構(gòu)建區(qū)調(diào)解格局思考
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當前，洛江區(qū)正處新一輪創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵時期。社會經(jīng)濟成分、利益關(guān)系和分配方式等日益多樣化，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化、群體化、激烈化、擴大化趨勢。如何應(yīng)對新情況、新問題，積極探索與新形勢發(fā)展相吻合的多元化、多途徑的民事糾紛調(diào)解機制，對于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、當前我區(qū)矛盾糾紛面臨新的發(fā)展形勢
隨著我區(qū)改革開放的深入和市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，社會利益格局調(diào)整加快，人們的思想觀念、思維方式也發(fā)生了深刻的變化，社會矛盾的觸發(fā)點增多，多元化趨勢明顯增強，民間糾紛成因日趨復(fù)雜，呈現(xiàn)出許多新特點：
1、離婚與相鄰權(quán)糾紛居高不下。*6年我區(qū)排查的矛盾糾紛中，婚姻家庭鄰里糾紛逐漸增多，約占58.6%。除傳統(tǒng)的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)分歧和性格、文化、志趣差異等原因外，經(jīng)濟社會的沖擊帶來思想觀念的變化、婚姻意識的淡泊，造成離婚或解除婚約者越來越多。此外，經(jīng)濟矛盾也是離婚糾紛的另一大原因，受風俗習慣影響，加上部分人感情基礎(chǔ)薄弱，婚前索要彩禮，大操大辦婚禮，導(dǎo)致婚后負債累累，生活困難，引發(fā)一系列家庭糾紛。鄰里糾紛主要為農(nóng)民在拆舊房建新房時鄰里關(guān)系處理不當而引起。婚姻家庭鄰里糾紛如化解不及時，極易引發(fā)家庭、宗族矛盾，引起群體性乃至暴力事件，造成社會不穩(wěn)定。
2、勞動爭議糾紛上升趨勢明顯。在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)換、私營企業(yè)和個體經(jīng)濟組織大量生長、外來勞動力交叉流轉(zhuǎn)等諸多因素影響下，勞動爭議糾紛上升趨勢明顯。其主要原因：一是企業(yè)制度的不規(guī)范。企業(yè)沒有依照勞動法的規(guī)定建立和完善自身的內(nèi)部規(guī)章制度，造成企業(yè)在行政管理過程中，出現(xiàn)管理者的隨意性和無序性，規(guī)章制度的違法性，直接侵犯了勞動者的合法權(quán)益，導(dǎo)致爭議糾紛的產(chǎn)生。二是勞動合同管理的不規(guī)范。一些企業(yè)法律觀念淡薄，采用不簽訂、拖延簽訂勞動合同的方式，或者采用簽訂“霸王合同、生死合同”等，嚴重侵犯了勞動者的利益，導(dǎo)致糾紛不斷產(chǎn)生。三是勞動關(guān)系利益化。在市場經(jīng)濟作用下，企業(yè)追求的是利潤最大化，而勞動者則追求自身價值的最大實現(xiàn)，這勢必使勞資雙方在利益方面構(gòu)成了矛盾性，形成了利益沖突。
3、房屋宅基地及土地承包糾紛問題復(fù)雜化。*6年共排查這類糾紛64起，占糾紛總數(shù)的7%。主要原因：一是村莊規(guī)劃執(zhí)行不嚴。搶占、強占、多占宅基地的現(xiàn)象時有發(fā)生；由于建房規(guī)格不統(tǒng)一，因排水、通風、采光等因素引發(fā)鄰里發(fā)生爭執(zhí)、械斗，影響社會穩(wěn)定。二是土地產(chǎn)權(quán)不清。因歷史或政策原因，土地使用者沒有取得合法手續(xù)，在土地承包、土地轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)變更中產(chǎn)生的土地糾紛層出不窮。三是界定不明。主要是因山林承包引發(fā)邊界、山林權(quán)屬、承包合同等問題的糾紛。如*6年，馬甲鎮(zhèn)彭殊村與*鎮(zhèn)南塘村因交界長藍坑、尖石山、大路尾山的山林地存在“插花”，80年代初林業(yè)部門在林權(quán)確認過程，因林權(quán)測量圖與實地存在偏差，導(dǎo)致將馬甲鎮(zhèn)彭殊村28畝林地錯劃給*鎮(zhèn)南塘村。后經(jīng)區(qū)林業(yè)局、司法局、馬甲鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)一年多來共同努力調(diào)處，于*7年初這起糾紛終于調(diào)解成功并達成協(xié)議。
4、征地拆遷補償糾紛調(diào)處難度大。城市化加快推進，一小部分農(nóng)民在政府土地開發(fā)建設(shè)過程中，為謀取經(jīng)濟利益最大化，大肆非法占地，違法建筑，蓄意唆使其他群眾開展破壞活動；部分群眾缺乏相關(guān)法律知識，混淆是非，導(dǎo)致一系列征地拆遷糾紛問題出現(xiàn)。這類問題牽涉面廣、糾紛人數(shù)多，法律問題復(fù)雜，調(diào)處工作政策性強，調(diào)處難度較大，極易引發(fā)引發(fā)群體性上訪和越級上訪事件。
