1財政投資建設(shè)項目管理存在的問題

1．1項目立項存在論證不充分、審批不科學(xué)的問題資料顯示，從影響程度上說，立項決策與工程設(shè)計兩個環(huán)節(jié)，對于最終項目投資費用的影響比例達90%以上。由此，從重要性上看，前期準備對于項目整體的投資至關(guān)重要。然而，在實際過程中，處于利益的考慮，項目單位往往急功近利或者疲于應(yīng)付，使得項目短期內(nèi)反復(fù)改造，造成浪費。另外，部分單位由于前期不重視，使得施工中相應(yīng)的設(shè)計圖紙頻繁變化，導(dǎo)致項目投資難以掌控。而更有甚者，為了爭取項目，有的單位在開始故意壓縮投資預(yù)算，等待項目獲批后再要求追加投資。諸如此類城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)建項目建設(shè)等過程中，因為論證不充分，審批不科學(xué)等問題，為項目的最終決策留下了隱患。

1．2項目監(jiān)管存在監(jiān)管不充分，機制不健全的問題計劃、財政、建設(shè)、審計以及監(jiān)督等行政管理部門對政府投資項目管理上履行著各自不同的職責(zé)，但是在實際工作中卻存在相關(guān)部門對項目投資監(jiān)管不夠充分，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)機制不健全的情況。一方面，計劃部門在職責(zé)上對于項目規(guī)模、投資預(yù)算、施工建設(shè)的規(guī)范與標準等負有責(zé)任，然而實際過程中，很多項目存在著超預(yù)算、超規(guī)模的問題，對此，計劃部門卻沒有形成有效的控制。另一方面，從職能上，財政部門對于政府投資項目從預(yù)決算的角度，實施了審核，然而不可回避的是，這類審核多數(shù)都是事后審核，由此具有很大的局限性。

1．3項目設(shè)計存在控制意識缺位的問題從程序上說，完成項目投資決策之后，工程設(shè)計是控制工程造價的重要環(huán)節(jié)。不過，在實際過程中，項目工程設(shè)計卻存在不少問題。其一，由于在制作項目設(shè)計方案時，設(shè)計費的收取依據(jù)投資額，這類收取基數(shù)的標準則會使得設(shè)計單位或者人員，處于經(jīng)濟效益的考慮，對于建設(shè)規(guī)模與投資額的制定上往往與實際相距甚遠。其二，由于精細管理思維的缺乏或者由于前期考慮不周，設(shè)計人員前期設(shè)計不到位所帶來的問題往往都會由項目最終來買單，最終導(dǎo)致方案頻繁變更，從而帶來投資追加。其三，由于在項目初步設(shè)計方案大多采用的是概算，如果質(zhì)量不高，則會產(chǎn)生漏項、重復(fù)計項等問題，更嚴重的或許會存在認為估算的問題，最終給設(shè)計的科學(xué)性與準確性大打折扣。

1．4項目招投標沒有完全納入招投標管理由于一些項目的時限、專業(yè)性及項目本身大小等原因，部分項目未進行公開招投標;部分項目僅對主體建筑采取招標，而對附屬設(shè)施如圍墻、道路、綠化等附屬工程未進行公開招投標，缺乏競爭性，對設(shè)備和材料不通過政府采購，消弱了對項目投資的有效監(jiān)控。有的項目采取議標、邀請招標等，使招標活動流于形式，加之投標施工企業(yè)有時采取抬標、串標、圍標的做法，使投標單價難以形成規(guī)范的市場競爭力。

1．5項目實施與管理存在規(guī)范性欠缺的問題項目實施階段，從工作角度，項目建設(shè)單位對于投資控制起著主要作用。而實際情況往往是，由于管理模式的局限性、人員專業(yè)性等諸多原因，往往使得工程管理存在很多問題，使得工程造價失控的問題屢屢出現(xiàn)。一方面，由于建設(shè)單位是項目建成后的受益者，從利益的權(quán)衡角度，其本身就缺乏內(nèi)部監(jiān)控的動力。由此，現(xiàn)實中經(jīng)常會出現(xiàn)合同擅自變更的問題。另一方面，從組織的角度，多數(shù)建設(shè)單位都是臨時組建的，對于建筑技術(shù)、工程經(jīng)濟等專業(yè)知識往往較為欠缺，對于基建程序與投資規(guī)律等不甚了解，更難以掌握先進的項目管理方法，這為管理不善埋下了隱患。此外，在財政投資建設(shè)項目管理中，同樣存在竣工結(jié)算審查涵蓋范圍不全的問題。例如，有的建設(shè)單位在工程竣工驗收后不是積極報送工程竣工結(jié)算審查資料，而是繞圈子，找路子，逃避竣工結(jié)算審查。

