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引言，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，就其本質(zhì)意義而言，就是將計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變成市場經(jīng)濟(jì)體制。在這個轉(zhuǎn)變的過程中，出現(xiàn)了很多不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制的新生事物，表現(xiàn)為與計劃經(jīng)濟(jì)體制的弊病和市場經(jīng)濟(jì)體制的弊病的結(jié)合，實際上是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的對立。這種結(jié)合的弊病，雖然具有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的特征，但是具有很大的頑固性，極難治理，需要以法律形式加以規(guī)制，這種弊病就是當(dāng)前常說的行政壟斷。這種壟斷已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，立法進(jìn)行約束已經(jīng)勢在必行。

一、目前我國行政壟斷的特征。

當(dāng)前我國存在的壟斷現(xiàn)象主要是行政壟斷。就其分類包括縱向行業(yè)壟斷及橫向的地區(qū)封鎖或者叫地方保護(hù)主義。另外，傳統(tǒng)公用事業(yè)中的許多產(chǎn)業(yè)，比如電信、電力、民航、鐵路、石油，在引入競爭后，依然以自然壟斷為理由，以政府原有的法律、政策為護(hù)身符，繼續(xù)限制競爭和侵害消費者利益，它們也應(yīng)屬于行政壟斷。這種壟斷具有以下特征：一、壟斷企業(yè)大多為國有獨資或者國家控股；二、壟斷企業(yè)由政府直接經(jīng)營，或者在企業(yè)的管理結(jié)構(gòu)中，政府主要通過對經(jīng)營者人事權(quán)的控制實行內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管；三、壟斷企業(yè)市場力量的獲得來源于法律的合法性和行政合法性；四、壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效率的競爭，表現(xiàn)為不計成本的重復(fù)投資和很少創(chuàng)新的經(jīng)營管理；五、市場結(jié)構(gòu)以行業(yè)性的寡頭壟斷為主，競爭只在幾家或者十幾家之間進(jìn)行。這些特征在民航、鐵路、電力、電信、石油天然氣以及區(qū)域性建筑施工單位等運營商身上都得到充分的體現(xiàn)。在我國，行政壟斷的實施主體是政府和政府部門，是行政權(quán)力的濫用。是對競爭的實質(zhì)限制。

二、目前我國行政壟斷的現(xiàn)狀和弊端。

行政壟斷行為主要體現(xiàn)為限制競爭，就它的目前表現(xiàn)的兩種形式行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷而言：行業(yè)壟斷是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，一直延續(xù)到現(xiàn)在。這些行業(yè)基本上都是關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。常見的是一些行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營不分的“掛牌公司”，承擔(dān)著國家管理行業(yè)的大任務(wù)的大集團(tuán)以及以各種名義掛靠國家行政部門的享受優(yōu)惠待遇的“嫡系”企業(yè)。近年來，國家已經(jīng)注意到政企必須分開并采取了一些嚴(yán)厲的措施，取得了一些效果，可是仍有名脫實掛的單位存在。這些行業(yè)壟斷帶來的后果是效率低、服務(wù)差，缺乏競爭性，甚至限制了新技術(shù)的運用。比如，民航、鐵路等部門，為了自身利益，票價說漲就漲，置乘客的意見與感受不顧，獨斷專行。曾多次被推上被告席，乘客與其打行政官司。面對這些行政壟斷行為，消費者很多是無救濟(jì)的途徑，只能忍氣吞聲。

目前，我們常說的“醫(yī)改”和“教育”問題，也屬于行政壟斷帶來的難題所謂的醫(yī)療改革實際上就是通過職工參加醫(yī)療保險，由全社會來承擔(dān)原來由國家承擔(dān)的責(zé)任。可是，一些政府為了自身的利益而強迫職工到指定的藥店買非處方藥品。這樣就干預(yù)了藥店之間的公平競爭。對于教育的壟斷問題，由于近幾年來國家將承擔(dān)教育的責(zé)任交給社會，鼓勵各高校擴(kuò)招辦學(xué)，鼓勵私人開辦私立學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)生繳費一路攀升，九年義務(wù)教育早已變成了實質(zhì)上的收費制。各高校更是巧立名目收費，使能否上學(xué)讀書成為衡量貧富差距的標(biāo)準(zhǔn)之一。而我國大多數(shù)的老百姓還不富裕，不能利用國人重視教育的傳統(tǒng)向老百姓過多的索取，這是“殺雞取卵”的行為。另一種形式的行政壟斷，實質(zhì)上就是地區(qū)壟斷。地區(qū)壟斷就是我們常說的地方保護(hù)主義,其主要表現(xiàn)形式就是地方政府禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場,或者阻止本地原材料銷往外地,由此便使全國本應(yīng)統(tǒng)一的市場分割成一個個狹小的市場.這是一道由地方政府設(shè)置的,用以保護(hù)本地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量低劣、缺乏競爭力的落后企業(yè)免受外來產(chǎn)品沖擊的屏障。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，隨著中央和地方政府在財政上的分開，此類矛盾更加升級。入世以來，這種現(xiàn)象有所改觀，但仍不是很到位。這種地方封鎖的現(xiàn)象不僅表現(xiàn)大汽車領(lǐng)域，其他領(lǐng)域類似情況也不勝枚舉，如1994年黑龍江省雞西地區(qū)的啤酒遭到周邊地區(qū)的封殺，8個月被沒收1.3萬箱。1997年初河南省固始縣政府為了防止外地化肥流入本地，專門地方封鎖的文件，明令禁止從外地購買化肥，并明確責(zé)任。

