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國資委自成立以來，解放思想，實事求是，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，完成了建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、通過公開招聘探索選人用人新機制，以及促進中央企業(yè)股份制改革、完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等多方面的開創(chuàng)性工作。其中，建設(shè)具有中國特色的外部董事選聘任用制度是建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理機構(gòu)方面積極推動并努力實踐的一項重要舉措。在國資委成立五周年之際，及時總結(jié)成績和經(jīng)驗，思考推進工作的著力點，是進一步促進中央企業(yè)改革發(fā)展的應(yīng)有之義。

一、中央企業(yè)選聘任用外部董事的基本情況

中央企業(yè)選聘任用外部董事是國有資產(chǎn)監(jiān)管模式改革發(fā)展的結(jié)果，是英美法系國家先進的公司治理經(jīng)驗與我國中央企業(yè)實際情況結(jié)合的產(chǎn)物。

（一）選聘任用外部董事是發(fā)達市場經(jīng)濟國家公司治理模式的基本制度

外部董事制度起源于美國，且在英美法系的一元制公司治理的國家中廣為盛行。理論上，外部董事存在的必要性是因為那些被公司雇傭的內(nèi)部董事不可能客觀地評價經(jīng)營活動，同時也不愿意對總經(jīng)理提出批評——公司總經(jīng)理的特殊位置可能會影響內(nèi)部董事在公司的前程，而任用外部董事能夠消除或影響未受控制的經(jīng)營權(quán)的濫用。因此，外部董事實際上就是公司董事會的內(nèi)部控制監(jiān)督機構(gòu)。

具體而言，外部董事有利于：第一，監(jiān)督經(jīng)營層，防止“內(nèi)部人控制”。由于外部董事具有內(nèi)部董事不具有的獨立性，比較少地受到有機會主義傾向的公司經(jīng)營層的干預(yù)和影響，其意見具有更大的公正性和中立性，能夠更好地維護股東利益。第二，改進企業(yè)管理績效，保證公司健康運行。外部董事具有專業(yè)知識背景、寶貴經(jīng)驗，能夠優(yōu)化董事會成員結(jié)構(gòu)，能夠為公司發(fā)展提供建設(shè)性的咨詢和意見，有利于提高董事會決策水平。第三，約束控股股東，保護利益相關(guān)者利益?？毓晒蓶|往往容易濫用董事會控制權(quán)進行不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，外部董事可以在重大投資、財產(chǎn)處置、對外擔(dān)保、利潤分配等問題上防止控股股東任意妄為而損害利益相關(guān)者利益。

（二）選聘任用外部董事是中央企業(yè)改革發(fā)展的必然選擇

董事會在法人治理結(jié)構(gòu)中處于十分重要的地位，董事會能否發(fā)揮作用決定著公司治理的有效性，決定著現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的成敗。對于中央企業(yè)而言，建立和完善董事會是在企業(yè)層面上全面落實出資人職責(zé)的關(guān)鍵措施，也是國資監(jiān)管機構(gòu)真正解決“婆婆加老板”問題的根本途徑。因此，**3年國資委成立后不久就醞釀建立和完善董事會問題。**4年2月國務(wù)院召開第38次常務(wù)會議，國資委提出在中央企業(yè)國有獨資公司建立和完善董事會試點工作。

在中央企業(yè)建立和完善董事會，將外部董事制度作為核心制度安排，符合中央企業(yè)董事會建設(shè)的客觀需要，符合國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)改革發(fā)展的指示精神。首先，國資委監(jiān)管的大部分中央企業(yè)是按照1988年的《企業(yè)法》設(shè)立的，實行“總經(jīng)理負責(zé)制”，沒有董事會。即使按照《公司法》設(shè)立的國有獨資公司，董事會、黨委會、經(jīng)理層高度重合，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)沒有分開，董事會不能很好的發(fā)揮作用。英美法系國家的公司股權(quán)結(jié)構(gòu)非常分散，以至于沒有一個股東能夠真正對公司進行有效的控制，因此才導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”。雖然我國中央企業(yè)不存在類似的分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)，但是在“總經(jīng)理負責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，國家所有者缺位而對人監(jiān)督不足，就容易出現(xiàn)另一種意義上的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。因此，我國中央企業(yè)治理內(nèi)在要求設(shè)立外部董事制度。其次，建立外部董事制度符合國務(wù)院關(guān)于以建立健全國有大中型企業(yè)董事會為重點、抓緊健全獨立董事制度的精神。需要說明的是，外部董事的范疇是包括獨立董事的，兩者的區(qū)別在于獨立董事還獨立于股東，由于國有獨資公司只有一個股東，所以這次試點沒有強調(diào)這種獨立性。