5、新類型矛盾糾紛問題造成的隱性突出。隨著城市化進程加快，城市管理水平?jīng)]有相應(yīng)提高，出現(xiàn)了一些新類型的糾紛隱患，如城市小區(qū)業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的糾紛，較典型的有：萬安街道吉源小區(qū)因物業(yè)管理移交問題引發(fā)業(yè)主與物業(yè)管理公司矛盾糾紛；雙陽街道陽江社區(qū)因物業(yè)管理不善導(dǎo)致業(yè)主車輛被盜引發(fā)與物業(yè)管理公司的一系列糾紛。環(huán)境污染糾紛，較典型的有：*鎮(zhèn)白洋村，一外來人辦養(yǎng)豬場造成周邊環(huán)境污染，影響到該村9個村民小組部分村民的正常生產(chǎn)、生活引發(fā)的糾紛。這些新類型糾紛問題，一般涉及人數(shù)相對較多，涉及的法律、法規(guī)、政策面廣，存在的隱性問題多，如處理不好極易激化矛盾，產(chǎn)生群體性上訪、群體性械斗事件，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展的大局。
構(gòu)建大調(diào)解格局是一項艱巨而復(fù)雜的社會工作。必須堅持多級聯(lián)動，橫縱有序，切實發(fā)揮基層調(diào)解組織在維護社會穩(wěn)定“第一道防線”作用，切實把各種不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)，切實營造安定和諧的社會環(huán)境。
（一）健全機構(gòu)，構(gòu)建矛盾調(diào)解工作組織網(wǎng)絡(luò)。按照“鞏固村級基礎(chǔ)、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次、強化區(qū)級指導(dǎo)”的思想，建立健全各級人民調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、小組、調(diào)解員的四級縱向調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建綜治、法院、公安、司法、民政等有關(guān)部門和工青婦等群團組織齊抓共管、社會各界共同參與的橫向大調(diào)解工作格局；要按照“五有”（有相對固定的辦公場所、有人民調(diào)解委員會標牌、有印章、有調(diào)解文書、有統(tǒng)計臺帳）和“四落實”（組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實）的要求，規(guī)范人民調(diào)解委員會組織建設(shè)，切實發(fā)揮起“第一道防線”作用。鞏固完善和恢復(fù)重建企事業(yè)單位的人民調(diào)解組織，推動在非公有制組織中建立人民調(diào)解委員會；積極穩(wěn)妥地發(fā)展區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織，在一些新興行業(yè)、特殊地區(qū)，如集貿(mào)市場、重點工程工地、流動人口聚居區(qū)等探索建立專門性的人民調(diào)解委員會，不斷擴大人民調(diào)解工作的社會覆蓋面。
（二）協(xié)調(diào)一致，保障矛盾調(diào)解有序運行。圍繞“構(gòu)建大調(diào)解工作格局，筑牢維穩(wěn)第一道防線”的目標要求，進一步創(chuàng)新調(diào)解工作機制，拓寬調(diào)解工作領(lǐng)域，努力化解新時期社會各種矛盾糾紛。一是關(guān)口前移，及時準確掌握矛盾糾紛苗頭信息。建立矛盾糾紛信息員制度，完善鎮(zhèn)、村、村民小組三級信息網(wǎng)絡(luò)，及時捕捉和發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定和引發(fā)矛盾糾紛的苗頭，提前預(yù)測和部署，確保信息及時、準確、暢通，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時報告，防患于未然。二是把握關(guān)鍵，注重敏感時期矛盾糾紛集中排查。注意研究掌握新時期民間糾紛發(fā)生的特點和規(guī)律，及時有效地調(diào)解人民群眾日常生活中的常見性糾紛。在每年重要節(jié)假日和重大會議、活動期間，集中組織全區(qū)性矛盾糾紛大排查大調(diào)處活動；對重大矛盾糾紛隱患要及時深入調(diào)查，以重點糾紛案件為突破口；對一些不同意見多、涉及面廣、久拖不決的疑難糾紛，及時啟動預(yù)案，落實責任，集中化解。三是完善制度，保障調(diào)處工作規(guī)范運作。要不斷完善矛盾糾紛排查調(diào)處月例會制度、案情分析制度及矛盾糾紛調(diào)處十項機制，促進矛盾糾紛調(diào)處工作規(guī)范化運作。