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本文作者：何燕作者單位：四川師范大學政治教育學院

總的來看，成都市在體制改革方面的努力已經(jīng)取得了一定的成效，但行政改革總體上處于比較被動的狀況，一味觀摩學習沿海甚至國外行政改革的經(jīng)驗，卻很少有效結(jié)合本地的實際情況進行更有針對性和創(chuàng)造性的改革，改革的成效同上海、深圳等地相比，還存在更多的問題，廣度和深度還有待進一步提高。

1、服務型政府建設的整體性規(guī)劃尚不明晰

從戰(zhàn)略上看，盡管在法律政策甚至理論上并不存在公共服務型政府的詳盡標準設計或規(guī)定，但建設公共服務型政府最好還是應該有一個符合本地實際的總體規(guī)劃，提出明確的任務目標、工作措施和大致時間表，使這一進程在短、中、長期不同階段都有基本的規(guī)范指引和行動依據(jù)。

2、行政審批制度改革的廣度和深度有待進一步提高

與上海、深圳等地相比，成都的行政審批制度改革的廣度和深度不夠，一方面由于審批制度改革的復雜性，決定了這項改革不可能一步到位；另一方面是受國家現(xiàn)行行政管理體制和法律法規(guī)體系的約束，決定了地方政府對一些審批事項盡管想取消但又取消不了。調(diào)查表明：企業(yè)對政府審批認為比較合適的不到半數(shù)，還有43.6%的企業(yè)仍然認為政府審批范圍太大。

3、政府職能轉(zhuǎn)變未完全到位，社會管理和公共服務

職能與構(gòu)建和諧成都的要求還有較大的差距經(jīng)過機構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變雖然較大，但同成熟的市場經(jīng)濟體制，同構(gòu)建和諧成都的要求比，仍存在“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象。因此目前公眾對政府職能轉(zhuǎn)變成效的認同度不容樂觀，有46.87%的人認為成效一般，40.62%認為比較差，只有12.5%認為比較好。同時有71.9%認為政府職能轉(zhuǎn)變不到位、職能交叉、多頭審批、多頭監(jiān)督是行政管理體制的主要問題。具體體現(xiàn)在政企不分、政事不分，故62.5%的人認為政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵環(huán)節(jié)應加快政企分開，59.37%的人認為推進政事分開是政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵環(huán)節(jié)。政府過去一直比較注重經(jīng)濟建設，在社會管理、公共服務制度安排方面不夠，許多方面仍存在不少這樣或那樣的問題。故93.8%的人主張政府要增強公共服務職能，84.4%的人主張政府要增強社會管理職能。

4、政府運作機制不夠協(xié)調(diào)，機構(gòu)設置不夠合理

成都市盡管已在整合部門職能方面有了較大改進，但機構(gòu)設置職責不清。許多事情多頭管理，執(zhí)法主體職責模糊。例如，食品安全方面存在多頭管理、交叉管理問題。由于責任邊界不清，出現(xiàn)食品安全問題時無法追究責任；市場監(jiān)管方面，存在工商、質(zhì)檢、文化、新聞出版、專利等部門多重管理的情況。

5、公共服務主體單一，多元化、多層次的公共服務格局和結(jié)構(gòu)還很不成熟

這體現(xiàn)在公共服務提供上，基本上還是政府一家獨大，唱“獨角戲”，雖然有服務購買、特許經(jīng)營等適應新公共管理要求的行為存在，但是，與成熟的、多層次多結(jié)構(gòu)的政府、社會組織協(xié)同治理的良好格局差距還很遠。

成都城鄉(xiāng)一體化行政體制改革的最新舉措及初步成效

基于以上不足，成都市委、市政府在2008年10月9日出臺了《關于我市近期進一步推進行政管理體制改革的實施意見》，提出了成都行政管理體制改革2009年底基本完成的目標和任務，還明確提出積極推進溫江大部門行政管理體制改革、郫縣公共服務體制改革、錦江區(qū)、武侯區(qū)街道辦事處職能轉(zhuǎn)變改革等五項改革試點。經(jīng)過二個月的努力，各試點均取得了一定進展，例如，武侯區(qū)在漿洗街道實施的“兩集中、兩開放、一提升”街道機構(gòu)改革試點，將發(fā)展經(jīng)濟的職能從街道辦事處分離，由黨工委直管，而街道辦事處的工作重心從抓經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒆ド鐣芾砗凸卜?，從而回歸到社會管理和公共服務上來。同時，實行了大科室制，14個科室集中為5個，達到管理職能集中，提高行政效能目的，以前的多頭執(zhí)法隊伍也合并為一支綜合執(zhí)法隊。專家稱，這種改革，從根本上改變了街道辦事處過去重經(jīng)濟、輕管理、弱服務的現(xiàn)象，加快了政府職能轉(zhuǎn)變，提升了公共服務水平。但在這過程中也遇到了許多阻力和障礙，例如與各部門協(xié)調(diào)利益的困難、上下對口不順等，這都為下一階段的改革指明了方向，提供了可供參考的經(jīng)驗和啟示。

