一、黑龍江省各級(jí)政府為城市規(guī)劃中的公共參與提供了多種機(jī)會(huì)

1.“省法”第十八條明文規(guī)定，縣以上城市總體規(guī)劃審批前，須經(jīng)省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)組織技術(shù)鑒定，并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出技術(shù)鑒定報(bào)告。黑龍江省人民政府為此專(zhuān)門(mén)成立了以主管城市建設(shè)的副省長(zhǎng)為首腦的省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)征詢(xún)各行各業(yè)權(quán)威人士、高層次專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)縣城以上城市總體規(guī)劃的意見(jiàn)、建議并進(jìn)行了綜合平衡和技術(shù)審定。90年代初至今開(kāi)展的黑龍江省70個(gè)市、縣城市總體規(guī)劃在省人民政府審批前，均由省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審和審定。

2.1992年6月9日黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)的《黑龍江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省法”）中規(guī)定了在城市規(guī)劃制定和實(shí)施方面鼓勵(lì)公共參與的有關(guān)條款。如在第三章城市規(guī)劃的制定第十三條明文規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)……”，再如在第四章城市規(guī)劃的實(shí)施第二十條明文規(guī)定“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布并進(jìn)行廣泛宣傳?！边@就為全省各城市在編制和實(shí)施城市規(guī)劃全過(guò)程中引入公共參與提供了法規(guī)依據(jù)。

3.黑龍江省及各市人民代表大會(huì)的代表、政治協(xié)商會(huì)議的委員在定期召開(kāi)的會(huì)議上，每次均有針對(duì)城市規(guī)劃的提案和建議。如哈爾濱市人大代表?xiàng)蠲鬟h(yuǎn)研究員提出將哈爾濱建設(shè)成為東北亞重要國(guó)際經(jīng)貿(mào)城的建議被省、市政府采納并成為新一輪編制哈爾濱市城市總體規(guī)劃過(guò)程中確定哈爾濱城市性質(zhì)的主要內(nèi)容之一。

4.省、市各級(jí)人民政府專(zhuān)門(mén)設(shè)有人民建議征集制度，征集中有不少關(guān)于城市規(guī)劃的意愿和要求。如聞名中外的世界四大冰雪節(jié)之一的哈爾濱冰雪節(jié)從1985年開(kāi)始創(chuàng)辦至今已有10多屆。舉辦冰雪節(jié)的創(chuàng)意構(gòu)想來(lái)自于哈爾濱人宋勤修題為“冰雪節(jié)及同步運(yùn)動(dòng)”的建議?！肮枮I正處在時(shí)代的起飛線上，冰雪節(jié)將是哈爾濱發(fā)展史上的重要里程碑。她不僅是哈爾濱冰雪藝術(shù)、冰雪運(yùn)動(dòng)的象征，而且是哈爾濱同步起跑的象征。哈爾濱已有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與各種優(yōu)勢(shì)同冰雪節(jié)聯(lián)系起來(lái)，將構(gòu)成一種特殊的增效運(yùn)動(dòng)，將在哈爾濱構(gòu)成‘黃金時(shí)空’，并迅速形成多功能大市場(chǎng)”。這一切將為哈爾濱的起飛安上雙翼，使哈爾濱成為具有廣闊發(fā)展前景的國(guó)際貿(mào)易城、藝術(shù)城和科技城，成為具有鮮明個(gè)性特點(diǎn)的高頻率、快節(jié)奏、多功能的綜合性、開(kāi)放性、現(xiàn)代化城市，哈爾濱市政府采納了這個(gè)建議。筆者之一曾在1991年我為冰雪節(jié)獻(xiàn)計(jì)活動(dòng)中，以題為《開(kāi)拓優(yōu)化“黃金時(shí)代”》一文參與并獲獎(jiǎng)。

