摘要從科恩的范式理論出發(fā)，對(duì)公共行政學(xué)的理論流變進(jìn)行了范式解讀。公共行政理論語(yǔ)境由官僚制向公共管理的轉(zhuǎn)換，是由于傳統(tǒng)官僚制理論遭遇到了嚴(yán)重的實(shí)踐困境和理論質(zhì)疑，作為對(duì)這種困境和質(zhì)疑的回應(yīng)，新共管管理運(yùn)動(dòng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)出發(fā)，對(duì)公共行政理論進(jìn)行了重塑，是對(duì)官僚制理論的揚(yáng)棄和超越。

關(guān)鍵詞公共行政；官僚制；新公共管理；范式轉(zhuǎn)換

1962年美國(guó)著名科學(xué)史學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，首次從學(xué)術(shù)上對(duì)“范式”與“范式轉(zhuǎn)換”的概念做出了界定。在庫(kù)恩的理論中，一個(gè)科學(xué)的范式（Paradigm）就是一套關(guān)于現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，這套假設(shè)比其他假設(shè)更好地說(shuō)明了當(dāng)今的世界。范式既表示某一種科學(xué)共同體成員所共有的一整套規(guī)定，也指該共同體共有的建立在某種公認(rèn)的并成為傳統(tǒng)的重大科學(xué)成就基礎(chǔ)上的信念。這種信念能為共同體成員提供一種把握研究對(duì)象的概念框架，一套理念和方法論的信條，一個(gè)可供仿效的解題范例，它也規(guī)定了一定時(shí)期中這門科學(xué)的發(fā)展方向和研究途徑，同時(shí)決定著共同體成員的某種形而上學(xué)的信念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即決定著他們的自然觀、世界觀及價(jià)值觀。[1]范式就是世界觀，一般性的觀點(diǎn)，以及分析復(fù)雜現(xiàn)實(shí)世界的一種方式。范式是一學(xué)科內(nèi)范圍最廣的共識(shí)單位，它包括概念、樣本、理論和方法，并將它們與所用工具之間的關(guān)系相互聯(lián)系起來(lái)。一個(gè)范式就如同一幅地圖，具有理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)、理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系、預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展、從不重要的東西中分出重要的東西、弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇那條道路來(lái)實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)等認(rèn)識(shí)功能。范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)過(guò)程表述為：范式Ⅰ-規(guī)范科學(xué)（即在范式Ⅰ指引下積累的知識(shí)）-異例（即范式Ⅰ不能解釋的新現(xiàn)象）-危機(jī)（即范式Ⅰ從根本上受到懷疑）-革命（即范式Ⅰ全面崩潰）-范式Ⅱ。庫(kù)恩闡述的范式理論的動(dòng)態(tài)發(fā)展模式是科學(xué)哲學(xué)研究中的一個(gè)偉大進(jìn)步，引起了科學(xué)哲學(xué)界的一場(chǎng)認(rèn)識(shí)論的大變革，成為科學(xué)哲學(xué)史上一道重要的分水嶺。其影響不僅僅限于科學(xué)史、科學(xué)哲學(xué)、科學(xué)社會(huì)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域，而且延伸到社會(huì)學(xué)、文化人類學(xué)、文學(xué)史、藝術(shù)史、政治史、宗教史等人文和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，成為眾多科學(xué)研究者分析理論流變的基本邏輯工具。經(jīng)過(guò)近百年的發(fā)展，公共行政理論語(yǔ)境發(fā)生了從傳統(tǒng)官僚制向新公共管理理論的變化，本文試圖從范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)視角對(duì)公共行政理論流變進(jìn)解讀。

