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林業(yè)政策論文范文第1篇

關鍵詞：林業(yè)經濟政策；租借林場；國有林；森林資源

政策是政府在一定時期采取的行政管理辦法和手段，其約束性和強制性不如法規(guī)、法律，但是，近代黑龍江的政權更迭頻繁，多是短命政府或偽政權，法規(guī)與法律朝令夕改，從某種意義上講政策其實質就是法律。一般來講，行業(yè)經濟的發(fā)展狀況，取決于兩點：一是自然增長的順暢，二是國家政策的推動。黑龍江地廣人稀，自然增長緩慢，國家法律政策的推動更顯得重要。晚清末期以及民國前期頒布的林業(yè)經濟政策中，尤以租借林場和國有林場的發(fā)放對森林資源的破壞為最。

一、租借林場和國有林場出現(xiàn)的背景

1896年，清政府與沙皇俄國政府簽訂《中俄密約》(即《御敵互相援助條約》)，允許沙皇俄國在東北修筑中國東三省鐵路(中東鐵路)，修筑鐵路所需枕木、電桿、建筑材料都就近取給。光緒三十年(1904年)，黑龍江鐵路交涉總局與中東鐵路公司簽訂《砍伐木植合同》。據(jù)此合同，中東鐵路公司設立三處租借林場，濫伐森林。而大批的租借林場是俄國政府通過其財政部直接控制的中東鐵路為了得到永久性的自己經營的林場，對清政府施加壓力，于光緒三十三年(1907年)與清政府簽訂的《伐木合同》條文中規(guī)定設立的。從此沙皇俄國得到了被視為鐵路生命線的中東鐵路沿線(主要在現(xiàn)黑龍江行政區(qū)劃內)的森林采伐權。

北洋政府對國有林十分重視，但山河破碎以及政局的動蕩，使北洋政府又無力經營東北森林。農林部鑒于東北國有森林資源豐富茂盛，沙俄和日本等帝國主義國家垂涎東北豐富的森林資源，利用不平等條約在黑吉兩省占有大量永久性的租借林場，而租借林場是清朝政府時期的林業(yè)經濟政策，不僅既成事實，而且涉及外交，交涉棘手。若長此任予放棄，則中國國防與經濟俱生為害，故而認定籌辦林政，應從中國最著名林區(qū)入手。農林部于1912年12月11日公布《東三省國有森林發(fā)放暫行規(guī)則》20條，以期合理經營此地區(qū)之天然林，增進國家收益，亦保水土之安定，國防之安全。1914年8月8日，農商部公布修正的《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》。

二、租借林場和國有林場發(fā)放的內容

大批的租借林場是俄國政府通過其財政部直接控制的中東鐵路為了得到永久性的自己經營的林場，對清政府施加壓力?！稓v代森林史略及民國林政史料》記載：北滿中東路一帶森林權之喪失，始于光緒三十年(1904年)由黑龍江鐵路公司與東省鐵路公司訂立伐木合同，茲摘錄如下：

“第一條：東省鐵路公司，在以下所指地段樹木內只有砍各項木植材料之權。

甲、路鐵自成績成吉思汗站雅克山站，鐵路兩旁各卅五華里各樹林。

乙、水陸在呼蘭河內之諾敏河東岸至呼蘭河西岸中間一帶樹林。其界限自此二岔河各至水源為止。

丙、水陸在松花江之北岸權林河中間一帶樹木。其界限自北二岔河各至水源為止。

第二條：鐵路公司按在以上所指地段內砍備木植材料，運至鐵路，核算價值，以每百分之八，認繳黑龍江省將軍衙門官庫票費，除鐵路公司外，凡附近農民亦得砍伐自用木材，唯如有人欲在第一條所指地段內另外砍售，須與鐵路公司商與，方可砍伐。

第三條：以上所指第一條地段內樹木，其如何砍伐，鐵路公司亦可允給商民砍伐，唯須由鐵路公司按運至鐵路核算價值。

第四條：以上第一條所指地段內樹木，其如何砍伐，鐵路公司自行設法布置……”。

1912年公布的《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》的主要內容摘錄如下：

東三省國有森林除林務局自行經營外得依本規(guī)則發(fā)放之；發(fā)放以林木為限；有民國國籍者都可承領。但關于國土保安和供公用的森林不發(fā)放。承領森林者須向林務局呈交承領書。經林務局許可后，須領取執(zhí)照，并按擬伐木數(shù)量交納保證金。木材出山到埠后，由林務局查驗，按木植市價8%交納執(zhí)照費，保證金如數(shù)發(fā)還。執(zhí)照的有效期為1年。承領者侵越原定界限采伐時得給予處罰。

