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本文作者：莫于川王宇飛雷振作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

從上述條文不難看出，我國(guó)行政復(fù)議的證據(jù)制度具有以下特點(diǎn)：第一，條文分散無(wú)序。證據(jù)制度所涉條文較為分散，分布于《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》之中，散見于不相鄰的多個(gè)條文之中，形式上缺乏系統(tǒng)性，不利于形成整體認(rèn)知，也不便于適用。第二，體系殘缺不全。行政復(fù)議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性，就其邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，也存在頗多缺失，若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比即可一目了然，下文將重點(diǎn)討論這一問(wèn)題，此不贅述。第三，初始定位不準(zhǔn)。由于《行政復(fù)議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義，其初衷是“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。①在這種思想指導(dǎo)下，該法對(duì)復(fù)議程序的設(shè)計(jì)與行政訴訟相比就顯得頗為粗放，其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機(jī)制在保證快捷高效的同時(shí)，也不可避免地犧牲了制度的公正性、權(quán)威性和公信力，實(shí)踐中復(fù)議案件數(shù)量偏少、復(fù)議功能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點(diǎn)。為了彌補(bǔ)《行政復(fù)議法》的先天不足，《實(shí)施條例》對(duì)證據(jù)制度做了個(gè)別補(bǔ)充，但仍未完成體系化改造。因此，全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問(wèn)題，通過(guò)重新修改《行政復(fù)議法》加以一攬子解決，就日益顯得必要。

行政復(fù)議證據(jù)制度存在的主要問(wèn)題

通過(guò)上述分析可見，現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏，影響了行政復(fù)議的公正性，亟需加以檢討。當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）舉證責(zé)任規(guī)定不夠全面

在舉證責(zé)任方面，《行政復(fù)議法》僅在第11條規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)的要求，申請(qǐng)人只要講清主要事實(shí)即可，無(wú)需承擔(dān)初步證明責(zé)任?！秾?shí)施條例》第21條補(bǔ)充規(guī)定了申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任。但整體來(lái)看仍有不足：第一，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均明示了第三人參與行政復(fù)議的權(quán)利，但均未涉及其應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任。第二，《行政復(fù)議法》第28條第1款第4項(xiàng)關(guān)于被申請(qǐng)人逾期不舉證視為無(wú)證據(jù)的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。第三，在申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任問(wèn)題上，《實(shí)施條例》第21條雖作了補(bǔ)充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情形——在行政機(jī)關(guān)不作為案件中，行政機(jī)關(guān)往往不向相對(duì)人提供書面答復(fù)，相對(duì)人難于獲取行政機(jī)關(guān)不作為的初步證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)在沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)的情況下又不予立案，致使行政機(jī)關(guān)不作為案件很難被立案——這在行政訴訟的證據(jù)制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。②