構(gòu)建完善成都城鄉(xiāng)一體的行政管理體制的對策思路

通過以上的分析，成都新一階段的行政體制改革要取得成效，必須加大力度，協(xié)調(diào)部門間的利益，掃清阻礙改革進程的障礙。

（一）探索制定成都行政體制改革總體規(guī)劃，變被動為主動

總體來說，成都市的政府改革起步較早，基礎較好。但是，隨著國家“普惠化”的全面推開和區(qū)域間競爭的加劇，成都必須認識到全面提升政府能力的急迫性，要從成都未來發(fā)展目標定位和成都市情出發(fā)，探索制定成都行政體制改革的總體規(guī)劃。

（二）深化行政審批制度改革，建立高效便捷的行政運行機制

依照國家法律、法規(guī)、規(guī)章以及中央、省、市有關文件精神，加大對行政審批事項和非行政審批事項的清理，切實減少行政審批數(shù)量，規(guī)范非行政許可審批的設定、實施和監(jiān)督等行為，推進依法行政。加快推進政府部門行政審批事項集中辦理，簡化辦事流程，建立和完善市、區(qū)（市）縣兩級科學規(guī)范、集約高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政審批運行機制。

（三）探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，推進與功能區(qū)建設相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

加強研究，明晰“大部門”的內(nèi)涵、特征、運行機制，在此基礎上，對成都市的政府機構(gòu)作適應本地實際情況的調(diào)整和規(guī)整，精簡議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和非常設機構(gòu)，繼續(xù)加大對市政府各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和非常設機構(gòu)的清理和規(guī)范，除中央、省明確要求成立的予以保留外，其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和非常設機構(gòu)要進一步精簡，確需設立的，嚴格按規(guī)定程序?qū)徟?。進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制的關系，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的農(nóng)村政權體系。具體要做到“三個結(jié)合”：一是機構(gòu)設置要與調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃相結(jié)合。以農(nóng)村綜合改革為契機，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和行政區(qū)劃改革，撤并一些規(guī)模較小、不具特色和沒有發(fā)展前途的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實現(xiàn)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制的基礎上，合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類機構(gòu)，使其行政管理輻射功能與行政區(qū)劃的管轄幅度相匹配。二是職能配置要與強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務功能相結(jié)合。一方面，要還權于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能。按照加強基層黨組織和政權建設的要求，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責權限。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應盡可能減少直接跑項目、辦企業(yè)、搞經(jīng)營，而應當更多地轉(zhuǎn)到制定發(fā)展規(guī)劃、搞好基礎建設、改善投資環(huán)境等方面上來。另一方面，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能。在農(nóng)村綜合改革中要積極探索農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的管理方式，實行執(zhí)法與服務相分離的新型管理體制。特別是當前要按照中央的要求，切實把工作重點從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營等具體事務轉(zhuǎn)到對農(nóng)戶和各類經(jīng)濟主體進行示范引導、提供服務以及營造發(fā)展環(huán)境上來。三是編制確定要與減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔相結(jié)合。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員編制重點是要精干黨政機構(gòu)、精簡人員編制和核減領導職數(shù)。要進一步核減鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政副職，除黨政“一把手”職數(shù)專設外，一般只核定一套黨政班子副職領導職數(shù)，并實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部的配備互相兼職和一般干部業(yè)務助理制。同時要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委委員和人大、人武、青、婦等組織的領導原則上不設專職，并不再配備享受黨政副職以上待遇的各類領導職務。

（四）扶持、引導和規(guī)范非政府組織的發(fā)展，構(gòu)建社會力量支持體系

良好治理需要政府、民間組織、公民的共同參與，形成合力。為此，需要切實解決民間組織法規(guī)不健全、政策不配套、功能發(fā)揮不到位、生存能力弱等問題，不斷提高社會管理、公共服務水平，使原來僅僅注重從政府到社會的單向關系轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展政府與社會之間的雙向互動關系，使政府公共服務更貼近社會，符合社會需求。

（五）全面推行政府績效管理，落實行政問責機制，形成有效的約束激勵機制

改進績效管理是現(xiàn)代政府管理的有效工具，運用得當，可以促進政府部門持續(xù)改進政府效能。要充分發(fā)揮政府績效管理的作用，除了要發(fā)揮評估指標的“風向標”作用外，還要考慮到績效評估程序的適當性和績效考評結(jié)果的合理運用。因此，在實際運用中，一定要避免把績效管理單純地歸為“評比打分”，那就失去了績效管理的本來內(nèi)涵和它在政府管理中對政府績效持續(xù)改進的支持作用。建議成都建構(gòu)綜合指數(shù)或科學發(fā)展指數(shù)，衡量施政績效。同時通過建立責任無縫機制、責任落實機制、責任追究機制，明確政府在城鄉(xiāng)一體化改革中的責任，解決行政管理體制的內(nèi)在動力問題。