二十多年來，一直從事財政部門財會管理工作，曾發(fā)表過十幾篇經(jīng)濟和財會管理論文，并獲“中國城市期刊優(yōu)秀論文”評選一等獎。在實踐中，為滄州市政府撰寫了多篇有關(guān)財政經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展的調(diào)研報告，受到河北省財政廳和滄州市政府的表彰。

當前，經(jīng)濟運行中的突出矛盾和問題主要是國際金融市場動蕩多變，世界經(jīng)濟增速明顯放緩，國際經(jīng)濟環(huán)境中的不確定因素明顯增多，各國政府相繼采取金融援救計劃，對我國經(jīng)濟的影響不斷顯現(xiàn)。在這一過程中，財政的杠桿作用發(fā)生了新的變化，對適度積極、統(tǒng)籌考慮的財政政策提出了更高的要求。

地方財政部門會計管理機構(gòu)面對新情況、新問題，如何落實科學(xué)發(fā)展觀，為大財政服務(wù)，為地方經(jīng)濟服務(wù)，成為一個新課題。筆者擬對此作一些簡要的分析，以供同行業(yè)人士參考和借鑒。

一、地方財政部門會計管理工作的職能

財政部門既是國家行政機關(guān)，又是綜合執(zhí)法部門。因此，財政干部要按行政法依法行政。行政法分為行政組織法、行政行為法和行政程序法三部分：第一部分主要規(guī)定了執(zhí)法權(quán)限，即“三定方案”中規(guī)定的行政職能；第二部分主要規(guī)定了怎樣執(zhí)法，包括預(yù)算法、會計法、采購法、注冊會計師法等；第三部分主要規(guī)定了執(zhí)法的步驟程序。

那么，根據(jù)行政法規(guī)定，地方財政部門應(yīng)該如何開展會計管理工作呢？具體來講，一是依據(jù)政府“三定方案”中明確的會計管理職能（十三條）；二是依據(jù)《會計法》賦予的會計管理職能，2007年7月1日實施的《會計法》七章五十二條明確規(guī)定：“財政部門主管全國的會計工作以及會計管理機構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任”，已經(jīng)成為指導(dǎo)會計管理工作的最高準則。

同志們：

利用這次研討會的機會，我跟大家交流一下，談三個問題：

一、對本次研討會的感受

這次研討會選題非常好，研究的內(nèi)容非常恰當，而且非常及時，與當前的形勢和審計發(fā)展的形勢相吻合，脈絡(luò)是相通的。這次會議給我們提供了一個進行理論研討、經(jīng)驗總結(jié)和交流、交換學(xué)術(shù)意見的機會。從論文的內(nèi)容看，形式是多樣的，內(nèi)容是豐富的，有理論研究，有經(jīng)驗總結(jié)，有方法探索，有案例分析，還有工作體會。重點和主題是歷次研討會中比較集中和突出的，其中有不少新的視角、新的觀點，也有新的經(jīng)驗和做法。從論文的作者看，有搞教學(xué)的，搞研究的，搞實務(wù)的（相對來說搞實務(wù)的多些），還有搞理論與搞實務(wù)相結(jié)合的混合型作者。值得一提的是，中國人民大學(xué)耿建新教授的文章放棄了從概念到概念，從理論到理論的這一學(xué)院式、學(xué)究式的研究方式，真正的走到了實際工作中，在調(diào)查了城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的基礎(chǔ)上，了有實踐意義的城市水務(wù)設(shè)施績效考核指標體系。他并不是從“三E”或“五E”出發(fā)，而是從水務(wù)的具體工作出發(fā)，這在以往大學(xué)提交的論文中是少見的。從提交論文的總體情況看，有一種現(xiàn)象：實務(wù)工作者為主寫作的論文或文章表現(xiàn)出希望向理論層次上升；以學(xué)者為主寫作的論文表現(xiàn)出希望向?qū)崉?wù)靠攏。這兩種傾向我們都十分地贊同，這是一個好趨勢，將來需要做得更好，我們希望這兩者最終能夠真正的融合和結(jié)合起來。今后我們會更加鼓勵兩者結(jié)合起來。同時對會議中反映出來的問題，我也來同大家交流一下，希望在以后注意。

