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內(nèi)容摘要：文章從微觀上分析了農(nóng)村社會(huì)保障產(chǎn)品性質(zhì)的不同屬性，產(chǎn)品差異決定了政府在提供社會(huì)保障產(chǎn)品中所承擔(dān)的職能不同；農(nóng)村土地保障功能日益弱化的現(xiàn)實(shí)，要求政府向增強(qiáng)農(nóng)村家庭資源為基礎(chǔ)的社會(huì)保障職能轉(zhuǎn)變；文章論述了從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)保險(xiǎn)的政府職能安排，并提出了相應(yīng)對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障，社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)，職能轉(zhuǎn)型

一、社會(huì)保障產(chǎn)品的性質(zhì)與政府職能界定

社會(huì)保障是國(guó)家在國(guó)民收入分配與再分配的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法保證全體社會(huì)成員的基本生活權(quán)利，達(dá)到調(diào)適人們社會(huì)關(guān)系的一種社會(huì)制度。社會(huì)保障體系或產(chǎn)品一般由三個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成，即社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利。在宏觀的層面，從社會(huì)保障產(chǎn)品提供的效果來(lái)分析，社會(huì)保障具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，如社會(huì)保險(xiǎn)的提供對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用對(duì)每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體來(lái)說(shuō)都是受益的。但是，在微觀的層面，從社會(huì)保障產(chǎn)品提供的具體項(xiàng)目來(lái)分析，社會(huì)保障應(yīng)針對(duì)不同的保障項(xiàng)目有不同的產(chǎn)品性質(zhì)。

社會(huì)保險(xiǎn)的特點(diǎn)是政府從勞動(dòng)者和企業(yè)所得的國(guó)民收入份額中扣除一部分，加上政府的財(cái)力支持，集中形成專(zhuān)門(mén)基金，在全體公民之間進(jìn)行調(diào)劑。政府每年提供的社會(huì)保險(xiǎn)支出總量是一定的，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，每個(gè)人享受到的社會(huì)保險(xiǎn)的數(shù)量也是一定的。顯然，社會(huì)保險(xiǎn)在消費(fèi)中是可分割的，政府社會(huì)保險(xiǎn)的支出總量是每個(gè)人享受到的社會(huì)保險(xiǎn)的數(shù)量的總和。由此，社會(huì)保險(xiǎn)具有可分割的屬性。同時(shí)，憲法規(guī)定了公民都有享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，因而，社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品從宏觀的方面來(lái)看具有非排他性。但是，社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的特殊性在于：公民只有在符合一定的條件或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)才能真正享受到社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利；而且公民也只有先履行了繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，才能在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)獲得享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，它強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性。因此，社會(huì)保險(xiǎn)在某種程度上具有排他性。

社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。從社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利供給性質(zhì)上看，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利不需要受益與貢獻(xiàn)的對(duì)等性，而社會(huì)保險(xiǎn)卻只能采用受益與貢獻(xiàn)對(duì)稱(chēng)的原則來(lái)供給。所以救濟(jì)和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。此外，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉(zhuǎn)移，將社會(huì)普通公民的收入向社會(huì)福利對(duì)象轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到一種社會(huì)公平，很多公共物品具有相類(lèi)似的作用。因此，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

從以上分析可以看到，單就社會(huì)保障產(chǎn)品供給的角度而言，社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利的屬性是不同的。因此，根據(jù)社會(huì)保障的作用和特征，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域中介入的程度和方式有所不同。政府在社會(huì)保障產(chǎn)品供給中的職能界定可以歸納為三個(gè)方面。(1)政府是社會(huì)保障產(chǎn)品的供給主體之一。社會(huì)保障產(chǎn)品的屬性決定了只能由政府提供才能夠?qū)崿F(xiàn)配給的公平和福利的最優(yōu)。即使對(duì)于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府為社會(huì)保障產(chǎn)品供給提供政策支持?！吧鐣?huì)保障制度和政策是社會(huì)財(cái)富和資源的再次分配。在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)富和資源的分配始終受到政治和市場(chǎng)雙重力量的支配。如果說(shuō)社會(huì)財(cái)富和資源的初次分配主要由市場(chǎng)力量決定的話，那么社會(huì)財(cái)富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運(yùn)作了?！闭侵贫ü舱叩闹黧w，政府履行社會(huì)保障的職能就需要制定社會(huì)保障的公共政策，利用公共政策調(diào)節(jié)社會(huì)保障機(jī)制。(3)政府為社會(huì)保障產(chǎn)品供給提供法律保障。社會(huì)保障制度不僅要實(shí)現(xiàn)民主化，還要實(shí)現(xiàn)法制化，社會(huì)保障法律、法規(guī)的出臺(tái)也只有政府才能夠完成和實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村社會(huì)保障的特點(diǎn)與政府社會(huì)保障職能轉(zhuǎn)型

