、大額和可疑交易報(bào)告制度、不動(dòng)產(chǎn)交易記錄保存制度等，形成預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、控制、核實(shí)一體化的監(jiān)督體制。

五是健全和完善對(duì)腐敗行為的懲處制度。這些制度具體包括：懲戒制度。對(duì)于確實(shí)查清的犯有腐敗行為的人，必須給以嚴(yán)厲的處罰?，F(xiàn)階段中國(guó)的狀況，必須采用猛藥下沉疴的辦法。切忌下不為例、含含糊糊、推三掩四、以黨紀(jì)代國(guó)法、以罰代刑、懲上不懲下、懲小不懲大等現(xiàn)象。要堅(jiān)決查辦領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，堅(jiān)決查辦官商勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易、權(quán)色交易的案件。查辦商業(yè)賄賂案件，既要依法懲處受賄行為，也要加大依法懲處行賄行為的力度。對(duì)任何腐敗分子，都必須依法嚴(yán)懲，決不姑息。關(guān)于職業(yè)資格的限制和剝奪制度。職業(yè)資格的限制和剝奪，足以毀滅其所認(rèn)定的價(jià)值追求，具有較強(qiáng)的威懾作用。國(guó)家應(yīng)該制定明確的反腐敗法，凡違背此法的人，一律要治罪，公眾、政府和輿論共同監(jiān)督反腐敗中的量法和執(zhí)法情況。同時(shí)應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，凡犯有腐敗行為的人，不僅不能在任何政府機(jī)關(guān)中任職，也不能在其他機(jī)構(gòu)中擔(dān)任某些工作。合理待遇制度。要讓公務(wù)員有一份像樣的工資收入，以使他們不需要通過(guò)賄賂等來(lái)彌補(bǔ)其收入之不足，也有助于使公共服務(wù)部門(mén)能從合格人群中吸引最優(yōu)秀的人才加盟。

4.完善反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

目前，我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)由四部分組成：一是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)查處違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)追究的黨組織和黨員；二是監(jiān)察機(jī)關(guān)，是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)構(gòu)，依照《行政監(jiān)察法》對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察；三是設(shè)置在檢察機(jī)關(guān)中的反貪污賄賂機(jī)關(guān)，即各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中的反貪污賄賂局，主要負(fù)責(zé)查處國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉及職務(wù)和經(jīng)濟(jì)方面的犯罪行為；四是審計(jì)機(jī)關(guān)，承擔(dān)著一部分廉政建設(shè)職能，依照《審計(jì)法》對(duì)各級(jí)政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支、國(guó)有金融機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這四個(gè)機(jī)關(guān)工作目標(biāo)一致，都是為了廉政建設(shè)，查處黨政干部的違法違紀(jì)行為。但是我國(guó)當(dāng)前的反腐敗體制還存在嚴(yán)重缺陷：反腐機(jī)構(gòu)均缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。所有這些機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物均不獨(dú)立，受制于地方黨委、政府，尤其對(duì)地方的“一把手”難以形成有效的監(jiān)督；同時(shí)法律賦予這些機(jī)構(gòu)的權(quán)力有限，在查處案件時(shí)往往缺乏有效的手段，而且經(jīng)常受到來(lái)自各方面的干擾。所以，獨(dú)立性和高級(jí)別性是反腐敗專(zhuān)職機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮其職責(zé)的根本保障?，F(xiàn)在已經(jīng)有許多專(zhuān)家、學(xué)者及人大代表提出建立從中央到地方垂直領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體系，通過(guò)立法建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)而獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，垂直反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)從屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣可以保證執(zhí)法的高效性、權(quán)威性。