1.要發(fā)揮特派辦理論研究會和地方審計機關(guān)科研單位的作用。我們不提倡以個人名義論文，一定要通過理論研究會和科研所把一下關(guān)（學(xué)校例外，因為它沒有這樣的機構(gòu)），主要是把握一下質(zhì)量。因為這次有一些文章實際上是經(jīng)驗總結(jié)和工作體會。經(jīng)驗和體會不是不可以談，但在學(xué)術(shù)會議上應(yīng)以學(xué)術(shù)論文為主，如果談經(jīng)驗也一定要上升到一定的層次，有一定的概括，不能只是做法的羅列，不然的話學(xué)術(shù)會議的層次就會受到影響。

2.發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢。這次研討會的一個特點是年輕人多，這個現(xiàn)象在這兩年比較突出，這是一個好現(xiàn)象，應(yīng)該發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢，這一點我們是提倡和鼓勵的。但要提高年輕人的科研能力，提高學(xué)術(shù)思想的表達能力。這是這次研討會反映出的一個問題。有好的想法表達出來很平淡，而且對問題總結(jié)的不夠，沒有上升到理論層次。所以對下一代科研主體要加強培訓(xùn)，年輕人也要加強自我訓(xùn)練和修養(yǎng)。作為年輕的科研工作者或者做科研工作，一定要研究一下，怎樣寫學(xué)術(shù)論文，怎樣參加學(xué)術(shù)會議，怎樣在學(xué)術(shù)會議上發(fā)言，提高一下自己的檔次、修養(yǎng)和素質(zhì)，應(yīng)該向上走。我們搞審計的是智力作業(yè)，是專家型干部，不是普通公務(wù)員，以后肯定還要做大量的科研工作。

自Lucas(1988)以來，許多研究在Samuelson(1958)&Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎(chǔ)上，將養(yǎng)老保險、人力資本投資與經(jīng)濟增長的其他要素相聯(lián)系進行了理論和應(yīng)用研究。本文介紹了養(yǎng)老保險制度與人力資本投資的理論和應(yīng)用研究的最新成果和進展，指出了理論和應(yīng)用研究的新趨勢，這對于當前我國經(jīng)濟高速發(fā)展和社會保障改革進程中的養(yǎng)老金計劃和制度的設(shè)計將具有重要意義。

一、引言

養(yǎng)老保險是社會保障的最重要組成部分，在國外文獻中養(yǎng)老保險被直接稱為社會保障(Socialse-curitySystem)。按籌資方式的不同，養(yǎng)老保險可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)兩種類型?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是從社會保障制度產(chǎn)生以來至今大多數(shù)國家采納的一種養(yǎng)老保險制度模式；而基金制是自20世紀80年代人口老齡化及養(yǎng)老保險面臨的財政支付危機以來，一些國家開始試行并逐漸實施的一種養(yǎng)老保險模式。

20世紀60年代以來，在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎(chǔ)上，多數(shù)研究通過對個人儲蓄、收入分配、勞動力流動之間關(guān)系的認識，對養(yǎng)老保險制度與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系進行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)從遺產(chǎn)動機的角度、Romer(1986)從個人儲蓄、勞動供給的增長模型討論了現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度對經(jīng)濟增長的負面影響等。不過這類研究通常不考慮技術(shù)、人力資本、制度等要素。

自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增長理論形成以來，經(jīng)濟增長更加強調(diào)技術(shù)和人力資本等要素的重要作用，于是人力資本積累與物質(zhì)資本一樣也被看作是經(jīng)濟增長的重要源泉。此后，許多研究借助于人力資本積累這一橋梁來研究養(yǎng)老保險制度同經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系。在人力資本的新增長模型中，教育投入成為衡量人力資本積累水平的一個重要的指標，教育投入量、受教育時間與人力資本積累水平三者之間是成正比的，延長受教育時間意味著教本論文由整理提供育投資越多，人力資本積累水平就越高；反之，受教育時間少則教育投資則相對會減少，人力資本積累水平也較低。人力資本投資主體可分為政府和非政府兩類，其中政府對人力資本投資一般表現(xiàn)為財政性教育投入，而非政府的人力資本投資主體則包括企業(yè)、社會其他經(jīng)濟組織、學(xué)生家庭以及學(xué)生本人等。但從新近的文獻研究來看，各類研究主要針對養(yǎng)老金制度與政府或者學(xué)生家庭對子女人力資本投資而進行，一般不涉及其他非政府主體的人力資本投資(如企業(yè)和社會團體對教育的資助)的內(nèi)容，且研究路徑也各有差異。