1914年8月8日，農商部公布修正的《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》。同《暫行規(guī)則》相比，增加以下內容：除中國人民外，依民國法律成立的法人也可承領森林。林務局收到承領書后進行核查，如無重復，再派員勘測，造具報告，呈農商部核辦。承領書除記載原定項目外，還要記載運輸設備和制材設備，并附承領地的圖說。承領森林每人不得超過200平方里。承領者應繳納勘測費。林務局勘測森林實況詳報農商部，如認為該處森林不能發(fā)放，原繳納勘測費還給一半。承領森林經農商部核準，由部注冊，發(fā)給部照。此照有效期至多為20年，期滿將照繳銷。承領人領取執(zhí)照，按標準繳納注冊費。林木出山時，承領人應將所伐林木情況開單呈報各該處主管官廳查驗。林木出售時，承領人除遵守稅則繳納木稅外，應各按林木市價8%分別繳納山本和木植票費。轉讓已領林區(qū)須經農商部核準。轉讓執(zhí)照的有效期，以原領執(zhí)照為準，承領森林如已超過照載期限尚未著手采伐，則撤銷其承領原案，追回部照。承領人采伐林木時，每畝應保存天然下種母樹2—3株。采伐后的林地，除該管官廳認為不能開墾者外，承領人可按照國有荒地承墾條例承領開墾，這就規(guī)定了林地變?yōu)檗r地的合法性。

1920年6月9日，農商部再次修改《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》。修改補充內容：采伐森林，原訂國際合同有特別規(guī)定者，在滿期以前繼續(xù)有效。農商部得于必要時收回已發(fā)放的森林，但不應損害承領人現(xiàn)有利益。承領森林人除稟請林務局勘測轉呈農商部核準外，也可稟請縣知事和其他林務機關勘測，報道尹、巡按使咨陳農商部核準。承領人提出承領書時繳納勘測費。承領森林經農商部批準即發(fā)給部照。部照有效期為20年，每年驗照1次。領照時按標準須繳納保證金。

三、租借林場和發(fā)放的國有林場的區(qū)別

租借林場是一種不平等條約的產物，帶有明顯的租借性質，不同于后來民國時期通過《東北國有林發(fā)放規(guī)則》發(fā)放的國有林場。主要表現(xiàn)在：

(1)這些租借林場的租借人都是外國資本家，早期主要是俄國人，日本人后來居上，這些租借林場明顯帶有殖民性；而《東北國有林發(fā)放規(guī)則》規(guī)定，國有林場發(fā)放只“限于中國人或中國法人”，發(fā)放的國有林場的承租人只能是中國人，這是兩種林場的最大區(qū)別。

(2)面積特別大，超過規(guī)定數(shù)字的幾倍，所有租借林場的面積究竟有多少，在當時的技術水平下，很難得到一個確切的數(shù)字。1915年的調查情況顯示僅中東鐵路沿線的租借林場總面積達到了12074平方公里，并不是全部的數(shù)字，只是分布在中東鐵路沿線的林場。如俄國巨商葛瓦里斯基所屬的林場，在1921年共有林場5處，面積為2008.6平方公里，1930年增加到7004.39平方公里。在利益的驅使下，外國資本家更是深入到大小興安嶺原始森林腹地建立租借林場。而國有林場的發(fā)放承領森林每人不得超過200平方里。

(3)租借林場的時間長，在合同上約定是20—90年，在中國喪失的情況下，實際上是無限期的；而《東北國有林發(fā)放規(guī)則》規(guī)定，“期限20年以內”，1912年頒布，止于1929年廢除，實際上實行了17年。四、租借林場和發(fā)放的國有林場的危害及評價