5.各級(jí)市、縣人民政府在編制城市規(guī)劃工作過(guò)程中均非常注重運(yùn)用多種方式，廣泛征求、聽(tīng)取社會(huì)各階層人士的意見(jiàn)和要求。如1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過(guò)程中市政府曾召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、座談會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)、審定會(huì)等多種公共參與方式，對(duì)該城市總體規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了公共參與嘗試并取得了較好的效果。

一、城市公共管理中存在的問(wèn)題

1．政府管理職能“越位”。對(duì)于城市公共管理來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的高度集中的政治體制造就了與這種體制相適應(yīng)的利益集團(tuán)，由于利益的原因，總是習(xí)慣于舊的管理思想和管理模式，而行政管理模式的轉(zhuǎn)變，意味著權(quán)力的減少甚至喪失，意味著掌握權(quán)力時(shí)擁有的租金的喪失，意味著需要轉(zhuǎn)變思維方式和重新學(xué)習(xí)的痛苦過(guò)程。無(wú)論哪一方面的變革都會(huì)使其既得利益減少，成本增加。因而總是傾向于加強(qiáng)或維持原有的管理模式，使傳統(tǒng)的城市公共管理模式的變革客觀上存在著強(qiáng)大的阻力。政府的“越位”行為還會(huì)造成另一種后果：如果政府在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域過(guò)多地插手，必然引發(fā)城市公共管理的“缺位”，在公共管理領(lǐng)域必然會(huì)缺乏政府的管理和服務(wù)。一些地方政府部門(mén)只管收費(fèi)不管治理，擔(dān)心加強(qiáng)治理會(huì)影響地方稅費(fèi)收入，導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂和精神文明建設(shè)倒退，足以從反面證明城市經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致政府職能“越位”產(chǎn)生的弊端。

2．城市建設(shè)規(guī)模失控。積極推進(jìn)城市建設(shè)是解決城市諸多問(wèn)題的有效手段。為此，資金短缺和建設(shè)任務(wù)繁重，是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經(jīng)營(yíng)多半是想突破財(cái)政收支的約束，利用政府信用負(fù)債開(kāi)發(fā)，加快城市建設(shè)進(jìn)程。因此，負(fù)債經(jīng)營(yíng)是經(jīng)營(yíng)者搶抓機(jī)遇提升競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段。但是，城市建設(shè)以經(jīng)營(yíng)方式大舉負(fù)債，其可行性值得探討。因?yàn)槌鞘泄步ㄔO(shè)有其自身的特殊性。首先，城市建設(shè)形成的基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，很難以經(jīng)營(yíng)方式回收資金。其次，政府官員為追求政績(jī)普遍有擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的偏好。雖然政府財(cái)政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權(quán)力和信用，銀行很少會(huì)限制政府借貸。由此極易推動(dòng)城市建設(shè)負(fù)債經(jīng)營(yíng)超出適度范圍，引發(fā)城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)債務(wù)無(wú)法按時(shí)歸還。如果城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)企業(yè)墊付資金就會(huì)被長(zhǎng)期套牢。與此同時(shí)，上游的建筑材料供應(yīng)商也難于收回款項(xiàng)，由此產(chǎn)生債務(wù)連鎖反應(yīng)，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強(qiáng)的條件下必須謹(jǐn)慎對(duì)待城市經(jīng)營(yíng)，這是防止盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，預(yù)防債務(wù)危機(jī)，降低金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，也是保護(hù)廣大企業(yè)和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的需要。