一、官僚制的理論內(nèi)核與實(shí)踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文標(biāo)志著行政學(xué)的誕生。威爾遜指出，“應(yīng)該建立一門專門的學(xué)科--行政學(xué)；應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問(wèn)題不是政治問(wèn)題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……?！币粋€(gè)獨(dú)立的行政領(lǐng)域的思想具有廣泛的影響，當(dāng)威爾遜提出了政治與行政二分原則的時(shí)候，行政學(xué)建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國(guó)行政學(xué)家古德諾對(duì)政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。他認(rèn)為“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關(guān)聯(lián)，而行政則是對(duì)政策的執(zhí)行?！焙髞?lái)美國(guó)行政學(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率”。從此，政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)成為一個(gè)獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，人們開(kāi)始專門研究政府及公共管理問(wèn)題，以期在經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權(quán)威思想之上，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級(jí)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成卻使神話成為了現(xiàn)實(shí)。在早期行政學(xué)范式的創(chuàng)立過(guò)程中，泰勒的科學(xué)管理思想也做出了巨大貢獻(xiàn)，泰勒的理論的兩個(gè)重要觀點(diǎn)即標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行廣泛與嚴(yán)密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學(xué)吸收和利用了管理學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開(kāi)創(chuàng)的科學(xué)管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學(xué)管理思想，產(chǎn)生了一個(gè)完整的行政模式?！痹摲N行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應(yīng)按等級(jí)制、官僚制的原則進(jìn)行組織。②政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過(guò)官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者。③行政與政治分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來(lái)的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個(gè)方面的原則：①固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個(gè)官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)命令。②機(jī)構(gòu)等級(jí)制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的上下等級(jí)體制，高級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)低級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。③機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動(dòng)都有說(shuō)明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。④機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機(jī)構(gòu)中工作的各級(jí)官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會(huì)的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。

摘要從科恩的范式理論出發(fā)，對(duì)公共行政學(xué)的理論流變進(jìn)行了范式解讀。公共行政理論語(yǔ)境由官僚制向公共管理的轉(zhuǎn)換，是由于傳統(tǒng)官僚制理論遭遇到了嚴(yán)重的實(shí)踐困境和理論質(zhì)疑，作為對(duì)這種困境和質(zhì)疑的回應(yīng)，新共管管理運(yùn)動(dòng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)出發(fā)，對(duì)公共行政理論進(jìn)行了重塑，是對(duì)官僚制理論的揚(yáng)棄和超越。

關(guān)鍵詞公共行政；官僚制；新公共管理；范式轉(zhuǎn)換

1962年美國(guó)著名科學(xué)史學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，首次從學(xué)術(shù)上對(duì)“范式”與“范式轉(zhuǎn)換”的概念做出了界定。在庫(kù)恩的理論中，一個(gè)科學(xué)的范式（Paradigm）就是一套關(guān)于現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，這套假設(shè)比其他假設(shè)更好地說(shuō)明了當(dāng)今的世界。范式既表示某一種科學(xué)共同體成員所共有的一整套規(guī)定，也指該共同體共有的建立在某種公認(rèn)的并成為傳統(tǒng)的重大科學(xué)成就基礎(chǔ)上的信念。這種信念能為共同體成員提供一種把握研究對(duì)象的概念框架，一套理念和方法論的信條，一個(gè)可供仿效的解題范例，它也規(guī)定了一定時(shí)期中這門科學(xué)的發(fā)展方向和研究途徑，同時(shí)決定著共同體成員的某種形而上學(xué)的信念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即決定著他們的自然觀、世界觀及價(jià)值觀。[1]范式就是世界觀，一般性的觀點(diǎn)，以及分析復(fù)雜現(xiàn)實(shí)世界的一種方式。范式是一學(xué)科內(nèi)范圍最廣的共識(shí)單位，它包括概念、樣本、理論和方法，并將它們與所用工具之間的關(guān)系相互聯(lián)系起來(lái)。一個(gè)范式就如同一幅地圖，具有理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)、理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系、預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展、從不重要的東西中分出重要的東西、弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇那條道路來(lái)實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)等認(rèn)識(shí)功能。范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)過(guò)程表述為：范式Ⅰ-規(guī)范科學(xué)（即在范式Ⅰ指引下積累的知識(shí)）-異例（即范式Ⅰ不能解釋的新現(xiàn)象）-危機(jī)（即范式Ⅰ從根本上受到懷疑）-革命（即范式Ⅰ全面崩潰）-范式Ⅱ。庫(kù)恩闡述的范式理論的動(dòng)態(tài)發(fā)展模式是科學(xué)哲學(xué)研究中的一個(gè)偉大進(jìn)步，引起了科學(xué)哲學(xué)界的一場(chǎng)認(rèn)識(shí)論的大變革，成為科學(xué)哲學(xué)史上一道重要的分水嶺。其影響不僅僅限于科學(xué)史、科學(xué)哲學(xué)、科學(xué)社會(huì)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域，而且延伸到社會(huì)學(xué)、文化人類學(xué)、文學(xué)史、藝術(shù)史、政治史、宗教史等人文和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，成為眾多科學(xué)研究者分析理論流變的基本邏輯工具。經(jīng)過(guò)近百年的發(fā)展，公共行政理論語(yǔ)境發(fā)生了從傳統(tǒng)官僚制向新公共管理理論的變化，本文試圖從范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)視角對(duì)公共行政理論流變進(jìn)解讀。