通過每月一次矛盾糾紛排查調(diào)處例會，通報矛盾糾紛調(diào)處情況，分析不穩(wěn)定因素，研究調(diào)處方案，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促調(diào)處各類矛盾糾紛；建立信訪制度，暢通信訪渠道，圍繞落實“五定”責任制（定責任單位、定責任領(lǐng)導(dǎo)、定責任人、定辦理要求、定辦結(jié)時限），切實解決群眾反映的熱點、難點問題。四是了解社情民意，迅速化解矛盾糾紛。要拓寬民意表達途徑，向社會公布信訪行政機構(gòu)和有權(quán)處理問題的行政機關(guān)的聯(lián)系方式、工作程序等相關(guān)事項，為人民群眾的訴求提供暢通、便利渠道；建立高效透明、便于監(jiān)督的人民內(nèi)部矛盾調(diào)處工作機制和多渠道分流的化解機制，根據(jù)問題的不同性質(zhì)，確定不同的矛盾糾紛處理方式，確保實效。
（三）創(chuàng)新思路，切實提高大調(diào)解實效。創(chuàng)新工作措施，是人民調(diào)解工作取得實效的關(guān)鍵。應(yīng)著手從調(diào)解工作的規(guī)范、隊伍的建設(shè)、司法行政各職能的發(fā)揮、調(diào)解與訴訟的銜接、法律服務(wù)機構(gòu)的介入、安置幫教工作的突破，切實提高調(diào)解實效，推進工作：
1、探索調(diào)解協(xié)議規(guī)范制作新舉措。能否規(guī)范制作人民調(diào)解協(xié)議格式文書是人民調(diào)解規(guī)范化和工作質(zhì)量提高的具體反映。要著重提高制作水平：一是納入培訓(xùn)。將調(diào)解協(xié)議制作納入每年舉辦的人民調(diào)委會主任和調(diào)解骨干的重點培訓(xùn)內(nèi)容，選擇一些調(diào)解協(xié)議制作質(zhì)量較好的文書進行逐條講解，學員現(xiàn)場模擬制作。二是面對面指導(dǎo)。法院、司法局通過深入村（社區(qū)）參與調(diào)解，調(diào)查工作等形式，直接指導(dǎo)調(diào)解協(xié)議文書制作。三是落實補貼。要落實制作調(diào)解協(xié)議書補貼，經(jīng)費從每年調(diào)解工作經(jīng)費中列支，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟情況進行配套。
2、探索調(diào)解人員學習培訓(xùn)新形式。建立一支政治素質(zhì)高、工作責任心強、調(diào)解技能精的調(diào)解員隊伍，是推進人民調(diào)解工作不斷發(fā)展的前提。要著力在創(chuàng)新學習培訓(xùn)形式上下工夫。一是完善培訓(xùn)制度。每年定期組織對現(xiàn)有調(diào)解人員進行培訓(xùn)，通過舉辦培訓(xùn)班、組織經(jīng)驗交流、以會代訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩、典型案例分析、調(diào)解格式文書制作評比等多種形式，加強對調(diào)解人員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，努力提高人民調(diào)解隊伍整體素質(zhì)。二是建立培訓(xùn)基地。聯(lián)合*法庭在*中學建立人民調(diào)解培訓(xùn)基地，依托基地規(guī)范人民調(diào)解培訓(xùn)工作，完善調(diào)解員培訓(xùn)長效機制。三是嚴格選任制度。采取民主選舉和公開招聘的方法，將有一定文化知識、法律知識和群眾基礎(chǔ)的年輕優(yōu)秀人才吸收到人民調(diào)解隊伍中，逐步實現(xiàn)人民調(diào)解隊伍的專業(yè)化、年輕化、知識化；組建以律師、政法工作人員以及退休法官、檢察官等為主體的志愿隊伍，聘請人大、政協(xié)代表擔任兼職調(diào)解員，改善調(diào)解隊伍結(jié)構(gòu)，充實工作力量。
3、探索化解糾紛普法宣傳置前新動作。一是注重宣傳教育。針對當前征地拆遷、環(huán)境污染、企業(yè)轉(zhuǎn)制引發(fā)矛盾糾紛較多的情況，積極開展多種形式的法制宣傳教育活動，提高廣大群眾的法律素質(zhì)和法制意識，為調(diào)解工作打好基礎(chǔ)。二是創(chuàng)新宣傳方式。把調(diào)解工作與普法宣傳工作結(jié)合，為調(diào)解工作營造良好的法制環(huán)境。在矛盾糾紛排查糾紛活動中，加強法律、法規(guī)、信訪條例、政策的宣傳，運用宣傳欄、宣傳本冊、圖片展覽、法律知識競賽、上法制課、開展大型法律咨詢活動等形式，教育群眾通過正當合法渠道反應(yīng)訴求，不參與非法組織活動。三是把握宣傳重點。把企業(yè)和農(nóng)村確定為宣傳的重點部位，把廣大職工、復(fù)員傷殘軍人和農(nóng)民確定為宣傳的重點對象。重點宣傳領(lǐng)導(dǎo)重視、建立健全矛盾糾紛調(diào)解運作機制、排查調(diào)處等方面取得的成效。