3．城市管理中政府官員的能力不足。由于政治體制改革滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，城市政府管理模式未能進(jìn)行及時(shí)和全面的轉(zhuǎn)變。究其原因，除了諸多客觀因素外，在主觀上還受到政府自身能力不足的制約。城市公共政策過(guò)程是社會(huì)價(jià)值分配的過(guò)程，要求綜合平衡各種利益群體的利益需求。這就對(duì)城市政府人員的能力提出很高的要求。然而，從目前看來(lái)，城市化和城市發(fā)展過(guò)程中涌現(xiàn)出來(lái)的諸如失業(yè)、環(huán)境污染、住房擁擠等有悖于可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，在很大程度上說(shuō)明了政府的政策能力的虛弱。由于自身素質(zhì)較低，對(duì)有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面知識(shí)的掌握不系統(tǒng)、不完全，無(wú)法深刻理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立所帶來(lái)的一系列社會(huì)變遷及其對(duì)傳統(tǒng)公共管理模式提出的挑戰(zhàn)，仍然因循過(guò)去的管理理念、思維方式及管理模式。盡管城市政府有時(shí)也會(huì)意識(shí)到轉(zhuǎn)變公共管理模式的重要性，但對(duì)于轉(zhuǎn)變什么、怎樣轉(zhuǎn)變及具體的操作都缺乏明確的認(rèn)識(shí)，從而在根本上制約著管理模式的切實(shí)轉(zhuǎn)變。

二、轉(zhuǎn)變管理理念，實(shí)現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新

1．提高政府信息的透明度，增強(qiáng)公民知情權(quán)。由于我國(guó)城市社會(huì)的多元化發(fā)展，城市社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的普及以及迅速涌起的各種利益群體，傳統(tǒng)的城市管理方式已不適應(yīng)當(dāng)前的城市社會(huì)。在社會(huì)利益格局重新劃分的城市里，城市政府必須轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理模式。一方面，城市管理者必須處處以城市內(nèi)部居民生活質(zhì)量的保證，城市公共事務(wù)的處理與城市公共問(wèn)題的解決為重心，推動(dòng)城市整體福利的發(fā)展。另一方面，還必須從城市動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度，隨時(shí)關(guān)注社會(huì)的變遷帶給城市的種種改變，順應(yīng)潮流，做出適時(shí)的調(diào)整，以保證城市在未來(lái)發(fā)展中能立于不敗之地。這就要求城市管理者需要具備長(zhǎng)久的戰(zhàn)略眼光，對(duì)城市進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)與管理中，適應(yīng)當(dāng)前公共管理變革的趨勢(shì)，不斷提供城市公民參與執(zhí)政的空間，增強(qiáng)城市的民主氛圍。目前迫切而又可行的基礎(chǔ)性工作，就是提高政府信息的透明度，增強(qiáng)與此直接相關(guān)的公民知情權(quán)。一些地方出現(xiàn)問(wèn)題尤其是重大事故總是“捂蓋子”，對(duì)上匯報(bào)總是“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”，對(duì)下則“私吞”政策和法規(guī)的現(xiàn)象，根本在于信息不透明，使得原本下情上達(dá)和上情下達(dá)的溝通中介，成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當(dāng)務(wù)之急，在于提高透明度。近年推行政務(wù)公開(kāi)制度，建立發(fā)言人制度，建立電子政府等，都具有明顯的成效。

1傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位的缺陷和困惑

1.1傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位的缺陷

傳統(tǒng)城市規(guī)劃即對(duì)城市規(guī)劃一般意義上的理解，是指為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。這個(gè)概念是對(duì)城市規(guī)劃理論及實(shí)踐長(zhǎng)期發(fā)展的提煉和總結(jié)，但從中也可以看出，傳統(tǒng)城市規(guī)劃的職能不完善、不連續(xù)、比較被動(dòng):①城市規(guī)劃缺乏一種研究和探索的精神，目標(biāo)依據(jù)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，而沒(méi)有很好地去把握城市自身發(fā)展的內(nèi)部規(guī)律和特點(diǎn)，因此，規(guī)劃對(duì)城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向的確定和預(yù)測(cè)就顯得不很科學(xué);②城市規(guī)劃的內(nèi)容和手段較單調(diào)，只是對(duì)城市土地及空間的利用和安排，技術(shù)、行政的手段比較多，形成一種“重規(guī)劃、輕管理”的普遍現(xiàn)象;③在對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行綜合部署和全面安排后，缺乏合理的保障措施，去保證城市規(guī)劃的實(shí)施。出現(xiàn)這樣的缺陷.與我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的計(jì)劃管理體制有關(guān)。新中國(guó)成立50多年來(lái)，城市規(guī)劃在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響下，伴隨著城市發(fā)展的進(jìn)程，經(jīng)歷了從自發(fā)到自覺(jué)、從無(wú)章到依法、從無(wú)序到有序逐步完善的過(guò)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家是城市建設(shè)和投資的唯一主體，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，它可以根據(jù)自己的需要不斷修訂城市發(fā)展的規(guī)則，城市規(guī)劃只是被動(dòng)地對(duì)城市各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的指令性計(jì)劃做出空間布局。城市沒(méi)有利益的對(duì)立沖突，城市規(guī)劃的作用和面臨的各種矛盾都沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，城市規(guī)劃的職能定位的缺失所導(dǎo)致的問(wèn)題也不十分突出。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)對(duì)城市各類(lèi)資源的配置起主導(dǎo)作用，城市建設(shè)和投資的主體多元化了.利益各方面的對(duì)立沖突日益復(fù)雜化，城市規(guī)劃所起的作用以及并存的矛盾凸現(xiàn)出來(lái)，城市規(guī)劃職能定位的缺陷也進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)。}作者}盧新海，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院