行政性壟斷危害性之大，主要體現(xiàn)在長期的供給不足和服務(wù)質(zhì)量低劣，直接造成消費者利益的嚴(yán)重?fù)p失；限制競爭，延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而降低了社會資源的配置效率；惡化了市場競爭秩序；管制決策的非公開化和廣泛的腐敗現(xiàn)象，損害了政府的威信和執(zhí)法效率；行政性壟斷對落后的保護(hù)，則在當(dāng)前全球競爭的環(huán)境下，極不利于提高我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國際競爭能力。它比經(jīng)濟(jì)壟斷所帶來的影響更廣泛、更持久、更嚴(yán)重。從本質(zhì)上來講是用行政權(quán)力抹殺自由競爭的精神，顛覆了市場經(jīng)濟(jì)存在的基礎(chǔ)，與市場經(jīng)濟(jì)中的公平競爭相悖，其危害性遠(yuǎn)基于經(jīng)濟(jì)壟斷。市場經(jīng)濟(jì)的基本牲就是市場的統(tǒng)一、開放，而行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點，將該地區(qū)或該部門隔絕開來，形成地區(qū)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞良性統(tǒng)一和開放市場的形成。受到保護(hù)折部門和地區(qū)，為了爭取一個“正當(dāng)合法競爭”，不再把精力放分割如何通過技術(shù)創(chuàng)新和新學(xué)管理來提高競爭能力，而是將大量費用用于行賄，以取得相關(guān)部門的庇護(hù)，這就導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等嚴(yán)重的社會腐敗問題。行政壟斷對我國市場經(jīng)濟(jì)的影響，中國著名國情研究專家、清華大學(xué)教授胡鞍鋼指出，行政性壟斷就是一種腐敗，它們使應(yīng)有的利益分配格局遭到破壞。競爭效率低下、防礙市場競爭，不利于社會生產(chǎn)效率的提高。所造成的損失已達(dá)五百多億到一千多億，并且直接使人民的福利遭到侵害。

三、反行政壟斷的立法建議。

壟斷是現(xiàn)行社會的常態(tài)，世界各國都不同程度的存在，其區(qū)別在于國家對壟斷所采取的態(tài)度，或給予抑制，或給予保護(hù)，但由于壟斷是影響公平競爭秩序和良性市場的主導(dǎo)力量，反壟斷在世界各國形成共識。但世界各國對壟斷卻沒有一個統(tǒng)一的要領(lǐng)各國壟斷的概念的形成，具有濃厚的民族特色，各國的反壟斷模式不易模仿，也不易搬用。從而使中國在立法上缺乏可借鑒的權(quán)威樣本。但現(xiàn)代反壟斷法從誕生發(fā)展至今已有百年，國外的經(jīng)濟(jì)以及壟斷的共性，在總結(jié)本土經(jīng)驗的基礎(chǔ)上博采眾長，還是必要的。我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對行政壟斷的規(guī)定比較零散和空泛，權(quán)威不足。除了在《反不正當(dāng)競爭法》、《價格法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》各作了一些規(guī)定外，絕大多數(shù)適用的是國務(wù)院以及各部委頒布的一些行政性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，不僅效率低，而且層次不一。行政壟斷屢禁不止還有一個重要的原因是法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲。《反不正當(dāng)競爭法》第30條規(guī)定“政府及所屬部門”實施行政壟斷的法律后果只是“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級或上級相關(guān)部門對直接責(zé)任人員給予行政處分”，這與行政壟斷所帶來的嚴(yán)重危害性很不相稱。

面對這種市場經(jīng)濟(jì)秩序極具危害性的行政壟斷，面對WTO規(guī)則，行政壟斷是到了該認(rèn)真清理的時候了。筆者認(rèn)為，要想打破行政壟斷，我們在立法上應(yīng)考慮以下幾點：