（二）證據(jù)開示和質(zhì)證有所缺失

如果說(shuō)舉證責(zé)任更近似于實(shí)體問(wèn)題的話，那么證據(jù)開示和質(zhì)證就是較為徹底的程序問(wèn)題。證據(jù)開示起源于英美，后被許多大陸法系國(guó)家所采納，在我國(guó)一般稱為證據(jù)交換，是指庭審前控辯雙方相互獲取案件的信息、展示證據(jù)的一種訴訟制度，在庭前交換證據(jù)中沒(méi)有爭(zhēng)議的證據(jù)可以作為定案依據(jù)。其作用一是使雙方互相了解各自掌握的證據(jù)內(nèi)容，以提高庭審的效率和裁判的準(zhǔn)確性，防范證據(jù)突襲導(dǎo)致的司法低效。二是防止審判人員先入為主、未審先判。證據(jù)開示主要包括時(shí)間、地點(diǎn)、主體、范圍、對(duì)象、方式、效力等方面內(nèi)容。質(zhì)證是指“訴訟當(dāng)事人及其法律人在審判過(guò)程中針對(duì)對(duì)方舉出的證據(jù)進(jìn)行的質(zhì)疑和質(zhì)問(wèn)?！雹圪|(zhì)證制度的意義在于，它有利于法院正確地認(rèn)定證據(jù)，有利于保障當(dāng)事人的程序權(quán)利，有利于保證審判結(jié)果的公正性。我國(guó)行政訴訟設(shè)置了證據(jù)開示和質(zhì)證制度，其主要內(nèi)容包括：（1）證據(jù)開示和質(zhì)證適用的案件范圍。首先，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第21條規(guī)定，對(duì)于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件，法院可以組織當(dāng)事人在開庭前向?qū)Ψ匠鍪净蚪粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。其次，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)?！边@意味著所有的案件都應(yīng)適用質(zhì)證制度。（2）證據(jù)開示的效力。首先，根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條，當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù)，經(jīng)審判人員在庭審中說(shuō)明后，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。其次，根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第7條，原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。除正當(dāng)事由經(jīng)法院批準(zhǔn)可延期提供外，逾期提供證據(jù)的，視為原告或者第三人放棄舉證權(quán)利。再次，根據(jù)《行政訴訟法》第43條和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第1條，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向法院提交全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，除正當(dāng)事由經(jīng)法院批準(zhǔn)可延期提供外，逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。（3）質(zhì)證的效力。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條，未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)，但在庭前證據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù)除外，也就是說(shuō)，庭前證據(jù)開示和質(zhì)證的效力是相同的。比較而言，我國(guó)的行政復(fù)議以便民、快捷、效率為立法原旨，實(shí)行以書面審查為原則、以開庭審查為例外（《行政復(fù)議法》第22條）的審查制度，沒(méi)有設(shè)置類似于行政訴訟的證據(jù)開示制度，也沒(méi)有設(shè)立質(zhì)證制度，而是以重大、復(fù)雜案件的聽證制度作為補(bǔ)充（《實(shí)施條例》第33條）。但是，現(xiàn)有規(guī)定的不足是較為明顯的：第一，它沒(méi)有普遍地建立證據(jù)開示和質(zhì)證制度，證據(jù)的效力完全取決于復(fù)議機(jī)關(guān)的判斷，未能充分保障當(dāng)事人的程序權(quán)利，制度的公正性不足。第二，已經(jīng)建立的重大、復(fù)雜案件的聽證制度也有局限性，一是適用范圍極為有限，大部分行政復(fù)議案件不可能都是重大、復(fù)雜案件，也就不可能適用聽證；二是模糊粗糙，《實(shí)施條例》第33條只是一個(gè)非常初步的規(guī)定，聽證的程序、效力等均告闕如，使得聽證容易流于形式。從實(shí)際情況看，當(dāng)前許多地方確立了行政復(fù)議聽證規(guī)則，在實(shí)踐中取得了一定積極效果。為鞏固實(shí)踐成果并為其提供法律依據(jù)，有必要對(duì)聽證制度的具體適用情形及要求予以細(xì)化并規(guī)定在《行政復(fù)議法》中。

（三）證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系缺失

證明是一個(gè)十分復(fù)雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認(rèn)識(shí)和確認(rèn)過(guò)程。證明過(guò)程是在行政復(fù)議活動(dòng)中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，運(yùn)用一定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進(jìn)而認(rèn)定特定案件事實(shí)的過(guò)程。此處所謂的“證據(jù)規(guī)則”，是一套綜合的技術(shù)規(guī)則，如證據(jù)資格、證明效力認(rèn)定、推定、認(rèn)知等。對(duì)此，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定。證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系的缺失也造成當(dāng)前行政復(fù)議實(shí)踐中的“無(wú)所適從”，辦案人員在審核證據(jù)和認(rèn)定事實(shí)時(shí)缺乏統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

（四）證明標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)且嚴(yán)苛

“證明標(biāo)準(zhǔn)是指證明質(zhì)和量的有機(jī)結(jié)合，即指證明對(duì)象的范圍和證明所達(dá)到的程度的界定?！雹偎从沉俗C據(jù)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的說(shuō)服力程度。行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)質(zhì)、量結(jié)合的雙面結(jié)構(gòu)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第1、3項(xiàng)的規(guī)定，一方面，具體行政行為必須“認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”，這是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定性，另一方面，具體行政行為不得“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足”，這是關(guān)于“量”的規(guī)定性。其中的問(wèn)題主要是“質(zhì)”的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛：相關(guān)規(guī)定在內(nèi)涵上接近于刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)——它意味著定案的證據(jù)必須經(jīng)過(guò)逐一查證，真實(shí)可靠；證據(jù)之間、證據(jù)同案件事實(shí)之間的矛盾得到合理排除；得出的結(jié)論是惟一的，排除其他可能性。這種證明標(biāo)準(zhǔn)要求極高，不僅缺乏可操作性，而且若嚴(yán)格實(shí)施，很可能對(duì)行政效率產(chǎn)生消極影響。

