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一

西方公共管理學(xué)科的發(fā)展已有一百多年，包括源于20世紀(jì)初的注重效率的傳統(tǒng)公共行政學(xué)(PublieAdministration)和1960~1970年代追求社會(huì)公平、民主參與的新公共行政學(xué)(NewPublicAdministration)，以及1970年代末期在公共政策和工商管理兩個(gè)學(xué)科的影響下形成的追求有價(jià)值的效益的新公共管理學(xué)(NewpublieMan鰭ement)。19世紀(jì)末期，西方行政面臨的基本問(wèn)題之一是行政系統(tǒng)靠個(gè)人效忠性的“庇護(hù)一~依附關(guān)系”來(lái)維持，吸引不了社會(huì)精英的加入，由此滋長(zhǎng)了裙帶關(guān)系和官場(chǎng)腐敗，導(dǎo)致行政能力和效率的低下。針對(duì)這一弊端，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心理論—官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化(目的合乎理性或價(jià)值合乎理性)的組織機(jī)構(gòu)。在這種體制下，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍是由法律來(lái)規(guī)定的，機(jī)關(guān)中的層級(jí)結(jié)構(gòu)以及按等級(jí)賦予權(quán)威的原則，使行政組織形成了牢固而有秩序的上下級(jí)金字塔結(jié)構(gòu)。

這種組織體系的特點(diǎn)是:在職能專(zhuān)門(mén)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工;嚴(yán)格規(guī)定等級(jí)層次結(jié)構(gòu):運(yùn)用規(guī)章制度清晰明確劃分責(zé)權(quán);人際關(guān)系非人格化;遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作程序;以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價(jià)值觀念，其他只是為了維持和保證管理效率的實(shí)現(xiàn)。盡管傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功，為世界各國(guó)政府所廣泛采用。但20世紀(jì)60年代末70年代初以美國(guó)行政學(xué)家弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為效率必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提和代價(jià)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的重要性;強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過(guò)程中的責(zé)任與義務(wù);強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾要求做出積極的回應(yīng)，而不是以追求行政組織自身需要滿(mǎn)足為目的?？傊?，倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持而處于劣勢(shì)境地的人們。20世紀(jì)70年代末期，伴隨著信息化及全球化時(shí)代的來(lái)臨以及公民社會(huì)的興起，傳統(tǒng)官僚體制運(yùn)作下的西方各國(guó)政府一方面既無(wú)力應(yīng)付自身機(jī)構(gòu)急劇膨脹、財(cái)政開(kāi)支日益加大的困境，另一方面其供給能力的軟弱又無(wú)法滿(mǎn)足公共需求的不斷增強(qiáng)。

于是，迫于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的迫切需要和公民社會(huì)的外部壓力，加上私營(yíng)企業(yè)革新成就的示范效應(yīng)，在西方公共部門(mén)管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種新公共管理運(yùn)動(dòng)?；镜淖龇ㄊ菫榱颂岣哒峁┕卜?wù)的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對(duì)分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化、民營(yíng)化。與實(shí)踐相聯(lián)系，新公共管理理論研究涉及的對(duì)象除了政府組織管理外，還包括一般的社會(huì)公共組織、公益性組織、非營(yíng)利組織的管理問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報(bào)告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容:更加關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果;高度集權(quán)、等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線，并且為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場(chǎng)的方法，來(lái)替代政府直接提供和管制;更加關(guān)心公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定，在公共部門(mén)組織之間建立競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境;強(qiáng)化國(guó)家核心戰(zhàn)略能力，引導(dǎo)國(guó)家變得能夠自動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界的變化以及不同的利益需要做出反應(yīng)。

二

在信息時(shí)代，我國(guó)的行政改革是與世界范圍內(nèi)公共行政改革聯(lián)系在一起的，作為“后發(fā)”國(guó)家，借鑒“先發(fā)”國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)本來(lái)無(wú)可厚非，但是面對(duì)紛繁復(fù)雜的各種思潮、理論、模式的涌入，如果不聯(lián)系西方改革的前提來(lái)判斷，就容易陷入“淮桔成積”的尷尬境地。就像經(jīng)濟(jì)學(xué)者顧海良教授針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究所指出的，“經(jīng)濟(jì)學(xué)賴(lài)以發(fā)展的基礎(chǔ)，就是理論與實(shí)踐結(jié)合、歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)合，就是思想史與實(shí)踐史的分析，兩者缺一不可。”ll]同樣，研究當(dāng)代中國(guó)公共管理，也必須把握好上述兩個(gè)結(jié)合，這樣才可能有真正的理論創(chuàng)新?？v觀西方公共管理理論的演變過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)公共管理的實(shí)踐在不同區(qū)域的不同歷史發(fā)展階段所遇到的問(wèn)題各不相同，所以對(duì)理論的要求也不盡相同。而且理論的發(fā)展有其內(nèi)在的連續(xù)性，后來(lái)理論的發(fā)展不但深受當(dāng)時(shí)公共管理所面臨的環(huán)境和社會(huì)需求的影響，而且深受已有理論的影響。這涉及到理論發(fā)展的階段性和地域性的“路徑依賴(lài)”問(wèn)題。就區(qū)域性而言，在英美等國(guó)推行新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)，歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞士等國(guó)推行的是一種“漸進(jìn)主義”的改革，意大利、希臘則力圖實(shí)現(xiàn)行政的合法化和制度化。