（三）中央企業(yè)選聘任用外部董事取得很大成效

**4年，國資委研究制定并下發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)<國有獨資公司董事會試點企業(yè)外部董事管理辦法（試行）>的通知》，為推行外部董事的選聘任用奠定了政策基礎(chǔ)。**5年試點開始至今，19家企業(yè)中的17家的外部董事人數(shù)達到或超過了董事會成員的半數(shù)，3家企業(yè)進行了外部董事?lián)味麻L的探索，初步建立了外部董事人才庫，有關(guān)工作得到了黨中央、國務(wù)院的肯定。

中央企業(yè)選聘任用外部董事的成效主要包括以下幾個方面：第一，由于建立外部董事制度，大多數(shù)董事不在執(zhí)行層兼職，不負責(zé)執(zhí)行事務(wù)，試點企業(yè)初步實現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分開；第二，除總經(jīng)理外，副總經(jīng)理和董事不重合，董事可以根據(jù)自己的判斷獨立地行使表決權(quán)，從而保障了董事會真正實現(xiàn)集體決策；第三，由于董事會成員中外部董事占多數(shù)，避免了董事和經(jīng)理人員高度重合，為實現(xiàn)董事會管理經(jīng)理人員奠定了組織基礎(chǔ)；第四，由于外部董事除了在會議上的表決權(quán)之外沒有其他權(quán)力，對該職務(wù)沒有依賴性，在個人利益和權(quán)力上比較超脫，這種角色定位有利于更好地代表出資人的利益，客觀、妥當(dāng)?shù)靥幚沓鲑Y人、企業(yè)、經(jīng)理層、職工等各方面的利益關(guān)系。

二、中央企業(yè)選聘任用外部董事的主要方式和亟需探索的問題

選聘任用是外部董事制度實施過程中首要、關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，能否選聘任用合適的外部董事人選，事關(guān)外部董事制度的成敗。目前，外部董事主要通過直接選聘和市場選聘產(chǎn)生，總體而言，選聘方式科學(xué)合理，結(jié)果富有成效，但隨著這項工作的深入推進，將會出現(xiàn)一些需要進一步探索的問題。

（一）直接選聘和市場選聘是外部董事產(chǎn)生的主要方式

1、直接選聘

直接選聘主要包括個人自薦、他人推薦和組織推薦三種形式。根據(jù)董事會試點的實踐，組織推薦是最主要的選聘任用外部董事的直接選聘方式。在計劃經(jīng)濟體制下，組織推薦是選拔國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的重要方式，曾經(jīng)發(fā)揮了很大作用，但隨著企業(yè)人事制度市場化改革的不斷推進，民主推薦、競爭上崗和市場招聘逐漸成為選任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的主要方式。由于中央企業(yè)外部董事的主要職責(zé)是參與企業(yè)重大決策，對企業(yè)進行戰(zhàn)略性監(jiān)控，保證出資人職責(zé)到位，在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用完全不同于經(jīng)營管理人員；同時，由于外部董事不可能從企業(yè)內(nèi)部通過民主推薦、競爭上崗的方式產(chǎn)生，因此，“組織推薦”就成為目前選聘任用外部董事的主要方式。

2、市場選聘

市場選聘是指國資委面向社會，按照公開、公正、公平的原則，通過公開招聘或委托推薦的途徑選聘外部董事人選的方式。市場選聘企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員是深化干部人事制度改革、堅持黨管干部原則和市場化選拔人才相結(jié)合的選人用人新機制的有效探索。市場選聘外部董事主要適合于崗位專業(yè)性要求較高，而社會上此類人才資源相對比較豐富的情況。比如，**5年底組建的寶鋼、神華集團董事會成員中都有通過國際獵頭公司推薦的外部董事。市場選聘外部董事，拓寬了選人用人渠道，有利于廣泛吸納社會上的優(yōu)秀人才資源，促進外部董事人才資源的合理流動和外部董事人才市場的建立，有利于營造公開、公平、公正的選拔人才的良好氛圍。

（二）進一步推進外部董事選聘任用亟待探索的問題

1、外部董事任職資格條件的一般原則性和實際操作性的協(xié)調(diào)以及外部董事獨立性的強化問題

只所以要對外部董事任職資格進行限制，因為這是“董事行使職權(quán)的事前制衡機制”，是保證外部董事履職能力的前提條件，是選聘任用外部董事的基本標(biāo)準(zhǔn)。但是，根據(jù)全球企業(yè)治理的經(jīng)驗，企業(yè)外部董事任職資格的內(nèi)容設(shè)置，與該國的企業(yè)監(jiān)管模式、文化傳統(tǒng)、價值追求甚至哲學(xué)觀念有很大的關(guān)系；而且，外部董事任職資格條件隨著企業(yè)外部環(huán)境變化而呈現(xiàn)出不斷變化的特性。例如，隨著企業(yè)改革發(fā)展的不斷推進，對于外部董事的時間、精力、專長和信息方面的要求越來越高。