行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)

通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的揭示，我們可以得出行政復(fù)議證據(jù)制度亟需全面修改完善補(bǔ)充，亦即在一定意義上需要“重構(gòu)”的結(jié)論。下面就重構(gòu)的方向、原則和具體對(duì)策等問(wèn)題展開討論。

（一）修改的方向和原則

行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)應(yīng)通盤考慮、整體推進(jìn)，以保證制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)性以及制度對(duì)實(shí)踐的適應(yīng)性。針對(duì)目前行政復(fù)議證據(jù)制度中存在的上述問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)學(xué)理和現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景，提出如下修改的方向和原則。第一，總體上應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)司法化。準(zhǔn)確判斷行政復(fù)議的法律性質(zhì)，是完善行政復(fù)議證據(jù)制度的理論前提。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，具體的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以此作為自身定位。這一定位有利于同時(shí)發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，兼顧效率與公正。原有證據(jù)制度的各種問(wèn)題總體上可歸結(jié)為，整體上將行政復(fù)議定位為行政性機(jī)制，過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率價(jià)值，遮蔽了人民的公正性訴求。因此，完善行政復(fù)議的證據(jù)制度，應(yīng)以準(zhǔn)司法化為基本方向，充分借鑒吸收司法審查的先進(jìn)制度。第二，兼顧效率與公正兩種價(jià)值。行政復(fù)議與行政訴訟相比，應(yīng)當(dāng)說(shuō)二者在證據(jù)制度上具有諸多共性，當(dāng)前在行政復(fù)議證據(jù)制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據(jù)制度的現(xiàn)實(shí)也說(shuō)明了這一點(diǎn)。但是，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性既有司法性的一面，也有行政性、監(jiān)督性的一面，因此，行政復(fù)議的證據(jù)制度理當(dāng)與行政訴訟有所區(qū)別。行政復(fù)議對(duì)行政效率的追求或者說(shuō)對(duì)效率與公正的平衡，在構(gòu)建行政復(fù)議證據(jù)制度時(shí)便應(yīng)當(dāng)成為重要的考量因素。例如，在證明標(biāo)準(zhǔn)上，我們認(rèn)為可以采用“證據(jù)明確”的標(biāo)準(zhǔn)，使其在適應(yīng)行政復(fù)議證據(jù)制度特點(diǎn)的同時(shí)，也可有效地實(shí)現(xiàn)各類證明標(biāo)準(zhǔn)之間的順利過(guò)渡?？傊?，準(zhǔn)司法化并非一味照搬行政訴訟的制度，而應(yīng)平衡效率與公正兩種價(jià)值訴求。第三，證據(jù)制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體系化。應(yīng)當(dāng)從整體上著眼，構(gòu)建起邏輯自洽、井然有序的證據(jù)制度。體系化的資源有二：一是《實(shí)施條例》中的有關(guān)規(guī)定；二是各地有關(guān)行政復(fù)議證據(jù)制度的規(guī)范性文件。①證據(jù)制度在《行政復(fù)議法》中的具體表述也應(yīng)注意：一是可考慮新建一章“證據(jù)”（建議置于“程序”一章之前），相對(duì)集中地規(guī)定行政復(fù)議證據(jù)制度；二是由于證據(jù)制度部分與程序制度部分在內(nèi)容上有交叉，故須對(duì)兩部分內(nèi)容統(tǒng)籌作出合理安排。

（二）若干對(duì)策建議

針對(duì)目前我國(guó)行政復(fù)議制度中存在的突出問(wèn)題并基于上述方向和原則的指引，筆者就如何改進(jìn)行政復(fù)議證據(jù)制度問(wèn)題，從觀念、制度、隊(duì)伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對(duì)策建議。

第一，在總則中增加專門條款，規(guī)定審核證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)的總體要求。審理行政復(fù)議案件，認(rèn)真審核證據(jù)、準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)是其根本。但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均未在“總則”部分規(guī)定審核證據(jù)的基本原則和總體要求。為突顯證據(jù)的重要性且提升行政復(fù)議決定的權(quán)威性和可接受性，我們認(rèn)為，應(yīng)在《行政復(fù)議法》“總則”部分增加規(guī)定：“行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀、公正地審核證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)。”

