一、社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政職能的理論與實際問題

(一)確立我國目前公共財政職能的理論依據(jù)

1.財政職能是由財政本質(zhì)決定的。只有回答財政是什么,才能明確它應(yīng)該干什么,即它所承擔(dān)的基本職責(zé)、活動范圍和運行方式等問題。改革開放以來,隨著財政改革的不斷深化,經(jīng)過理論界和財經(jīng)界的共同努力,財政理論取得了長足的發(fā)展,基本上適應(yīng)了轉(zhuǎn)型、創(chuàng)建社會主義公共財政理論體系的要求。在緊緊結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)改革的實際,借鑒西方公共財政的理論和實踐經(jīng)驗,對政府與市場的關(guān)系、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必然要實行公共財政模式以及突出強調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用等重大問題上,取得了基本的共識。這些都對重新加深對財政本質(zhì)的認(rèn)識,提供有利的條件。在我國建立公共財政,已成為共識,轉(zhuǎn)變政府職能問題已做出相應(yīng)決定,體現(xiàn)了從現(xiàn)實國情出發(fā)。很多專家學(xué)者也認(rèn)識到,我國建立公共財政,不僅要矯正市場失靈,同時還要培育市場、彌補市場發(fā)育不健全出現(xiàn)的“市場殘缺”,不僅要通過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律手段調(diào)解收入分配、解決社會分配的不公問題,還要在生產(chǎn)流通領(lǐng)域加大對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入,推進(jìn)國有企業(yè)改革,提高經(jīng)濟(jì)效率,保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。在《領(lǐng)導(dǎo)干部財政知識讀本》中,把財政這一經(jīng)濟(jì)范疇的定義概括為:“財政,也叫國家財政。是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動。”對財政本質(zhì)的這一代表性認(rèn)識,是探討財政職能的根本依據(jù)。

2.借鑒吸收現(xiàn)代公共財政理論。既然我們國家已明確把發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),建立符合我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的公共財政體制作為改革的目標(biāo)模式,即理所當(dāng)然地應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒西方公共財政理論,為界定轉(zhuǎn)型時期的財政職能提供理論依據(jù)。實際上,我國財政理論界和實際部門在這方面已經(jīng)做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強調(diào)財政在資源配置中應(yīng)發(fā)揮的職能作用,正確界定政府與市場的關(guān)系等重大問題上基本上取得了共識,一些相應(yīng)的措施已付諸實施。

3.依據(jù)轉(zhuǎn)型理論和政策探討現(xiàn)階段財政職能。轉(zhuǎn)型的理論,也是來源于西方。二戰(zhàn)以后,世界各國在推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,社會體制都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)出謀求共同發(fā)展的趨勢,又呈現(xiàn)出多元化轉(zhuǎn)型模式。在總結(jié)世界各國各種轉(zhuǎn)型方式的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)我國的國情,我們黨采取漸進(jìn)的轉(zhuǎn)型模式,穩(wěn)步推進(jìn)改革開放,經(jīng)歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架,社會經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展,人民生活得到明顯改善。但從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看,我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上又是在近代工業(yè)化遠(yuǎn)沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型,包含著既要完成工業(yè)現(xiàn)代化,又要實現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。由此又規(guī)定了我國社會的轉(zhuǎn)型,同時又要推進(jìn)文明轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。所謂文明轉(zhuǎn)型,就是要完成農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會以至更快地進(jìn)入現(xiàn)代信息社會的轉(zhuǎn)型;體制轉(zhuǎn)型是指適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展,在堅持和完善社會主義制度的前提下,完成從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,也勢必要規(guī)范政府行為和界定政府與市場等重大分配關(guān)系,在市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的程度越來越增強的條件下,公共財政應(yīng)承擔(dān)矯正市場失靈和彌補市場缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財政是轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果,又是形成新的社會結(jié)構(gòu)框架的支撐,它的發(fā)展必然以促進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展與保持活力為先決條件。我們應(yīng)該看到,轉(zhuǎn)型是一個長期的歷史過程,這正如黨的初級階段理論所一再強調(diào)的。這一過程,既是計劃經(jīng)濟(jì)特征逐漸消退的過程,又是市場經(jīng)濟(jì)因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場經(jīng)濟(jì)。因此必須從這一過程的特殊性出發(fā)來促進(jìn)公共財政的發(fā)展,用現(xiàn)實的觀念來探索這一過程中財政職能所表現(xiàn)出的特殊性。

(二)對我國公共財政職能的基本認(rèn)識

內(nèi)容摘要：本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結(jié)構(gòu)，并研究了官僚治理結(jié)構(gòu)對公共財政效益的影響，以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關(guān)鍵詞：官僚治理結(jié)構(gòu)公共財政效益

政府作為公共財政的主體，直接擔(dān)負(fù)著公共財政資金的分配和使用，其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈之手，它是由各個機構(gòu)組成，而各個機構(gòu)又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)即追求自身利益的最大化，這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結(jié)構(gòu)影響公共財政的分配和使用，公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵目標(biāo)是否具有激勵相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進(jìn)一步深化，通過分析官僚治理結(jié)構(gòu)，以及官僚治理結(jié)構(gòu)對財政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進(jìn)而影響公共財政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu)，最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結(jié)構(gòu)的三種模型

官僚治理結(jié)構(gòu)可以分為宏觀，中觀和微觀三種結(jié)構(gòu)。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應(yīng)，現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權(quán)和事權(quán)范圍。宏觀的官僚治理結(jié)構(gòu)主要指中央政府和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，中觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指各官僚組織內(nèi)部決策層和執(zhí)行層的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)。