二、養(yǎng)老保險與人力資本投資的理論研究

一、研究背景意義

社會保障制度在西方出現(xiàn)后，經(jīng)歷了一個多世紀的發(fā)展歷程。它為緩和西方國家社會矛盾、促進社會穩(wěn)定起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化，原有的以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的社會保障體系，70年代以來就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，原有體系難以為繼，也不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展狀況，越來越高的社會福利開支成為各國政府財政赤字的主要原因之一。

從上海社?；鸶瘮〈蟀傅秸憬鹑A用社?；鸪垂砂?，從河南淮陽用社?；饟Q轎車和修建辦公樓案到黑龍江阿城市把社?；鸾杞o企業(yè)作流動資金案，從地方社保機構(gòu)工作人員用社保基金炒股案到廣州市十點一八億元基金流失案，近幾年社?；痤I(lǐng)域涌現(xiàn)的一個又一個大案，充分說明我國目前的社?；鸸芾碇贫炔煌晟?，基金運作不透明，法律約束力差，難以保障基金安全無恙。截至“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件高達%件。此類腐敗案件頻頻發(fā)生，除了腐敗分子無視國家法律，以身試法以外，社保基金管理和監(jiān)督機制本身存在的缺陷也是值的思考的。因此探索完善現(xiàn)有社?；鸬墓芾砟Ｊ?，杜絕此類社保基金案的發(fā)生，具有十分重要的意義。加強對我國社會保障基金的管理是我國建立和諧社會的要求，也是“十一五”期間我國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和百姓養(yǎng)老保障的要求。

社會保障基金的管理是社會保障制度中的一個重要內(nèi)容。隨著社會保障籌資方式的轉(zhuǎn)變，我國社會保障基金有了一定的結(jié)余，但是，根據(jù)中華人民共和國社會保障部的統(tǒng)計，截止2006年底，全國企業(yè)累計欠繳基本養(yǎng)老保險費436億元，全國千萬元以上的欠費企業(yè)177戶，累計欠費45億元。如何加強社會保障基金的管理，實現(xiàn)社會保障基金的保值增值，是從根本上解決社會保障資金的缺口，深化我國社會保障制度改革的關(guān)鍵之一。因此，確保社會保障基金的安全與增值是確立社會保險基金管理模式的基本目標。但我國目前“政事合一”的社會保障基金管理模式與這一目標相距甚遠。這種“政事合一”的社會保障基金管理模式主要存在以下方面的問題:籌集標準不統(tǒng)一且籌集方式缺乏法律保障;支付辦法不統(tǒng)一且支付標準過高;投資主體及投資渠道單一且基金保值增值性差;基金管理效率低下且擠占挪用現(xiàn)象十分嚴重;法制建設(shè)滯后且缺乏有效的制衡監(jiān)督體系。由于社會保障基金是對民生直接相關(guān)的問題，所以研究社會保障基金財務(wù)管理非常重要。

社會保障基金運行的監(jiān)管問題在我國社會保障研究中還是一個薄弱環(huán)節(jié)。這主要是因為，我國社會保險基金只是在社會保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制改革的過程中形成的，對社會保障基金運行的研究還處于較為初級的階段，而對于基金監(jiān)管的研究則更是剛剛起步。因此，社會保險基金形成后，一直處于分散、無序的管理狀態(tài),導(dǎo)致其經(jīng)常被擠占、挪用、浪費,?？铍y專用,降低了社會保障的效率。我國社會保障基金管理現(xiàn)狀已經(jīng)表明我國社會保障基金日常監(jiān)管不力,存在社會保障基金監(jiān)管法制建設(shè)滯后，過分依靠行政監(jiān)管系統(tǒng),社會監(jiān)督缺位,中、長期預(yù)警監(jiān)督缺損比較嚴重,基金投資監(jiān)管機制很不健全等問題。目前除社會保障基金理事會以外，還沒有一個統(tǒng)一的專業(yè)部門對社會保險基金的投資實施具體有效的管理和檢查。

二、國內(nèi)外研究綜述