一、官僚制的理論內(nèi)核與實(shí)踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文標(biāo)志著行政學(xué)的誕生。威爾遜指出，“應(yīng)該建立一門專門的學(xué)科--行政學(xué)；應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問(wèn)題不是政治問(wèn)題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……?！币粋€(gè)獨(dú)立的行政領(lǐng)域的思想具有廣泛的影響，當(dāng)威爾遜提出了政治與行政二分原則的時(shí)候，行政學(xué)建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國(guó)行政學(xué)家古德諾對(duì)政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。他認(rèn)為“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關(guān)聯(lián)，而行政則是對(duì)政策的執(zhí)行?！焙髞?lái)美國(guó)行政學(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率”。從此，政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)成為一個(gè)獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，人們開(kāi)始專門研究政府及公共管理問(wèn)題，以期在經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權(quán)威思想之上，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級(jí)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成卻使神話成為了現(xiàn)實(shí)。在早期行政學(xué)范式的創(chuàng)立過(guò)程中，泰勒的科學(xué)管理思想也做出了巨大貢獻(xiàn)，泰勒的理論的兩個(gè)重要觀點(diǎn)即標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行廣泛與嚴(yán)密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學(xué)吸收和利用了管理學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開(kāi)創(chuàng)的科學(xué)管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學(xué)管理思想，產(chǎn)生了一個(gè)完整的行政模式。”該種行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應(yīng)按等級(jí)制、官僚制的原則進(jìn)行組織。②政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過(guò)官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者。③行政與政治分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來(lái)的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個(gè)方面的原則：①固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個(gè)官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)命令。②機(jī)構(gòu)等級(jí)制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的上下等級(jí)體制，高級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)低級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。③機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動(dòng)都有說(shuō)明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。④機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機(jī)構(gòu)中工作的各級(jí)官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會(huì)的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。

摘要從科恩的范式理論出發(fā)，對(duì)公共行政學(xué)的理論流變進(jìn)行了范式解讀。公共行政理論語(yǔ)境由官僚制向公共管理的轉(zhuǎn)換，是由于傳統(tǒng)官僚制理論遭遇到了嚴(yán)重的實(shí)踐困境和理論質(zhì)疑，作為對(duì)這種困境和質(zhì)疑的回應(yīng)，新共管管理運(yùn)動(dòng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)出發(fā)，對(duì)公共行政理論進(jìn)行了重塑，是對(duì)官僚制理論的揚(yáng)棄和超越。