1.2轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃面臨的矛盾與問(wèn)題

社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)，將面臨眾多的矛盾和問(wèn)題、并最終都?xì)w結(jié)到城市規(guī)劃的職能定位上來(lái)。主要反映在如下幾個(gè)方面:

1.2.1規(guī)劃與政治我國(guó)對(duì)政治的理解是統(tǒng)治與服從，政治無(wú)處不在，是統(tǒng)帥，是靈魂、不可避免地，本應(yīng)是中性的城市規(guī)劃也深深打上了政治的‘烙印”“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”，這是規(guī)劃與政治的關(guān)系沒(méi)有處理好所產(chǎn)生的現(xiàn)象:如許多城市熱衷于大搞勞民傷財(cái)、不切實(shí)際的形象T一程;有的城市政府一換屆，新領(lǐng)導(dǎo)上任首先就是調(diào)整規(guī)劃，也不管原來(lái)的規(guī)劃是否合理，全都推倒重來(lái)，結(jié)果是“一任領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃”

一、數(shù)字化城市管理的現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代，數(shù)字化城市管理在西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)時(shí)而生，并發(fā)展成為改善城市軟環(huán)境、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。數(shù)字化城市管理已成為世界多數(shù)國(guó)家和地區(qū)管理城市、服務(wù)社會(huì)的主要方式。在我國(guó)，隨著城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，數(shù)字化城市管理興起并迅速發(fā)展，顯現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外數(shù)字化管理中，在城市公共組織方面，因?yàn)槌鞘泄芾頂?shù)字化設(shè)備及信息數(shù)據(jù)主要掌控在政府內(nèi)部，數(shù)字化城市管理信息平臺(tái)主要由政府運(yùn)行和管理，所以其參與對(duì)象主要是城市政府組織，而城市非政府組織則參與不足。在城市公共政策過(guò)程方面（包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)、政策監(jiān)察五個(gè)方面），各環(huán)節(jié)不斷明晰，相關(guān)信息也錄入數(shù)字化城市管理信息平臺(tái)，信息對(duì)外公布深度和廣度跨出了最重要的第一步，市民參與度和政策執(zhí)行力度都有所提高，公共政策過(guò)程實(shí)行了數(shù)字化管理。在城市公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估方面，采用數(shù)字化管理的城市公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估體系逐步構(gòu)建，執(zhí)行力度有所增強(qiáng)，評(píng)估結(jié)果可信度也有所提高。