第二，增補(bǔ)申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任的相關(guān)除外情形。在不作為案件和行政賠償案件中，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)的不作為和損害結(jié)果負(fù)有初步證明責(zé)任?！缎姓?fù)議法》沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定，《實(shí)施條例》第21條予以了完善，②但該條規(guī)定仍有不周到之處，忽略了相關(guān)除外情形。我們認(rèn)為，在以下兩種例外情形中，應(yīng)當(dāng)免除申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任：（1）被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；（2）申請(qǐng)人因被申請(qǐng)人受理申請(qǐng)的登記制度不完備等原因不能提供相關(guān)證明材料且能作出合理說(shuō)明的。

第三，被申請(qǐng)人因正當(dāng)事由不能如期舉證的，應(yīng)允許其申請(qǐng)延期舉證。在被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任問(wèn)題上，《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均作出了規(guī)定，但其忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。如果僅根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無(wú)證據(jù)、依據(jù)”，則會(huì)導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)不得不撤銷被申請(qǐng)具體行政行為，如此固然保證了行政效率，但同時(shí)也犧牲了公平，對(duì)公共利益的保護(hù)也非常不利。

第四，增加證據(jù)交換制度。證據(jù)交換有利于爭(zhēng)議雙方在充分了解對(duì)方證據(jù)的基礎(chǔ)上就特定爭(zhēng)點(diǎn)展開交鋒，以提高裁斷的效率和準(zhǔn)確性。但《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)交換作出規(guī)定。考慮到行政復(fù)議以書面審查為原則、開庭審查為例外，證據(jù)交換制度可以在案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的情形下適用。

第五，增加證據(jù)保全制度?！缎姓?fù)議法》、《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據(jù)制度不可缺少的一部分，故有必要予以補(bǔ)充。行政復(fù)議期間，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人或者第三人可以向行政復(fù)議委員會(huì)申請(qǐng)保全證據(jù)，行政復(fù)議委員會(huì)也可以主動(dòng)采取保全措施。

第六，增加證據(jù)排除制度。對(duì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人以及第三人提供的證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)不能照單全收，而應(yīng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定，有必要予以補(bǔ)充。這一問(wèn)題可以分為兩方面闡述。其一，非法證據(jù)排除問(wèn)題：當(dāng)事人以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不應(yīng)作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。其二，不能作為認(rèn)定被申請(qǐng)人具體行政行為合法的依據(jù)，但可以作為認(rèn)定其他事實(shí)的依據(jù)，包括：（1）被申請(qǐng)人在作出具體行政行為后，或者在行政復(fù)議期間未經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)同意自行收集的證據(jù)；（2）被申請(qǐng)人在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù)，而在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議期間作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù)；（3）行政復(fù)議委員會(huì)調(diào)取的證據(jù)。

第七，增加證據(jù)自認(rèn)制度。證據(jù)自認(rèn)有利于提高復(fù)議審查的效率，也有利于推動(dòng)調(diào)解與和解，但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均無(wú)規(guī)定，有必要予以補(bǔ)充。參考民事訴訟的相關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為自認(rèn)制度包括以下內(nèi)容：（1）自認(rèn)的形式：明示承認(rèn)；默示承認(rèn)；當(dāng)事人在場(chǎng)時(shí)人承認(rèn)。（2）自認(rèn)的撤回：一是復(fù)議終結(jié)前，對(duì)方同意的可以撤回自認(rèn)；二是有證據(jù)證明自認(rèn)系受脅迫或存在重大誤解的可以撤回自認(rèn)；三是自認(rèn)與案件事實(shí)不符的可以撤回自認(rèn)。（3）自認(rèn)的適用限制：一是，當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者和解而作出的對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)可，不得作為對(duì)其不利的證據(jù)；二是，當(dāng)事人反悔并有相反證據(jù)足以推翻的，復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)確認(rèn)；三是，對(duì)于涉及身份關(guān)系的案件，即使一方自認(rèn)，另一方仍需舉證；四是，對(duì)雙方當(dāng)事人無(wú)爭(zhēng)議但涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，當(dāng)事人仍應(yīng)提供有關(guān)證據(jù)。①