關(guān)鍵詞公共行政；官僚制；新公共管理；范式轉(zhuǎn)換

1962年美國(guó)著名科學(xué)史學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，首次從學(xué)術(shù)上對(duì)“范式”與“范式轉(zhuǎn)換”的概念做出了界定。在庫(kù)恩的理論中，一個(gè)科學(xué)的范式（Paradigm）就是一套關(guān)于現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，這套假設(shè)比其他假設(shè)更好地說(shuō)明了當(dāng)今的世界。范式既表示某一種科學(xué)共同體成員所共有的一整套規(guī)定，也指該共同體共有的建立在某種公認(rèn)的并成為傳統(tǒng)的重大科學(xué)成就基礎(chǔ)上的信念。這種信念能為共同體成員提供一種把握研究對(duì)象的概念框架，一套理念和方法論的信條，一個(gè)可供仿效的解題范例，它也規(guī)定了一定時(shí)期中這門科學(xué)的發(fā)展方向和研究途徑，同時(shí)決定著共同體成員的某種形而上學(xué)的信念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即決定著他們的自然觀、世界觀及價(jià)值觀。[1]范式就是世界觀，一般性的觀點(diǎn)，以及分析復(fù)雜現(xiàn)實(shí)世界的一種方式。范式是一學(xué)科內(nèi)范圍最廣的共識(shí)單位，它包括概念、樣本、理論和方法，并將它們與所用工具之間的關(guān)系相互聯(lián)系起來(lái)。一個(gè)范式就如同一幅地圖，具有理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)、理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系、預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展、從不重要的東西中分出重要的東西、弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇那條道路來(lái)實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)等認(rèn)識(shí)功能。范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)過(guò)程表述為：范式Ⅰ-規(guī)范科學(xué)（即在范式Ⅰ指引下積累的知識(shí)）-異例（即范式Ⅰ不能解釋的新現(xiàn)象）-危機(jī)（即范式Ⅰ從根本上受到懷疑）-革命（即范式Ⅰ全面崩潰）-范式Ⅱ。庫(kù)恩闡述的范式理論的動(dòng)態(tài)發(fā)展模式是科學(xué)哲學(xué)研究中的一個(gè)偉大進(jìn)步，引起了科學(xué)哲學(xué)界的一場(chǎng)認(rèn)識(shí)論的大變革，成為科學(xué)哲學(xué)史上一道重要的分水嶺。其影響不僅僅限于科學(xué)史、科學(xué)哲學(xué)、科學(xué)社會(huì)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域，而且延伸到社會(huì)學(xué)、文化人類學(xué)、文學(xué)史、藝術(shù)史、政治史、宗教史等人文和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，成為眾多科學(xué)研究者分析理論流變的基本邏輯工具。經(jīng)過(guò)近百年的發(fā)展，公共行政理論語(yǔ)境發(fā)生了從傳統(tǒng)官僚制向新公共管理理論的變化，本文試圖從范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)視角對(duì)公共行政理論流變進(jìn)解讀。

一、官僚制的理論內(nèi)核與實(shí)踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文標(biāo)志著行政學(xué)的誕生。威爾遜指出，“應(yīng)該建立一門專門的學(xué)科--行政學(xué)；應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問(wèn)題不是政治問(wèn)題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……?！币粋€(gè)獨(dú)立的行政領(lǐng)域的思想具有廣泛的影響，當(dāng)威爾遜提出了政治與行政二分原則的時(shí)候，行政學(xué)建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國(guó)行政學(xué)家古德諾對(duì)政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。他認(rèn)為“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關(guān)聯(lián)，而行政則是對(duì)政策的執(zhí)行?！焙髞?lái)美國(guó)行政學(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率”。從此，政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)成為一個(gè)獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，人們開(kāi)始專門研究政府及公共管理問(wèn)題，以期在經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權(quán)威思想之上，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級(jí)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成卻使神話成為了現(xiàn)實(shí)。在早期行政學(xué)范式的創(chuàng)立過(guò)程中，泰勒的科學(xué)管理思想也做出了巨大貢獻(xiàn)，泰勒的理論的兩個(gè)重要觀點(diǎn)即標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行廣泛與嚴(yán)密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學(xué)吸收和利用了管理學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開(kāi)創(chuàng)的科學(xué)管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學(xué)管理思想，產(chǎn)生了一個(gè)完整的行政模式。”該種行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應(yīng)按等級(jí)制、官僚制的原則進(jìn)行組織。②政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過(guò)官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者。③行政與政治分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來(lái)的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個(gè)方面的原則：①固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個(gè)官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)命令。②機(jī)構(gòu)等級(jí)制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的上下等級(jí)體制，高級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)低級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。③機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動(dòng)都有說(shuō)明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。④機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機(jī)構(gòu)中工作的各級(jí)官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會(huì)的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。