二、當(dāng)前數(shù)字化城市管理存在的問(wèn)題分析

（一）數(shù)字化城市公共組織職能重疊且效率低下

綜觀各國(guó)數(shù)字化城市公共組織，都存在一定程度的部門(mén)職能重疊、工作效率低下現(xiàn)象?；蚴钦块T(mén)之間的職能有交叉，或是政府部門(mén)與非營(yíng)利組織的職能有重疊，或是準(zhǔn)政府組織在辦理著某政府組織的事務(wù)，或是非營(yíng)利組織開(kāi)展著某準(zhǔn)政府組織的業(yè)務(wù)。原因有職能劃分不明確、組織改革不徹底、上級(jí)部門(mén)任其發(fā)展、下級(jí)部門(mén)得過(guò)且過(guò)或內(nèi)部關(guān)系制約等等。

（二）數(shù)字化城市公共組織管理中志愿者管理混亂

一、城市新公共管理:多極數(shù)字管理體系

一般來(lái)說(shuō),以政府機(jī)構(gòu)與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準(zhǔn),政府管理方式發(fā)展至今經(jīng)歷了信息、交互、提交和交易這四個(gè)階段[1](見(jiàn)表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務(wù)提供,而是政府信息、服務(wù)的融合,公眾通過(guò)政府信息平臺(tái)能夠更方便進(jìn)入一個(gè)多機(jī)構(gòu)、多服務(wù)的政府管理系統(tǒng)。這也是政府管理方式的一次變革,其更關(guān)注政策或戰(zhàn)略的制定,為公眾和企業(yè)提供更有效的全面在線服務(wù)媒介,而且能夠借助外部的技術(shù)和人力資源來(lái)完成這些活動(dòng)。這一階段,受眾能夠全面與政府服務(wù)機(jī)構(gòu)交互,享受全面和制定式的信息及公共服務(wù)。這是一個(gè)更加復(fù)雜和不斷完善的系統(tǒng),豐富的信息、交易平臺(tái)及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個(gè)明顯特征是政府顯著的數(shù)字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數(shù)字政府”。數(shù)字政府包含狹義和廣義的定義,美國(guó)得克薩斯州數(shù)字政府規(guī)劃中將數(shù)字政府明確定義為:“各級(jí)政府與公眾、企業(yè)之間借助電子通信技術(shù)開(kāi)展的政府活動(dòng),包括:產(chǎn)品及服務(wù)的提供和購(gòu)買(mǎi),產(chǎn)生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]數(shù)字政府被認(rèn)為是新公共管理理論革命最后的實(shí)踐,成為公共部門(mén)改革公共服務(wù)的主要推動(dòng)力,其對(duì)政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數(shù)字政府可以追溯到1997年,由美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)發(fā)起并逐步引入。1997年,基于一份關(guān)于21世紀(jì)邁向數(shù)字政府的報(bào)告,美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)開(kāi)始指導(dǎo)美國(guó)聯(lián)邦政府利用Internet技術(shù)來(lái)提高公共服務(wù)透明度,由此利用現(xiàn)有的先進(jìn)技術(shù)建立高效數(shù)字政府的理念雛形,隨后發(fā)展迅猛并得到推廣和應(yīng)用。僅1997年,世界范圍內(nèi)有1915個(gè)中央級(jí)政府機(jī)構(gòu)建立了相應(yīng)的政府公共網(wǎng)站,2000-2001年,短短一年,這一數(shù)字增長(zhǎng)到9363個(gè),美國(guó)以擁有403家政府公共服務(wù)網(wǎng)站(這里,僅以數(shù)量計(jì),不論服務(wù)質(zhì)量)獨(dú)霸數(shù)字政府發(fā)展鰲頭,一些發(fā)展較早的國(guó)家包括法國(guó)、巴西、葡萄牙及丹麥等,[3]。Gartner將數(shù)字政府的特征概括為:“數(shù)字政府,即通過(guò)各種技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)及新媒體發(fā)展,推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部及社會(huì)外部的連續(xù)轉(zhuǎn)型,從而對(duì)政府提供的公共服務(wù),參與公共事務(wù)活動(dòng)的能力和管理水平進(jìn)行最優(yōu)化的結(jié)果”,其實(shí)質(zhì)是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進(jìn)一步概況了數(shù)字政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規(guī)則;(3)公眾借助政府提供的數(shù)字平臺(tái)和公共協(xié)助更有效地取得個(gè)人利益;(4)政府之間活動(dòng)及政府與企業(yè)之間活動(dòng)的便利和公開(kāi);(5)政府對(duì)政府的信息和服務(wù)融合;(6)公眾參與公共管理活動(dòng)的更廣泛性。[5]數(shù)字政府將進(jìn)一步帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)信息技術(shù)的融合和應(yīng)用,形成“數(shù)字政府———數(shù)字企業(yè)———數(shù)字公眾”三位一體的“數(shù)字社會(huì)”。