三、反腐倡廉制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考

一是深刻把握反腐倡廉制度建設(shè)的基本要求。第一，反腐倡廉制度建設(shè)要注重科學(xué)性。制度建設(shè)必須以科學(xué)的理念、科學(xué)的態(tài)度、科學(xué)的精神、科學(xué)的方法，深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，聽(tīng)取方方面面的意見(jiàn)，分析防治腐敗中存在的不足，總結(jié)、提煉和升華帶有規(guī)律性的東西，在此基礎(chǔ)建立起符合反腐倡廉客觀規(guī)律的要求，具有較強(qiáng)的前瞻性、預(yù)見(jiàn)性和相對(duì)穩(wěn)定性的規(guī)范制度。第二，反腐倡廉制度建設(shè)要把握針對(duì)性。制度建設(shè)要從反腐倡廉的實(shí)際出發(fā)，緊密聯(lián)系腐敗案件的特點(diǎn)，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)從解決實(shí)際問(wèn)題入手，在穩(wěn)定中調(diào)整，在調(diào)整中穩(wěn)定，對(duì)現(xiàn)有的制度法規(guī)進(jìn)行梳理。對(duì)行之有效的制度，針對(duì)新的變化進(jìn)行補(bǔ)充和完善，建立一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)縝密的防治腐敗的制度體系。防止和杜絕制度缺位、錯(cuò)位、越位；對(duì)需要細(xì)化的制度，要盡快制定實(shí)施細(xì)則，制度必須是量化的、定性明確處罰嚴(yán)厲的、操作性強(qiáng)的、無(wú)可乘之機(jī)的剛性制度；對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)的制度，要及時(shí)廢止。第三，注重制度建設(shè)的實(shí)效性，建立落實(shí)制度的保障措施。制度具有一定的靜態(tài)特征，一經(jīng)出臺(tái)，在一定時(shí)間內(nèi)是比較固定的。因此，人、財(cái)、物越來(lái)越強(qiáng)的流動(dòng)性以及腐敗行為日益明顯的智能趨勢(shì)，都在一定程度上降低了反腐和防腐的效果。在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，反腐敗工作要取得戰(zhàn)略主動(dòng)，必須利用信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)反腐手段的研究，提高發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作、預(yù)警和取證的能力。要建立考評(píng)機(jī)制，一方面，要求根據(jù)制度不同的內(nèi)容、特點(diǎn)和程序，明確不同的控制目標(biāo)；另一方面，要找準(zhǔn)某些容易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)，設(shè)置若干控制點(diǎn)，進(jìn)行有針對(duì)性的控制。

二是認(rèn)真進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。第一，要設(shè)計(jì)出好的制度。鄧小平曾指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！比绾尾拍苡幸粋€(gè)好制度呢？奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克說(shuō)，制度設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于假定，從“好人”的假定出發(fā)，必定設(shè)計(jì)出壞制度，導(dǎo)出壞結(jié)果；從“壞人”的假定出發(fā)，則能設(shè)計(jì)出好制度，得出好結(jié)果。所以經(jīng)濟(jì)學(xué)里，必須把人假定為“經(jīng)濟(jì)人”，把人都看作是自私的。如若沒(méi)有這樣的假定，經(jīng)濟(jì)學(xué)就無(wú)從建成，經(jīng)濟(jì)政策也一無(wú)所用。西方政治學(xué)家，也有一個(gè)很有名的假定：政治學(xué)家無(wú)賴(lài)假定。即是說(shuō)，官員若無(wú)監(jiān)督，必定變?yōu)闊o(wú)賴(lài)。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗。此話(huà)雖有偏頗，卻也不無(wú)道理。我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)必須改變對(duì)“官員無(wú)私”、“官員都是雷鋒人”的假定，一定要從最壞處著眼，找到看住官員的辦法，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，讓這些人有貪心，沒(méi)貪膽，想貪而尋不到機(jī)會(huì)貪。第二，注意抓好反腐倡廉制度的系統(tǒng)配套，制定好總體方案和長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。設(shè)計(jì)好每一項(xiàng)具體的制度，使各項(xiàng)制度相互銜接、相互照應(yīng)，既要有實(shí)體性要求，又要有程序性規(guī)定；既要有懲戒性規(guī)范，又要有激勵(lì)性機(jī)制。制度之間要統(tǒng)一、配套，互為補(bǔ)充，形成整體，逐步由單項(xiàng)、臨時(shí)向系統(tǒng)、長(zhǎng)期規(guī)范方向發(fā)展。

