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本文作者：李良智吳佳偉舒成作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)

江西新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理存在的問題

隨著江西新農(nóng)村建設(shè)活動的廣泛試點和各地新農(nóng)村建設(shè)的深入，江西新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理在取得上述成效的同時，也存在著基層政府職能沒有得到根本轉(zhuǎn)變、基層公共管理由于縣鄉(xiāng)村財政體制不完善而弱化、新型民間組織未能充分參與、村民自我管理未能有效發(fā)揮等問題。

(一)基層政府職能沒有得到根本轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前江西基層政府機(jī)構(gòu)普遍存在重行政管理、輕社會服務(wù)的情況，具體表現(xiàn)為提供公共服務(wù)和公共品的“缺位”和基層政府行為超越職能范圍和權(quán)限，政事不分、政企不分、政社不分的“越位”。

1、新農(nóng)村建設(shè)具體內(nèi)涵在江西各級政府之間的職責(zé)目前為止仍然沒有明確界定，而且各級政府承擔(dān)職責(zé)所需的資金來源也沒有得到合理安排。從江西的實踐來看，省級政府層面更多的是財政資金撥付，地縣級層面是少量的資金配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是組織和落實。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在江西新農(nóng)村建設(shè)實施中，新農(nóng)村建設(shè)和公共管理職責(zé)更多地落在建制村和自然村上，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能定位尚待厘清。

2、江西新農(nóng)村建設(shè)中公共財政資金管理效率亟待提高。新農(nóng)村建設(shè)中的公共財政資金往往來自不同的渠道，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn):發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、水利、民政、人力資源和社會保障、衛(wèi)生等不同部門都有不同的資金投入，存在嚴(yán)重的多頭管理，很難將有限的新農(nóng)村建設(shè)資金整合為有效的新農(nóng)村建設(shè)資源。這種財政資金管理的低效率直接導(dǎo)致了各地新農(nóng)村建設(shè)的參差不齊，使新農(nóng)村建設(shè)實踐反而擴(kuò)大了農(nóng)村間的差距。

(二)“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”，弱化了江西農(nóng)村公共管理的能力。

多年來，由于稅制改革、體制改革、機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，各級政府在改革中層層“甩包袱”，致使處于財政體制最底層的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府不堪重負(fù)，收支矛盾越來越突出，財政運轉(zhuǎn)越來越困難。盡管江西加大了對基層財政的扶持力度，給予一定的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但沒有從根本上緩解江西鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，反而有擴(kuò)大縣域內(nèi)公共管理職能不均等傾向。從筆者對江西“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”的調(diào)查來看，“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”管理模式對于緩解基層財政運轉(zhuǎn)困難、遏制新增債務(wù)起到了一定的積極作用。但是該模式的實行，卻反過來弱化了基層政府和農(nóng)村地區(qū)的公共管理能力。如“鄉(xiāng)財縣管”使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府很難統(tǒng)籌和整合財政資金，大大弱化了其通過資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的能力，又如“村財鄉(xiāng)管”的發(fā)票購買等增加了村級負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)與村級財務(wù)銜接的不順暢影響了村財務(wù)公開的質(zhì)量。

(三)江西農(nóng)村新型民間組織自身發(fā)展不成熟，未能充分參與農(nóng)村公共管理。

在農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作方面，當(dāng)前江西的農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織所涉及的領(lǐng)域不斷拓寬，合作的內(nèi)容也越加豐富。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分專業(yè)合作社存在本身規(guī)模較小，抗風(fēng)險、服務(wù)帶動能力不強(qiáng)等問題，且對龍頭企業(yè)、農(nóng)村能人和農(nóng)民企業(yè)家的依賴程度過高。另外，部分農(nóng)民專業(yè)合作社在運行中還存在不夠規(guī)范，合作社與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)方式以松散型為主，成員歸屬感不強(qiáng)等問題。如“南城縣徐家鄉(xiāng)白洲村蔬菜種植由產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)展成合作社后生產(chǎn)規(guī)模反而由2004年的200畝左右下降到了40畝左右”。［3］在農(nóng)村新型公益組織方面，筆者發(fā)現(xiàn)新型公益組織活動缺乏組織制度保障和政府支持，存在公共管理領(lǐng)域的管理與監(jiān)督缺失，防范與控制風(fēng)險的能力較弱。當(dāng)前，江西農(nóng)村公益組織多是農(nóng)民自發(fā)形成的，草根性比較強(qiáng)，農(nóng)村中的能人、精英是農(nóng)村公益組織的核心。這些組織大多“還是在萌芽階段，組織弱小、松散、不健全，缺乏場地、資金和人才，外部政策環(huán)境尚有待改善”。［4］

(四)村民自治能力未得到有效提升。

以村民自治為主旨的村委會制度，是我國當(dāng)前村級公共管理的核心。根據(jù)《村民委員會組織法》，村民通過村委會進(jìn)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的自治。然而從筆者的調(diào)查情況來看，受訪村村委會在運行中仍在相當(dāng)大程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)的人，這就使得本來是村民自治核心的村委會往往被認(rèn)為是上級政府的機(jī)關(guān)，影響了村民自治能力的提升，使村民對村干部是否代表和維護(hù)農(nóng)民利益產(chǎn)生不了信任，如表2。在江西新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)運而生和受到廣泛關(guān)注的村民理事會，使村民在新農(nóng)村建設(shè)中的自治能力得到了發(fā)揮，促進(jìn)了各地新農(nóng)村建設(shè)的因地制宜開展。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)村民理事會在運行中也存在許多潛在的問題。如在機(jī)制設(shè)計上，理事會成員不計報酬，而新農(nóng)村建設(shè)周期較長，使得理事會非常松散。又如，由于理事會的“應(yīng)急”性質(zhì)，理事會只是以一種臨時性組織的面目出現(xiàn)，因而其運行更依賴于原有的村莊治理關(guān)系，使村民理事會下的村民自治能力難以充分發(fā)揮。