清代晚期，在租借林場的“合法”掩護下，大批俄國資本家擁入中國黑龍江林區(qū)，依靠中東鐵路的運輸條件和其雄厚資本，大肆砍伐大小興安嶺森林。在這些租借林場內如何采伐?采取什么采伐方式?是無人過問的。所以已經采伐過的跡地，不是變成散生林地，就是變成荒原。其危害正如《北滿與東省鐵路》所載：“東部沿線25年前所謂林海者，今則極目遠望，偶見三五雜木，杳不可尋，雖山巔之上，間有叢生幼樹，也僅距鐵路二、三十里之地見之”。從這里可以清楚地看出，中東鐵路修建的前后十幾年的時間內，鐵路兩側的森林資源遭到了嚴重的破壞?！稓v代森林史略及民國林政史史料》記載：“按東省鐵路沿線，昔日均為廣大森林被覆，自與東省鐵路公司訂立伐木合同后，迄今不過卅年，沿鐵路兩側五十里內森林，均已砍伐凈盡，近更向遠方采伐，有達百余里之遠者，此種現(xiàn)象，無非受不平等條約之限制；加以國人在昔不知森林之可寶貴，一任帝國主義之俄羅斯之要求，將大好森林，為附屬鐵路之供應品。是以中東路自開辦以來，舉凡枕木、建筑材、皆無償取自林中；其暴殄天物之尤甚者，則將良材，任意劈成板子，作為燃料。自通車以來，無論工廠、機車、站臺、事物所、道班房、及員司工人住宅等，……是以中東路一帶無限寶藏之森林，轉瞬間已蕩然無存，言至可痛惜也”。由于受到殘酷掠奪，黑龍江的原始森林受到嚴重的破壞。

《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》頒布以后，短短幾年時間，僅黑龍江發(fā)放的國有林林場就達到了72處(尚不包括吉林省今屬于黑龍江的林場)，再加上不平等條約發(fā)放的租借林場，發(fā)放林場的數(shù)目更多。使黑龍江的森林資源在法規(guī)的保護下，遭到了全方位的合法破壞。從上文《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》的內容看，根本看不到“經營與管理”的字樣，只有“國有林發(fā)放”的字樣。在幾經修改的《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》中只有第十七條提到“林地一畝，存留樹木二株到三株，前項存留樹木，以直徑在一尺以上，樹干正直為限。”說明發(fā)放的目的不是把東北國有林如何經營好，使森林資源得到延續(xù)和發(fā)展，林業(yè)更加振興，而只是繳收一點這個稅，那個費而已。而木商為了得到部里發(fā)放的部照，大大小小的官吏，敲詐受賄的事情常有發(fā)生，損公肥私是普遍現(xiàn)象。

由此可知，政府都無法經營的事業(yè)，指望民間商人代替政府來管理、經營則更不可能。商人的本性是唯利是圖，其繳費獲取經營權利，是為了賺錢，“經營管理”只不過是一個幌子，其實質就是獲取采伐權；從幾經修改的《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》中關于“保證金”的規(guī)定也可以看出，所謂“保證金”是指承領者領取執(zhí)照后，如在一年內尚未著手采伐，則執(zhí)照作廢，保證金不發(fā)還，即保證金是必須采伐的擔保。同時《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》規(guī)定“國有林發(fā)放只限于中國人或法人”，我們知道，森林的投資回報周期時間長，風險大，讓資本實力有限的中國商人去經營管理根本是不可能的事情，更何況在軍閥混戰(zhàn)的動蕩年代了。既然中國政府和中國民間資本無力經營國有林，能否指望外國資本家呢?眾所周知，以沙俄和日本為首的外國資本家來中國的目的，不是來幫助中國發(fā)展林業(yè)經濟，而是來掠奪森林資源和賺取財富，骨子里就沒有這種意識，那種“剃光頭”、“拔大毛”的采伐方式更令人吃驚，其破壞程度遠超過中國木商。

1896年黑龍江的森林面積在4000萬公頃以上，而1949年前后森林面積只有1670多萬公頃，50多年的時間森林面積損失竟達60%以上，豐富的森林資源在短期內發(fā)生了劇變。造成近代黑龍江森林面積和蓄積量銳減，帝國主義的侵略是最主要的原因。除此之外，晚清以后的政府在其頒布的各項林業(yè)經濟政策中也加劇了黑龍江森林資源的減少，作為國人也應該進行反思。

參考文獻：

[1]陳嶸.歷代森林史略及民國林政史料[M].南京：金陵大學農學院森林系林業(yè)推廣部，1934：54-55.