（一）對行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制。

行政壟斷最表面、最直觀的成因是非理性的政府權(quán)力對經(jīng)濟(jì)生活的不當(dāng)介入。這種介入源于行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)化，行政主體在實施行政權(quán)時常常忽視行政權(quán)的固有屬性，它通過行政權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)利益，把行政權(quán)等同于經(jīng)濟(jì)權(quán)。所以道德要確立行政權(quán)是一項非贏利的權(quán)力，強調(diào)其從屬性、服務(wù)性。其次，要打破地方權(quán)力、部門權(quán)力的各自為政的局面：使地方和部門認(rèn)識到他們的權(quán)力來自于法律和憲法的授權(quán)，是國家權(quán)力的構(gòu)成部分，而不是他們固有的權(quán)力。最后要確保行政權(quán)在市場活動中良性運行，加快制定規(guī)范行政行為的規(guī)則，減少行政權(quán)在市場運行中的隨意性。

（二）充分運用行政指導(dǎo)的作用。

行政指導(dǎo)是通過說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費幫助、提供知識、技術(shù)幫助等非強制性手段和方法，以實現(xiàn)一定行政目的的行為。在日本、法國、英國、奧地利等發(fā)達(dá)國家，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法，尤其在日本，科學(xué)的行政指導(dǎo)有力的推動了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2000年在我國新疆、烏魯木齊市工商局運用行政指導(dǎo)圓滿地處理了一起其辦事處限制啤酒銷售的競爭行為，這是運用行政指導(dǎo)方式罅行政壟斷的一次成功實踐。

（三）設(shè)立具有獨立地位的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

我國現(xiàn)有的反壟斷機(jī)構(gòu)是國家工商局和地方各級工商局，這只是一個普通的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，仍隸屬于各級政府，很難擺脫行政上千絲萬縷的復(fù)雜關(guān)系。在這方面我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家以及烏克蘭國家的經(jīng)驗，設(shè)立一個“公平交易局”，其法律地位相當(dāng)于美聯(lián)邦貿(mào)易委員會、德國聯(lián)邦卡特爾局或烏克蘭的反壟斷委員會。公平交易局在人事編制和財務(wù)上直接隸屬于國務(wù)院，在法律上賦予它最高權(quán)威性，在處理案件中有獨立裁決的權(quán)力，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。日本禁止壟斷的規(guī)定是很完整，也是很嚴(yán)厲的，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的日本公正交易委員會，有人戲稱為“裝飾品”。1989年9月16日的英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志上的一篇文章如此評價：“該法本身長滿牙，而問題是它所指定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)訓(xùn)練成不能咬人”。日本國人如此嘲諷：“一只從來不叫也不咬人的看門狗”。我們要注意吸取教訓(xùn)，防止形式主義的存在，要設(shè)立一個高效、權(quán)威、公正、獨立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)來作為反壟斷的主管機(jī)構(gòu)。

（四）建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。

只有建立起嚴(yán)密的責(zé)任承擔(dān)制度，才會觸動行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“神經(jīng)”。既然行政壟斷是一種濫用權(quán)力限制競爭的違法行為，就應(yīng)當(dāng)對其規(guī)定嚴(yán)格的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這符合我國憲法的規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，任何組織或個人都不得違反憲法和法律而享有特權(quán)。特別要強調(diào)的是一定要把組織責(zé)任和個人責(zé)任分開，從行政壟斷的定義可以看出行政壟斷的主體是政府及其所屬部門以及授權(quán)部門，承擔(dān)責(zé)任的主體是國家機(jī)關(guān)，公務(wù)員個人不能成為責(zé)任主體。但行政行為多是由公務(wù)員作出的，不對行政后果承擔(dān)責(zé)任就沒有較強的責(zé)任心，所以要將組織責(zé)任和個人責(zé)任公開，不能因為單位承擔(dān)責(zé)任就忽視對個人責(zé)任的追究。

（五）建立司法審查制度。

目前我國的行政訴訟法和行政復(fù)議法還沒有將行政壟斷行為納入其救濟(jì)范圍，但中國在加入WTO時已作出承諾，必須要履行世貿(mào)組織有關(guān)司法審查的義務(wù)。這就要求我國的反壟斷法也應(yīng)與國際接軌，建立司法審查制度，對行政機(jī)關(guān)所實行的行政壟斷行為，受害的企業(yè)和消費者有權(quán)提出行政復(fù)議，如對行政復(fù)議不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

此外，在行政管制的框架內(nèi)建立反壟斷機(jī)制也是非常必要的。我國目前只有《反不正當(dāng)競爭法》，還沒有《反壟斷法》，因此后者的盡早出臺應(yīng)是解決壟斷問題的首要任務(wù)。