目前，中央企業(yè)可遵照執(zhí)行的有關(guān)外部董事的任職資格，主要來自于《公司法》和國資委頒布的有關(guān)文件?！豆痉ā芬?guī)定了董事消極任職資格，沒有明確規(guī)定積極任職資格，另外，《公司法》相關(guān)規(guī)定是涵蓋董事、監(jiān)事、高級經(jīng)營管理人員的一般性規(guī)定。國務(wù)院國資委關(guān)于外部董事任職資格的規(guī)定比較完整，有很強的針對性。但是，上述相關(guān)規(guī)定都是一般的原則性要求，在選聘任用外部董事的實際操作時，還必須考慮董事會和所服務(wù)企業(yè)的具體需要，這些需要又受各種各樣因素的影響，包括公司規(guī)模、成長階段、財務(wù)狀況、市場、競爭和技術(shù)變化等。因此，有必要在法定任職資格和部門規(guī)章規(guī)定的任職資格基礎(chǔ)上，進一步研究制定適合不同類型企業(yè)實際情況的差異化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

另外，外部董事的獨立性是外部董事區(qū)別于內(nèi)部董事和經(jīng)營管理人員的獨特價值，也是中央企業(yè)引入外部董事的重要依據(jù)。關(guān)于外部董事“獨立性”的資格條件，目前主要體現(xiàn)在外部董事的消極資格中，如何通過一些更加具體明確的規(guī)定促使外部董事獨立地做出判斷、獨立地行使職權(quán)，是一個需要長期探索解決的問題。

2、優(yōu)秀外部董事資源的稀缺性以及建立專業(yè)化外部董事隊伍問題

根據(jù)國資委有關(guān)規(guī)定和董事會試點的實踐情況，目前外部董事主要來源于國內(nèi)外知名專家學(xué)者、企業(yè)家、中央企業(yè)有關(guān)人員等方面。例如，中央企業(yè)第一家規(guī)范的國有獨資公司董事會——寶鋼集團的5名外部董事中，馮國經(jīng)先生是香港利豐集團董事局主席，李慶言是新加坡港務(wù)集團董事局主席，楊賢足是原中國聯(lián)通董事長，吳耀文是原中國石油天然氣集團公司副總經(jīng)理，夏大慰是上海國家會計學(xué)院院長。由于目前正在試點，企業(yè)范圍還不大，因此對于外部董事人選的數(shù)量要求不多。隨著董事會建設(shè)工作的不斷推進，優(yōu)秀的外部董事資源的稀缺性就逐漸地表現(xiàn)出來，因此如何建立專業(yè)化隊伍，及時滿足不斷擴大的需求，將是一個重要問題。

3、外部董事市場化選聘機制的進一步完善問題

對于原來擔(dān)任過中央企業(yè)負責(zé)人的外部董事人選，上級黨組織對他們的能力、責(zé)任心、經(jīng)驗都是相當(dāng)了解的，因此，選聘任用的成功率很高。但是，通過市場機制選聘的外部董事人選，如何通過有效的能力素質(zhì)測評技術(shù)和方法解決信息不對稱問題，就需要不斷研究探索。

三、進一步推進外部董事選聘任用工作的重要舉措

17大報告指出：“深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，要求我們繼續(xù)深化改革開放。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，毫不動搖地堅持改革方向。提高改革決策的科學(xué)性，增強改革措施的協(xié)調(diào)性?！币虼?，進一步推進外部董事選聘任用工作，我們就必須堅持改革創(chuàng)新精神，深入研究總結(jié)選聘任用外部董事的規(guī)律，積極探索解決上述有關(guān)問題。具體而言，可以從以下幾個方面著手：