建國(guó)以來(lái)，農(nóng)村的社會(huì)保障發(fā)展隨著土地制度的變遷經(jīng)歷了許多變化。20世紀(jì)50年代的使廣大農(nóng)民獲得了土地，從而有了創(chuàng)造家庭收入的基本前提。20世紀(jì)80年代家庭承包責(zé)任制又將集體農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)向以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，土地主要依據(jù)家庭規(guī)模分配給了農(nóng)戶(hù)，土地為農(nóng)戶(hù)提供了基本的生活保障。農(nóng)村家庭承包制對(duì)農(nóng)村家庭生產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的激勵(lì)，伴隨著集體經(jīng)濟(jì)的衰弱，家庭承包制也導(dǎo)致了家庭經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的增加。這主要表現(xiàn)為土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府財(cái)政能力弱，集體積累少，這又導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障程度的降低。目前農(nóng)村社會(huì)保障制度除了有限的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫在農(nóng)村實(shí)施外，其他養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度在農(nóng)村基本是空白。

由于原有城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制和城鄉(xiāng)發(fā)展二元性的影響以及農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的特殊性，農(nóng)村社會(huì)保障具有與城鎮(zhèn)社會(huì)保障完全不同的特點(diǎn)。第一，從生產(chǎn)保障方面看，農(nóng)村社會(huì)保障安排與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)有著密切的相關(guān)性。農(nóng)村社會(huì)保障水平極大地依賴(lài)于土地資源的功能產(chǎn)出，土地資源占有量、貧富度、投入率等對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障水平起重要作用。產(chǎn)出率高，農(nóng)村社會(huì)保障就有保證。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的依賴(lài)性導(dǎo)致社會(huì)救濟(jì)的重要性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件差，自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)活動(dòng)的影響更大，要求社會(huì)保障安排更關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然災(zāi)害問(wèn)題。同時(shí)，家庭作為生產(chǎn)單位將面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定性因素，其不斷地增強(qiáng)加大了對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供生產(chǎn)保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排嚴(yán)重干擾了以農(nóng)戶(hù)需要為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度的整體構(gòu)建。第二，從生活保障方面看，農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的生活保障問(wèn)題比較嚴(yán)峻。貧困人口的絕大部分居住在農(nóng)村，為貧困人口提供基本的生活保障就成為農(nóng)村社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的一個(gè)基本立足點(diǎn)。同時(shí)，游離于土地外的過(guò)剩勞動(dòng)力帶來(lái)了很大程度的農(nóng)村人口流動(dòng)，農(nóng)村人口流動(dòng)性越來(lái)越大，這給以農(nóng)村人口為對(duì)象的各項(xiàng)保障安排帶來(lái)了挑戰(zhàn)，使得農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生與教育等社會(huì)服務(wù)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。

因此，從以上農(nóng)村社會(huì)保障變化的實(shí)際看，作為農(nóng)村社會(huì)保障職能實(shí)施的主體政府其社會(huì)保障職能也需要發(fā)生相應(yīng)的變遷，即向增強(qiáng)農(nóng)村家庭資源為基礎(chǔ)的社會(huì)保障職能的轉(zhuǎn)變。(1)政府是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的主導(dǎo)。一是政府要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障整體規(guī)劃，對(duì)保障項(xiàng)目、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、保障對(duì)象、組織實(shí)施、監(jiān)督管理等方面作出制度安排；二是要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)從事農(nóng)村社會(huì)保障工作；三是要確保對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，尤其要承擔(dān)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、救災(zāi)等項(xiàng)目資金投入上的主導(dǎo)責(zé)任。(2)集體仍然是農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的主干。雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革打破了傳統(tǒng)集體保障賴(lài)以存在的組織和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是集體作為農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任主體的角色沒(méi)有改變，只是集體保障的組織依托、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、具體責(zé)任發(fā)生了變化，建立在行政村層面上的各類(lèi)集體組織仍然在農(nóng)村社會(huì)保障中承擔(dān)著功能。村辦各類(lèi)集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)為村公共福利和公益事業(yè)提供資金支持、安置困難戶(hù)就業(yè)等責(zé)任。村各類(lèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)承擔(dān)扶持貧困戶(hù)脫貧致富的責(zé)任。村各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)為貧困戶(hù)提供低償或無(wú)償醫(yī)療服務(wù)、為全體村民提供公共衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)。(3)家庭在農(nóng)村社會(huì)保障中有著不可替代的作用。家庭已成為實(shí)施社會(huì)保障的重要載體和主體。傳統(tǒng)的生活方式和當(dāng)前主要以家庭為基本生產(chǎn)單位和經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，使家庭具有最直接、最具體的經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障功能。家庭在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用主要體現(xiàn)在三方面：資金和實(shí)物保障、服務(wù)保障、精神保障。(4)非營(yíng)利組織在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用日益突出。非營(yíng)利組織具有開(kāi)創(chuàng)性、專(zhuān)業(yè)性、靈活性，可以提供科技、教育培訓(xùn)、醫(yī)療康復(fù)、信息等不同的服務(wù)，從而成為獨(dú)立的服務(wù)主體。能籌集資金，開(kāi)展扶貧活動(dòng)，充當(dāng)合作組織的中介，幫助二者建立聯(lián)系，使貧困地區(qū)得到適當(dāng)援助。