第八，增加證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)制度。下列證據(jù)不能單獨(dú)作為作出行政復(fù)議決定的依據(jù)：（1）未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應(yīng)的證言。（2）與申請(qǐng)人、第三人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人所作的對(duì)該申請(qǐng)人、第三人有利的證言；與申請(qǐng)人、第三人有不利關(guān)系的證人所作的對(duì)該申請(qǐng)人、第三人不利的證言，或者與本案有利害關(guān)系的證人所作的證言。（3）難以識(shí)別是否經(jīng)過(guò)修改的視聽資料。（4）無(wú)法與原件、原物核對(duì)的復(fù)制件或者復(fù)制品。（5）經(jīng)一方或者他人改動(dòng)，對(duì)方不予認(rèn)可的證據(jù)材料。（6）其他不能單獨(dú)作為定案依據(jù)的證據(jù)材料。

第九，應(yīng)當(dāng)限制復(fù)議機(jī)關(guān)所調(diào)取證據(jù)的效力?！缎姓?fù)議法》第22條和《實(shí)施條例》第33、34條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)或依申請(qǐng)調(diào)查、調(diào)取證據(jù)的權(quán)力。首先應(yīng)明確的是，這類證據(jù)不得作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，只能作為認(rèn)定其他事實(shí)的依據(jù)。其次，對(duì)于這類證據(jù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其效力加以限制。我們認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)取得這類證據(jù)后，應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人的意見，否則不能作為作出對(duì)申請(qǐng)人不利的復(fù)議決定的定案根據(jù)。

第十，根據(jù)行政復(fù)議的目的和使命合理設(shè)定證明標(biāo)準(zhǔn)。行政復(fù)議肩負(fù)著“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”、“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的使命。①如果行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)低于具體行政行為，則其對(duì)行政行為的監(jiān)督作用將無(wú)從談起；如果行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)高于具體行政行為，則又會(huì)出現(xiàn)行政程序中已達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的案件，因不能滿足行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)而被撤銷。②同理，行政復(fù)議和行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)也存在對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此，盡管行政訴訟、行政復(fù)議與具體行政行為三者的證明標(biāo)準(zhǔn)之間必然存在差異，但應(yīng)當(dāng)內(nèi)在地統(tǒng)一。行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)于嚴(yán)苛，那樣會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本，但行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)也不能過(guò)于寬松，那樣行政行為中的主觀恣意就可能增加。行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)同樣如此。行政復(fù)議證據(jù)制度與民事訴訟、行政訴訟、③刑事訴訟的證據(jù)制度有一定的可比性。我國(guó)民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)是高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，又稱優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；④刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)是排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，又稱“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”標(biāo)準(zhǔn)，要求排除一切合理懷疑，具有質(zhì)與量的雙重規(guī)定性；行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)是“證據(jù)確鑿”和主要證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)，與行政復(fù)議基本一致。行政復(fù)議既要考慮效率，也要考慮公正，總體上看，它對(duì)公共利益和個(gè)人利益的影響低于刑事訴訟高于民事訴訟，如采民事訴訟“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，則難以體現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力行使的正當(dāng)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而采刑事訴訟的“證據(jù)確鑿”標(biāo)準(zhǔn)又不具現(xiàn)實(shí)性且過(guò)于嚴(yán)苛。因此，行政復(fù)議（以及行政訴訟）的證明標(biāo)準(zhǔn)在總體上應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛淌略V訟而高于民事訴訟。我們認(rèn)為可以采用“證據(jù)明確”的標(biāo)準(zhǔn)，其在適應(yīng)行政復(fù)議證據(jù)制度特點(diǎn)的同時(shí)，也可有效地實(shí)現(xiàn)各類證明標(biāo)準(zhǔn)之間的順利過(guò)渡。

最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)證據(jù)和程序兩部分的內(nèi)容分類歸并。由于證據(jù)制度部分與程序部分在內(nèi)容上存在交叉，為了保持證據(jù)制度部分的獨(dú)立性和程序部分的完整性，建議將申請(qǐng)人、第三人查閱（被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料）的程序、復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)或依申請(qǐng)調(diào)查證據(jù)的程序、聽證程序轉(zhuǎn)移至“程序”一章加以規(guī)定。在這些問(wèn)題上，《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》均有規(guī)定且關(guān)系緊密，有必要將相關(guān)內(nèi)容予以合并。