宏觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型

摘要:公共財政是人類社會進(jìn)入到市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段后所產(chǎn)生的一種財政模式。公共財政的內(nèi)容隨著社會的發(fā)展而不斷豐富。中國之所以要實施公共財政模式,既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是財政職能轉(zhuǎn)變和振興財政的需要。公共財政模式的構(gòu)建應(yīng)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完善市場體系和轉(zhuǎn)變政府職能為條件。要實現(xiàn)從生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)變,政府財政應(yīng)理性地退出私人商品生產(chǎn)領(lǐng)域,而轉(zhuǎn)向為公眾提供公共商品和公共服務(wù)。同時,還必須推進(jìn)財政的民主化和法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞:公共財政;生產(chǎn)建設(shè)型財政

中圖分類號:F810文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:10082506(2000)020049(05)

中國以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入了第21個年頭,隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步過渡,客觀上要求財政模式必須發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,即要求必須從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財政(或經(jīng)營型財政)向市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政轉(zhuǎn)變。在1998年全國財政工作會議上,財政部長項懷誠宣布,我國將在近幾年內(nèi)初步建立公共財政的基本框架,在1999年3月召開的九屆二次人代會上,項懷誠部長在《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報告》中再一次提出了構(gòu)建公共財政的基本框架問題。盡管我國公共財政框架的構(gòu)建已進(jìn)入了運作實施階段,然而在財政理論界對公共財政問題仍然存在不同的認(rèn)識,且反對的聲音仍然十分強烈。因此,完全有必要從理論上弄清什么是公共財政,公共財政是怎樣產(chǎn)生和發(fā)展的,中國為什么要建立公共財政,以及怎樣建立中國的公共財政。本文擬就這些問題加以初步探討,以求在公共財政的構(gòu)建上進(jìn)一步清除認(rèn)識上的誤區(qū)和障礙。

一、公共財政的產(chǎn)生與發(fā)展

公共財政作為一種財政模式并非是從來就有的,而是人類社會發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物。當(dāng)人類社會進(jìn)入到市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時,才出現(xiàn)公共財政模式。在奴隸社會,“普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣”,奴隸制國家的財政收入,主要來自于對奴隸勞動成果的無償占有,對外掠奪和弱小國家的納貢;財政支出主要用于王室支出、祭祀和戰(zhàn)爭等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隸制國家,國王個人收支與國家財政收支之間并沒有嚴(yán)格的界限,且收入的籌集和支出的安排均由最高統(tǒng)治者說了算,根本不可能存在財政的民主性和法治性。到了封建社會,封建制國家的財政依然是為封建制國家王室成員及大小官吏服務(wù)的,雖然也有象公共工程建設(shè)支出這樣的公共性支出的安排,但所占比重極其微小,因而從總體上而言,這時的財政還稱不上是公共財政,而仍然是家計財政。同奴隸制國家財政一樣,封建制國家財政依然缺乏民主性和法治性。

內(nèi)容摘要:本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結(jié)構(gòu),并研究了官僚治理結(jié)構(gòu)對公共財政效益的影響,以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關(guān)鍵詞:官僚治理結(jié)構(gòu)公共財政效益

政府作為公共財政的主體,直接擔(dān)負(fù)著公共財政資金的分配和使用,其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論,政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈之手,它是由各個機構(gòu)組成,而各個機構(gòu)又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構(gòu),都有自己的行為目標(biāo)即追求自身利益的最大化,這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之,政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結(jié)構(gòu)影響公共財政的分配和使用,公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵目標(biāo)是否具有激勵相容性,即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進(jìn)一步深化,通過分析官僚治理結(jié)構(gòu),以及官僚治理結(jié)構(gòu)對財政分配的影響,研究這種分配模式是如何影響官僚的行為,進(jìn)而影響公共財政的使用效益,從而為我國建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu),最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結(jié)構(gòu)的三種模型

官僚治理結(jié)構(gòu)可以分為宏觀,中觀和微觀三種結(jié)構(gòu)。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應(yīng),現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權(quán)和事權(quán)范圍。宏觀的官僚治理結(jié)構(gòu)主要指中央政府和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu),中觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu),微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指各官僚組織內(nèi)部決策層和執(zhí)行層的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)。

宏觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型

內(nèi)容摘要:本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結(jié)構(gòu),并研究了官僚治理結(jié)構(gòu)對公共財政效益的影響,以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關(guān)鍵詞:官僚治理結(jié)構(gòu)公共財政效益

政府作為公共財政的主體,直接擔(dān)負(fù)著公共財政資金的分配和使用,其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論,政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈之手,它是由各個機構(gòu)組成,而各個機構(gòu)又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構(gòu),都有自己的行為目標(biāo)即追求自身利益的最大化,這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之,政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結(jié)構(gòu)影響公共財政的分配和使用,公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵目標(biāo)是否具有激勵相容性,即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進(jìn)一步深化,通過分析官僚治理結(jié)構(gòu),以及官僚治理結(jié)構(gòu)對財政分配的影響,研究這種分配模式是如何影響官僚的行為,進(jìn)而影響公共財政的使用效益,從而為我國建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu),最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結(jié)構(gòu)的三種模型

官僚治理結(jié)構(gòu)可以分為宏觀,中觀和微觀三種結(jié)構(gòu)。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應(yīng),現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權(quán)和事權(quán)范圍。宏觀的官僚治理結(jié)構(gòu)主要指中央政府和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu),中觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu),微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指各官僚組織內(nèi)部決策層和執(zhí)行層的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)。

宏觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型