三、從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)保險(xiǎn)職能運(yùn)作

政府可以把建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本目標(biāo)分為兩個(gè)階段。在近期，逐步建立起以社會(huì)救濟(jì)為主，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔，社會(huì)福利、社會(huì)互助、合作醫(yī)療為補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)保障制度。在遠(yuǎn)期，逐步形成以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為中心，社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)互助、合作醫(yī)療為補(bǔ)充，項(xiàng)目齊全、覆蓋面大、水平高、功能強(qiáng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，最終形成城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.建立農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度，解決貧困人口的最低生活保障。農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的對(duì)象是失去最低生活保障的農(nóng)村貧困人口，目的是保證生活陷入困境人口的最低生活需要?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)是社會(huì)保障制度的主體，社會(huì)保險(xiǎn)只能作為輔助形式來(lái)發(fā)揮作用，待農(nóng)村貧困地區(qū)的溫飽徹底解決之后，再將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的主體。當(dāng)前在農(nóng)村貧困地區(qū)需要建立和完善的社會(huì)救濟(jì)制度包括：一是建立農(nóng)村自然災(zāi)害社會(huì)救濟(jì)制度；二是建立貧困地區(qū)貧困人口的扶貧制度；三是建立農(nóng)村貧困地區(qū)最低生活保障制度。

2.建立農(nóng)村貧困地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題。當(dāng)前建立貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以與計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)，建立農(nóng)村貧困地區(qū)獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?？梢詫?duì)領(lǐng)取了獨(dú)生子女證的農(nóng)戶(hù)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)并且給他們建立獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立貧困地區(qū)農(nóng)村純女戶(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。凡是純女戶(hù)家庭，只要夫妻一方做了絕育手術(shù)，就可以為其建立純女戶(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3.建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)福利制度，解決孤寡、殘疾、老年人的社會(huì)保障問(wèn)題。改革與完善農(nóng)村貧困地區(qū)社會(huì)福利制度，實(shí)行社會(huì)福利的社會(huì)化、籌集資金的社會(huì)化、服務(wù)設(shè)施的社會(huì)化和服務(wù)組織的社會(huì)化。擴(kuò)大農(nóng)村貧困地區(qū)社會(huì)福利的覆蓋面，在保障農(nóng)村孤老和殘疾人口基本生活需要的基礎(chǔ)上，面向全體農(nóng)民，增加保障項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容，逐步使貧困地區(qū)全體農(nóng)民成為農(nóng)村社會(huì)福利的主體。同時(shí)，形成社會(huì)籌資舉辦為主、政府資助為輔、個(gè)人積極參與為補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)福利的新格局。農(nóng)村老年公寓、敬老院活動(dòng)中心等，都應(yīng)該向社會(huì)開(kāi)放。大力發(fā)展兼職和志愿者服務(wù)隊(duì)伍，開(kāi)拓農(nóng)村社區(qū)服務(wù)新領(lǐng)域。

4.建立和完善貧困地區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，解決農(nóng)民最基本的醫(yī)療保障問(wèn)題。由政府投資建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院，鄉(xiāng)村出資建立村級(jí)衛(wèi)生所。其經(jīng)費(fèi)可以從村集體經(jīng)濟(jì)的公共積累中拿出一部分，也可以發(fā)動(dòng)村民集資建設(shè)村級(jí)衛(wèi)生所。同時(shí)，可以采取民辦公助的方式，由村民自己出資舉辦村級(jí)衛(wèi)生所，由衛(wèi)生局給予適當(dāng)?shù)馁Y助，村集體在征地、建房等方面給予優(yōu)惠。另外，村民也可以自己建立股份制合作醫(yī)療制度，積極拓寬農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋面，建立科學(xué)合理的合作醫(yī)療籌資機(jī)制和管理機(jī)制。