江西新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理優(yōu)化的舉措

根據(jù)國際和國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共管理經(jīng)驗，在江西農(nóng)村公共管理優(yōu)化過程中，應(yīng)根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，結(jié)合江西農(nóng)村公共管理存在的成效與問題，筆者認(rèn)為江西應(yīng)從明確各級政權(quán)組織中農(nóng)村公共管理責(zé)任入手，完善縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村財政關(guān)系，強(qiáng)化村民委員會公共管理職能，促進(jìn)農(nóng)村新型民間組織發(fā)展等舉措入手，優(yōu)化新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理。

(一)明確江西各級政權(quán)組織農(nóng)村公共管理中的責(zé)任。

江西新農(nóng)村建設(shè)中對農(nóng)村地區(qū)的基本公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)分擔(dān)，筆者認(rèn)為所需的資金應(yīng)明確為省和地(市)兩級政府的共同職責(zé)，農(nóng)村公共管理和公共服務(wù)的具體運作應(yīng)明確為縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府組織，使縣級承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)公共品供給的主要職責(zé)，原有屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的公益事業(yè)發(fā)展責(zé)任應(yīng)逐步收歸縣里，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))將逐漸成為縣級派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行縣級政府的政策和指示，成為新農(nóng)村建設(shè)的執(zhí)行者和組織協(xié)調(diào)者。筆者認(rèn)為還應(yīng)明確江西縣級政府是新農(nóng)村建設(shè)中公共管理與服務(wù)的主體地位，江西應(yīng)根據(jù)職能定位，根據(jù)基本公共服務(wù)均等化原則，弱化“條條”職能，夯實縣級“塊塊”職能，通過規(guī)范轉(zhuǎn)移支付將財政資金撥付到縣級政府，由縣級政府根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃和上級對資金使用的要求，統(tǒng)一安排。

(二)完善江西“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”制度。

針對江西“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”制度實施中出現(xiàn)的問題和新農(nóng)村建設(shè)、村民自治對江西“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”制度的要求，筆者建議江西在“鄉(xiāng)財縣管”方面，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政特點，完善“鄉(xiāng)財縣管”，從體制上給予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))較為充實的財力，給予更大力度的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。同時，杜絕非規(guī)范性的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，制止鄉(xiāng)(鎮(zhèn))搞所謂的各項“達(dá)標(biāo)升級”、“政績工程”等活動。在杜絕鄉(xiāng)(鎮(zhèn))新增債務(wù)的同時促進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))債務(wù)化解，同時，核定備用金，簡化“鄉(xiāng)財縣管”工作流程。筆者建議江西在“村財鄉(xiāng)管”方面，應(yīng)根據(jù)村民自治實際，完善“村財鄉(xiāng)管”，明確鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會的具體權(quán)限，并強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機(jī)制。同時江西“村財鄉(xiāng)管”應(yīng)和村民結(jié)合村務(wù)公開、政務(wù)公開、財務(wù)公開以及村民大會、村民代表大會等形式結(jié)合起來，真正建立起村民理財小組制度、“村財鄉(xiāng)管”會計制度和“村財鄉(xiāng)審”制度。

(三)強(qiáng)化江西村民委員會公共管理職能。

筆者認(rèn)為，在江西新農(nóng)村建設(shè)中，村委會應(yīng)依法掌控鄉(xiāng)村社會的公共經(jīng)濟(jì)資源，主要承擔(dān)本區(qū)域非戰(zhàn)略性的公共生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，并輔助縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府發(fā)展本區(qū)域內(nèi)公共生活建設(shè)和輔助民間組織做好本村非戰(zhàn)略性的生活領(lǐng)域的公共服務(wù)。因此，筆者建議在江西應(yīng)實行:1)理順農(nóng)村基層管理體制，轉(zhuǎn)變基層政府職能，對村級組織實施正確的引導(dǎo)和指導(dǎo)，而非直接領(lǐng)導(dǎo);2)大力加強(qiáng)村級組織建設(shè)，建設(shè)好一支精干高效的村級組織班子;3)每年應(yīng)按照一定的比例適度增加村級組織運轉(zhuǎn)方面的公共財政資金補(bǔ)貼金額，落實村委會在新農(nóng)村建設(shè)中的職能，促進(jìn)和提高村委會的自我公共管理能力。

(四)促進(jìn)江西農(nóng)村新型民間組織發(fā)展。

在江西農(nóng)民理事會的完善中，筆者建議應(yīng)反思新農(nóng)村發(fā)展方向和其運行中存在的問題，采取以下措施探索江西村民理事會新形式:1)堅持以民為本，尊重農(nóng)民的選擇，加強(qiáng)村民理事會的組織化程度;2)根據(jù)新農(nóng)村發(fā)展形勢，探索村民理事會的發(fā)展方向。如村民理事會可以發(fā)展成為社區(qū)村民理事會，每個自然村出1～2名成員，對跨自然村的社區(qū)化的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生的建設(shè)實施進(jìn)行融資和監(jiān)督;3)拓寬村民理事會作用，成為農(nóng)民利益表達(dá)渠道，在新農(nóng)村建設(shè)中要采取諸如村民理事會參與，農(nóng)民聽證等形式的農(nóng)民參與機(jī)制。江西還應(yīng)積極培育農(nóng)村民間組織，充分發(fā)揮農(nóng)村民間組織作用，如江西民政部門采取降低注冊登記門檻，出臺扶持性政策，積極培育和發(fā)展如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作類組織、社會公益類組織、文化藝術(shù)類組織和維權(quán)類組織等，為民間組織蓬勃發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。