4、探索整合三大調(diào)解資源新路子。積極構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接的“三位一體”大調(diào)解工作體系，資源共享，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)司法調(diào)解效益最大化。一是建立法官擔任調(diào)委會指導(dǎo)員制度。法院指定審判經(jīng)驗豐富的審判人員擔任各級各類人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)員，負責對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。擔任人民調(diào)解指導(dǎo)員的法官自覺接受調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題咨詢，幫助調(diào)解員規(guī)范工作程序、文書制作，通過巡回法院審理旁聽、案件審結(jié)評析、疑難案情“會診”等形式，開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)，提高調(diào)解員的法律素質(zhì)和實際調(diào)解能力；對經(jīng)調(diào)委會調(diào)解未成功的典型的民間糾紛案件，法院組成巡回法庭審理，由司法局組織調(diào)解員旁聽；法院定期邀請人民調(diào)解員旁聽依法公開審理的案件。二是建立調(diào)解預(yù)約和法官提前介入調(diào)解工作制度。法庭受理案件的轄區(qū)是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)域較廣，為便于法庭集中開展指導(dǎo)人民調(diào)解工作，調(diào)委會向調(diào)解當事人預(yù)約調(diào)解時間、地點，應(yīng)邀請有經(jīng)驗的法官提前參與調(diào)解，法官應(yīng)邀介入調(diào)委會主持的調(diào)解，解釋相關(guān)的法律法規(guī)，提高當事人對調(diào)解的認同感。三是建立評閱調(diào)解協(xié)議工作制度。法官定期評閱調(diào)解協(xié)議及卷宗材料，提高調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化質(zhì)量。四是建立信息溝通反饋工作制度。在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件終結(jié)后，承辦的審判人員將生效的裁判文書送交原承辦的調(diào)委會，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。
5、探索法律服務(wù)機構(gòu)介入調(diào)解新形式。一是開展“法律服務(wù)三進”。積極開展“法律服務(wù)進社區(qū)、進農(nóng)村、進校園三進”活動，組織各法律服務(wù)單位開展法律咨詢、上法制課、上門服務(wù)、編制法制宣傳資料等活動，為基層提供各種法律服務(wù)，并協(xié)助參與矛盾糾紛排查調(diào)處工作，引導(dǎo)群眾通過法律手段協(xié)調(diào)人際關(guān)系、調(diào)節(jié)社會活動、規(guī)范經(jīng)濟秩序、解決社會熱點問題，有效地化解矛盾。二是發(fā)揮“148”法律服務(wù)專線作用。要發(fā)揮區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分部“148”電話的職能作用，按照“親民、便民、效率”原則，進一步完善“148”值班制度、咨詢接待制度、“148”首問負責制度、法律援助案件責任追究制度，定期召開法律援助例會，探索建立有效的法律援助規(guī)范化管理機制，確保全區(qū)弱勢群體的合法權(quán)益得到有效保障。三是做好法律援助工作。通過整合法律援助與人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及社會法律服務(wù)機構(gòu)，促進法律援助工作多方位、多角度、多層次拓展；要加大對農(nóng)民的法律援助力度，降低法律援助門檻，暢通法律援助渠道，對農(nóng)村發(fā)生的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛、征地拆遷糾紛、五保戶和低保戶等社會保障以及殘疾人救助、災(zāi)害救助等方面糾紛，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)類家庭糾紛，交通、醫(yī)療事故等人身傷害案件，關(guān)系到農(nóng)民群眾利益的假種子、假農(nóng)藥等坑農(nóng)案件等，千方百計依法予以必要的法律援助，促進社會公平和正義，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供保障。