Fang將數(shù)字政府的交互內(nèi)容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業(yè),企業(yè)—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營(yíng)利組織,非營(yíng)利組織—政府。數(shù)字政府的建立需要重視其中的五種關(guān)系:市民—政府,企業(yè)—政府,政府—政府,政府—非營(yíng)利組織,政府—政府供職人員。[6]具體來(lái)看,首先,市民—政府的關(guān)系反映了公眾個(gè)人對(duì)政府提供的公共信息與服務(wù)的需求,這些服務(wù)包括發(fā)放有關(guān)許可和執(zhí)照,如駕駛許可,漁業(yè)許可等,不僅包括納稅人對(duì)中央政府及地方政府的稅費(fèi)支付,也應(yīng)該囊括政府對(duì)納稅人的退稅等服務(wù)。其次,企業(yè)—政府的關(guān)系主要是企業(yè)、商務(wù)活動(dòng)及合作組織對(duì)政府提供服務(wù)的需求,包括營(yíng)業(yè)許可,用工信息及經(jīng)營(yíng)選址等服務(wù)。最后,政府—政府,政府—非營(yíng)利組織,政府—政府供職人員的這三種關(guān)系源于其三者相互之間及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)及政府供職人員提供與完善政府服務(wù)的要求,包括政府公務(wù)活動(dòng)、政府采購(gòu)、政府內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移及其他相關(guān)的服務(wù)。目前,數(shù)字政府的發(fā)展階段主要存在于市民—政府,企業(yè)—政府,政府—政府這三種關(guān)系之間,尤其是前兩種服務(wù)需求較大,發(fā)展較快。[7]根據(jù)上述八種關(guān)系,多極數(shù)字管理體系的運(yùn)行機(jī)理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數(shù)字管理系統(tǒng)是不同機(jī)構(gòu)與組織之間相互傳遞信息,內(nèi)外部聯(lián)動(dòng)的“開(kāi)放式循環(huán)”,其中內(nèi)部的信息雙向流動(dòng)包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級(jí)政府與非營(yíng)利組織之間的交流,外部信息流動(dòng)分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業(yè)之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔(dān)著本級(jí)政府與公眾和企業(yè)之間的信息、服務(wù)聯(lián)通,更重要的是公眾及企業(yè)與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過(guò)地方政府的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個(gè)數(shù)字整合系統(tǒng)中承擔(dān)著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統(tǒng)的重要性,地方政府建立的城市管理系統(tǒng)不僅提供了公眾與企業(yè)及其他組織需要的信息及服務(wù)來(lái)源,而且是貫通中央政府信息上下流動(dòng)的決定性環(huán)節(jié),通過(guò)地方政府實(shí)施的城市管理系統(tǒng),中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統(tǒng),地方政府成為中央政府實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的主要執(zhí)行者,也是公眾及企業(yè)信息及其他服務(wù)需求的主要提供者。