（一）充分利用公司《章程》的規(guī)范作用，增加符合具體企業(yè)實際的外部董事任職資格條件

由于立法和部門規(guī)章本身的宏觀性要求，使得《公司法》和國資委的關(guān)于外部董事任職資格的相關(guān)規(guī)定，更多地體現(xiàn)了一般原則性和寬泛性。另一個方面，這也就為微觀層面操作留有很大的余地，因此，公司《章程》可以在法定任職資格和部門規(guī)定的任職資格基礎(chǔ)上，根據(jù)董事會和企業(yè)自身的需要，增加、細化外部董事的任職資格限制。例如，公司《章程》可以對于外部董事的國籍資格進行約定。要求外部董事具有本國國籍，有利于在其失職時追究法律責(zé)任，也有利于經(jīng)濟獨立性和經(jīng)營管理人才的培養(yǎng)，不利的方面是限制了選人視野，不能在全球范圍內(nèi)吸納優(yōu)秀人才。因此，如果某些國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域，保持外部董事的本土化有利于保護本土知識產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展命脈，可以考慮在公司《章程》中對國籍條件加以限制。對于無此重要性的企業(yè)，可以考慮從全球范圍內(nèi)選聘任用外部董事。

（二）強化外部董事的獨立性，明確公司的法定協(xié)助義務(wù)

有學(xué)者認為“外部董事的獨立性是有成本的”、“真正的外部董事獨立性是心理上的獨立”。因此，外部董事的獨立性包括形式上的獨立和實質(zhì)上的獨立兩個方面，形式上的獨立并不能確保實質(zhì)上的獨立。為了進一步促使中央企業(yè)外部董事獨立地做出判斷、獨立地行使職權(quán)，必須注意以下兩個問題：

1、外部董事與高級經(jīng)營管理人員的“同質(zhì)”性問題

根據(jù)實踐經(jīng)驗，來源于高級經(jīng)營管理人員的外部董事，由于相同的經(jīng)歷，往往容易對公司高管人員在經(jīng)營過程中面臨的壓力和不確定性持理解和同情態(tài)度，從而產(chǎn)生“縱容”情緒，影響了判斷和評價的客觀公正性。因此，為了保證判斷評價高管人員經(jīng)營行為的客觀性，董事會部分專門委員會負責(zé)人的人選安排就必須考慮如何防止“同質(zhì)”性因素的影響作用。

2、外部董事獲取信息的依賴性問題

外部董事不負責(zé)執(zhí)行層的事務(wù)，不直接參與企業(yè)日常經(jīng)營管理，對企業(yè)的所有信息包括對決策產(chǎn)生重大影響的信息均來自于總裁等處于信息優(yōu)勢地位者，這些信息不可避免的帶有一定的主觀性和不完全性，甚至有可能被彎曲。因此，為保證外部董事履行職責(zé)的獨立性，公司和經(jīng)營管理人員必須履行法定的協(xié)助義務(wù)，為外部董事及時提供真實可靠的信息，否則就應(yīng)追究相關(guān)行為人的責(zé)任。

（三）擴大視野，拓寬渠道，充分吸納國內(nèi)外優(yōu)秀人才資源

目前，試點的19家中央企業(yè)的66名外部董事半數(shù)以上，是從數(shù)百名中央企業(yè)退出班子的優(yōu)秀人員中選拔出來的，履職情況良好。因此，下一步選聘任用外部董事，首先，還是要大力發(fā)揮組織推薦的作用，充分利用中央企業(yè)退出班子的優(yōu)秀人才資源。其次，進一步利用有關(guān)協(xié)會、中介機構(gòu)、境外中央企業(yè)等多種渠道，從境外大公司的高層次人才、具有境外大公司高管任職背景的海歸人員等群體中選聘外部董事。另外，考慮到從中央企業(yè)選聘外部董事具有干部范圍廣、選擇面較寬、具有權(quán)威性、便于操作、效率較高等好處，因此，能否從中央企業(yè)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)班子成員這個群體中選聘外部董事？有學(xué)者認為，在職總經(jīng)理兼任另一個公司的外部董事，有利于提升個人管理才能。當(dāng)然，這種建議還需要進一步研究探索，因為客觀上也存在障礙因素，比如分散精力的問題等。

（四）完善選拔任用方式，增強選聘任用的科學(xué)有效性

完善的能力素質(zhì)測評技術(shù)和方法，是科學(xué)、客觀、公正地甄別、選拔外部董事的重要基礎(chǔ)。由于外部董事選聘任用的嘗錯成本極其高昂，因此有必要探索建立一套成熟有效、符合中央企業(yè)特點的人才能力測評方法。一方面可以有針對性地引進國外比較先進、成熟的能力素質(zhì)測評方法和技術(shù)，在部分中央企業(yè)試行，如若可行，再推廣使用。另一方面，借鑒國際上先進企業(yè)高管能力測評的經(jīng)驗，進一步完善現(xiàn)有的考核測評方法，構(gòu)建科學(xué)的能力素質(zhì)測評體系，達到更準(zhǔn)確地測評人才能力和素質(zhì)的目的。