摘要：后現(xiàn)代公共行政思潮是在當(dāng)代國(guó)際社會(huì)“后現(xiàn)代性”的話語(yǔ)出現(xiàn)跨領(lǐng)域的背景下形成的，不同專業(yè)對(duì)“后現(xiàn)代”的說(shuō)法不一，加之傳統(tǒng)公共行政存在的弊端，憲政主義與社群主義的替代性公共行政模式竟相取代之，但在后現(xiàn)代的大的思潮影響下，倆者都無(wú)法成為一種理想的可取代傳統(tǒng)公共行政模式的理想范式，話語(yǔ)理論針對(duì)倆者的弊端，以新的視角重新建構(gòu)了公共行政的理論基礎(chǔ)和正當(dāng)性。

當(dāng)今社會(huì)，政府行政體系與市場(chǎng)體系成為控制社會(huì)、影響社會(huì)的最大兩股力量。理論和實(shí)踐研究表明，政府的公共行政與管理體系在創(chuàng)造和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面具有不可代替的作用。伴隨著后現(xiàn)代主義思想的涌現(xiàn)，傳統(tǒng)公共行政模式的弊端也日益突顯，建立一個(gè)民主的、負(fù)責(zé)任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系的訴求也日益高漲，如何找到一個(gè)合理的解決辦法，成為后現(xiàn)代學(xué)者們思考的問(wèn)題，話語(yǔ)理論也應(yīng)運(yùn)而生。

一、傳統(tǒng)的公共行政及其替代

隨著社會(huì)的進(jìn)步，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的一些觀點(diǎn)和理論都需要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整以滿足社會(huì)發(fā)展的需求。作為一種可以接受的中立的公共行政的傳統(tǒng)治理模式，已經(jīng)無(wú)法很有效的解決現(xiàn)實(shí)中存在的諸多的行政合法性問(wèn)題。因而，伴隨著后現(xiàn)代思潮的到來(lái)，傳統(tǒng)的公共行政治理模式也漸漸的開(kāi)始退出它的歷史舞臺(tái)。他的替代品因此也竟相取代之：新制度主義或憲政主義；社群主義和公民主義；由于社群主義與憲政主義之間在公共行政本身有合法化的義務(wù)和公共行政對(duì)外部的統(tǒng)治責(zé)任問(wèn)題存在分歧和爭(zhēng)論，一直無(wú)法成為一種正統(tǒng)的治理模式；而話語(yǔ)理論避免了憲政主義與社群主義本身的缺點(diǎn)，提出了合法性就存在于做事情的過(guò)程中，重視政策質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)性，強(qiáng)調(diào)的是我們下一步該做什么，而不是我們已經(jīng)和正在做的事情中哪些應(yīng)該合法化。同時(shí)也給了我們當(dāng)代學(xué)者們提供了一個(gè)重新審視公共行政的視角。

二、話語(yǔ)理論的理論基礎(chǔ)

（一）構(gòu)成主義的現(xiàn)象學(xué)基礎(chǔ)