二、全國(guó)省會(huì)數(shù)字城市管理體系構(gòu)建的綜合比較

根據(jù)城市管理體系運(yùn)行的主要組成部分,我們選擇政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)通情況、城市管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、城市管理專(zhuān)門(mén)條例或規(guī)定頒布情況、城市管理分類(lèi)規(guī)章及制度頒布實(shí)施情況以及數(shù)字網(wǎng)格化管理模式建立等五個(gè)方面的指標(biāo),對(duì)全國(guó)31個(gè)省會(huì)城市(包括直轄市)的數(shù)字城市管理體系進(jìn)行了比較。(1)從擁有政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站情況看,全國(guó)31個(gè)省會(huì)城市(包括直轄市)無(wú)一例外都建立了政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站,提供有關(guān)政府政策文件、法律法規(guī)信息、重大事件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、近期工作進(jìn)展、公共服務(wù)信息等一系列瀏覽和查詢(xún)服務(wù),并提供政府直屬機(jī)構(gòu)及各相關(guān)部門(mén)的鏈接,實(shí)現(xiàn)了政府信息與機(jī)構(gòu)的互通互聯(lián),體現(xiàn)出政府信息化建設(shè)初步成功和“數(shù)字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專(zhuān)門(mén)性城市管理?xiàng)l例情況看,除天津和長(zhǎng)沙外,其余城市都沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的城市管理專(zhuān)門(mén)條例,城市管理法制體系的建立相對(duì)滯后,統(tǒng)領(lǐng)性的城市管理?xiàng)l例出臺(tái)勢(shì)在必行,其頒布實(shí)施將有助于完善城市管理法律法規(guī)體系,為未來(lái)城市管理的法制化創(chuàng)造必要條件。(3)從城市管理分類(lèi)條例或規(guī)定實(shí)施情況看,市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理和園林綠化管理規(guī)定實(shí)施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定,市政管理規(guī)定僅長(zhǎng)春和烏魯木齊沒(méi)有,園林綠化管理規(guī)定沒(méi)有出臺(tái)實(shí)施的是石家莊和蘭州。(4)從數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經(jīng)啟動(dòng),其中重慶和成都不僅較早推行實(shí)施了數(shù)字網(wǎng)格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國(guó)前列。

綜合來(lái)看,有兩項(xiàng)指標(biāo)沒(méi)有體現(xiàn)的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現(xiàn)較好、僅有一個(gè)指標(biāo)沒(méi)有達(dá)到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長(zhǎng)沙;而表現(xiàn)最突出,所有指標(biāo)都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來(lái)對(duì)城市管理工作常抓不懈、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)落實(shí)獲得的良好成效。通過(guò)對(duì)全國(guó)省會(huì)城市管理體系的綜合比較,發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動(dòng)的組織者、指揮者及承擔(dān)者,目前通過(guò)營(yíng)利性企業(yè)和非政府組織配合政府提供公共物品與服務(wù)的城市較少,政府管理城市的任務(wù)艱巨且過(guò)于繁雜,無(wú)法完全發(fā)揮其最重要的市場(chǎng)維護(hù)和監(jiān)督職能,管理主體過(guò)于單一,不利于分擔(dān)政府管理事務(wù),一定程度上降低了城市管理運(yùn)行效率。(2)從管理技術(shù)上看,數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式僅在幾個(gè)城市得到應(yīng)用,大多數(shù)城市還沒(méi)有建立起科學(xué)的數(shù)字城市管理系統(tǒng),一定程度上反映出目前管理技術(shù)相對(duì)滯后的現(xiàn)狀,制約“柔性化”城市管理的轉(zhuǎn)變及發(fā)展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環(huán)境管理、舊城區(qū)改造管理、公共服務(wù)保障、公共安全管理、綜合執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域的城市管理運(yùn)行系統(tǒng)整合仍需時(shí)日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專(zhuān)門(mén)性管理?xiàng)l例、加強(qiáng)城市管理資源整合和配置的問(wèn)題。(4)從管理目標(biāo)上看,城市管理目標(biāo)的法制化是保證其實(shí)現(xiàn)的首要因素,我國(guó)法制化的城市管理體系雖已起步,但進(jìn)展較慢,目前還沒(méi)有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標(biāo)多體現(xiàn)為政府短期政策目標(biāo),從城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮形成的固定化城市管理目標(biāo)仍是未來(lái)政府城市管理活動(dòng)的努力方向。