三是關(guān)于抓好反腐倡廉法規(guī)制度的貫徹落實(shí)。目前反腐倡廉法規(guī)制度并不少，但是，應(yīng)該注意的一種傾向是，有些制度執(zhí)行情況較差。分散主義、地方主義導(dǎo)致的姑息行為是執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)的重要原因。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部軟弱無(wú)力，原則性不強(qiáng)，一些執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員素質(zhì)不高、缺乏責(zé)任要求和約束機(jī)制也是不可忽視的原因。法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。中央紀(jì)委要求，“既要重視制定和完善制度，更要嚴(yán)格執(zhí)行制度”。因此，必須認(rèn)真抓好制度的落實(shí)。要落實(shí)制度，就要確保制度的權(quán)威。所謂制度權(quán)威，就是要使制度具有個(gè)人意志不可逆轉(zhuǎn)與抗拒的權(quán)威性。否則，即使建立了一整套嚴(yán)密的制度也是形同虛設(shè)；需要通過(guò)加強(qiáng)法規(guī)教育，提高黨員干部的法制意識(shí)；通過(guò)巡視、責(zé)任制考核、述職述廉等方式，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；通過(guò)糾正和追究不執(zhí)行或不正確執(zhí)行法規(guī)的行為，提高法規(guī)制度的執(zhí)行效果。

四是制度建設(shè)過(guò)程中處理好黨紀(jì)和國(guó)法問(wèn)題的關(guān)系。黨和國(guó)家的制度，是黨和國(guó)家通過(guò)莊嚴(yán)程序制定或認(rèn)可的黨政機(jī)關(guān)、共產(chǎn)黨員、黨的干部和全體人民的行為規(guī)則。包括在制度之中的法，是國(guó)家通過(guò)法定程序，把工人階級(jí)和廣大人民的意志上升為依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的人們行為規(guī)范的總和。在制度建設(shè)中，既要加強(qiáng)黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)，也要加強(qiáng)國(guó)家反腐倡廉法律法規(guī)建設(shè)。

目前，反腐倡廉法規(guī)制度的主要裁體是黨內(nèi)法規(guī)和政策性規(guī)定，以及散見(jiàn)于國(guó)家法律、行政法規(guī)中的一些規(guī)定，缺少專(zhuān)門(mén)規(guī)范反腐倡廉工作的國(guó)家法律。比如，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的近500件文件中，沒(méi)有一件是通過(guò)國(guó)家立法程序制定的法律。反腐倡廉工作涉及各種社會(huì)主體，而一般社會(huì)主體在反腐倡廉中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)只能通過(guò)國(guó)家法律規(guī)范和調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)和政策性規(guī)定對(duì)他們不具有約束力。同時(shí)，絕大多數(shù)廉政要求的落實(shí)、對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)督和制裁，也需要國(guó)家法律的授權(quán)、認(rèn)可和國(guó)家強(qiáng)制力的保障，僅靠黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律和組織措施難以有效解決問(wèn)題。因此，一些重要的、基本的廉政規(guī)范如不上升為國(guó)家法律，就會(huì)形成廉政要求與國(guó)家法律相脫節(jié)現(xiàn)象，影響懲防體系建設(shè)進(jìn)程。在這方面，要抓緊推動(dòng)對(duì)構(gòu)建制度體系起骨干和支架作用的基礎(chǔ)性法律的立項(xiàng)起草工作，適時(shí)將黨和政府關(guān)于預(yù)防和懲治腐敗、監(jiān)督和制約權(quán)力、促進(jìn)公職人員廉潔從政的宗旨要求、重大政策、基本制度，以及各類(lèi)主體的基本職責(zé)等，上升為國(guó)家法律，注重政治程序和法律程序的銜接，以盡快搭建制度體系框架，為推進(jìn)國(guó)家廉政立法奠定基礎(chǔ)。?