摘要：公共性是一個(gè)歷史地生成的概念。它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。具有公共性的公共行政是晚近才出現(xiàn)的#對(duì)于公共行政而言。公共性的概念是與合理性，合法性和代表性聯(lián)系在一起的。并需要通過(guò)這些概念來(lái)加以理解。公共性是公共行政的根本性質(zhì)。它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的取向。當(dāng)代公共行政需要在對(duì)維護(hù)公共利益$提高公共服務(wù)的品質(zhì)$鼓勵(lì)行政人員的創(chuàng)新意識(shí)和加強(qiáng)責(zé)任感之中來(lái)表現(xiàn)公共性。

關(guān)鍵詞：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我國(guó)，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時(shí)候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來(lái)進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來(lái)，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)?它關(guān)系到對(duì)行政的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和界定，如何認(rèn)識(shí)和界定行政的性質(zhì)又對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義。或者說(shuō)公共性這個(gè)概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)才有公共性的問(wèn)題。然而，在這個(gè)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)混亂，往往使我們?cè)诳疾煨姓芾須v史的時(shí)候誤用公共行政的概念。從我國(guó)的情況來(lái)看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會(huì)的公共行政封建社會(huì)的公共行政。在這些社會(huì)歷史階段中，有行政是毫無(wú)疑問(wèn)的。但這時(shí)的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問(wèn)答。同樣，人們對(duì)publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會(huì)治理模式的公共性混淆了.如果我們?cè)谶@些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說(shuō)明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說(shuō)明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)是混亂的，說(shuō)明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯(cuò)誤導(dǎo)向的可見(jiàn)，需要對(duì)“公共性”的概念進(jìn)行討論。

一、公共性問(wèn)題的由來(lái)

哈貝馬斯是一位在公共性問(wèn)題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對(duì)公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問(wèn)題并不是歷來(lái)就有的，而是與近代社會(huì)一道成長(zhǎng)起來(lái)的，在公共性問(wèn)題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂(lè)部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對(duì)公共性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)則更晚得多就“公共”(Public)這個(gè)詞語(yǔ)來(lái)看，在英國(guó)，大致是從17世紀(jì)中葉才開(kāi)始使用雖然英國(guó)這個(gè)時(shí)候使用了。公共。這個(gè)詞語(yǔ)，卻往往是在。世界?；蛘?。人類。這個(gè)意義來(lái)使用這個(gè)詞語(yǔ)的，也就是說(shuō)，它尚不具有現(xiàn)代語(yǔ)匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語(yǔ)中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來(lái)指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語(yǔ)匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會(huì)的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法國(guó)人是較早開(kāi)始覺(jué)知到有著公共性問(wèn)題的存在的大約17世紀(jì)末，法語(yǔ)中的。Publicity。被借用到英語(yǔ)里，變成了。Publicity。在德語(yǔ)中，直到18世紀(jì)才開(kāi)始出現(xiàn)這個(gè)詞當(dāng)這個(gè)詞被移植到德語(yǔ)中的時(shí)候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國(guó)有人使用“善治”這個(gè)詞來(lái)達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語(yǔ)中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語(yǔ)中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來(lái)。

哈貝馬斯的書是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對(duì)公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩?，即公共領(lǐng)域的屬性但是，對(duì)于一些具體的學(xué)科來(lái)說(shuō)，公共性就需要在與某些實(shí)體性存在相對(duì)應(yīng)的關(guān)系中來(lái)加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來(lái)加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個(gè)概念是美國(guó)人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來(lái)的。起初，它所表明的是行政的’價(jià)值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個(gè)概念開(kāi)始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會(huì)普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來(lái)，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級(jí)或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個(gè)概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說(shuō)，是經(jīng)歷了這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程，公共行政才進(jìn)入了自覺(jué)建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問(wèn)題，但一直處在一個(gè)不自覺(jué)的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說(shuō)的:。簡(jiǎn)而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.