“由于文化一制度因素的影響，改革受到國(guó)家傳統(tǒng)的過(guò)濾。改革在統(tǒng)計(jì)傳統(tǒng)、個(gè)人主義和注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念非常薄弱的國(guó)家最為和諧;在統(tǒng)計(jì)傳統(tǒng)、集體主義、平等觀念和不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念非常濃重的國(guó)家往往很難推行。川2]不同于西方的公共管理改革，我國(guó)的公共管理改革有著自己獨(dú)特的背景。當(dāng)西方國(guó)家在經(jīng)歷了效率至上之后，提倡公正、公平，倡導(dǎo)服務(wù)政府、企業(yè)政府時(shí)，我們的公共管理改革還面臨著低效率的難題。當(dāng)西方國(guó)家經(jīng)歷了公共管理的不同發(fā)展階段，我國(guó)的公共管理改革卻在經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段。我們?cè)谕瑫r(shí)運(yùn)用計(jì)劃手段和市場(chǎng)手段時(shí)，市場(chǎng)失靈和政府失靈在我們的公共管理領(lǐng)域交叉出現(xiàn)，甚至同時(shí)存在。與西方國(guó)家的公共管理改革相比，我們不僅苦于官僚體制的各種弊端，而且更嚴(yán)重的是由于我國(guó)現(xiàn)代公共管理體制的恢復(fù)建立只有20多年時(shí)間，官僚體制的優(yōu)勢(shì)還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)。官僚制的崇尚法理型權(quán)力、專(zhuān)業(yè)化、權(quán)力等級(jí)、規(guī)章制度和非人格化的基本特征，在我國(guó)遠(yuǎn)未得到完善。中國(guó)的官僚制雖然延續(xù)千年，但其實(shí)質(zhì)是一種建立在宗法、血緣關(guān)系上的形式化的前官僚制，與適應(yīng)工業(yè)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官僚制相比，發(fā)展程度嚴(yán)重不足。

主要表現(xiàn)在缺乏現(xiàn)性精神?，F(xiàn)代官僚制以理性即目的合乎理性或價(jià)值合乎理性為取向。法理型權(quán)威是韋伯較魅力型和傳統(tǒng)型權(quán)威最為推崇的一種形式，并成為韋伯官僚制理論的基礎(chǔ)。按照現(xiàn)性建立起來(lái)的制度和組織是神圣的，它要求用這種合乎理性的標(biāo)準(zhǔn)去權(quán)衡各種行政行為。但在我國(guó)，彌漫于行政組織和公眾中的是世俗的理性主義，即通過(guò)個(gè)人內(nèi)心信仰和道德體系建立和維系著人與人的關(guān)系，進(jìn)而維系著整個(gè)社會(huì)秩序。民主被理解為“為民作主”，行政官員被認(rèn)為是“父母官”，嚴(yán)重違背了現(xiàn)代官僚制的理性精神，阻礙了行政效率的提高和法治化、現(xiàn)代化的進(jìn)程。完善的官僚制是我國(guó)建設(shè)新型工業(yè)化國(guó)家的需要。官僚制是伴隨著西方國(guó)家的工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程而發(fā)展起來(lái)的一種公共行政模式。它的發(fā)展得到了西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的印證。如奧斯本和蓋布勒所言，官僚制曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極而重要的作用，“它解決了人民希望解決的基本問(wèn)題。它為失業(yè)者和老年人提供了保障，它保證了社會(huì)的穩(wěn)定，這在經(jīng)濟(jì)大蕭條以后是至關(guān)重要的?！盵s]誠(chéng)如韋伯所言:“實(shí)際上，如果社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)體制在技術(shù)效率上要達(dá)到與資本主義經(jīng)濟(jì)體制相類(lèi)似的水平，專(zhuān)業(yè)官僚所起的作用會(huì)更重要。新公共管理是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的特定環(huán)境中發(fā)展起來(lái)的管理模式，其成功運(yùn)作是以西方發(fā)達(dá)國(guó)家所提供的前提條件為依托的。

這些條件包括后工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，成熟的市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)契約、形式、規(guī)則重視的理性主義，非政府組織，強(qiáng)有力的政府調(diào)控能力等。而我國(guó)尚不具備這些條件。首先，我國(guó)的法制不健全。經(jīng)過(guò)多年改革，我國(guó)的法制建設(shè)雖取得一定進(jìn)步，但專(zhuān)門(mén)的與行政相關(guān)的約束性法規(guī)仍不健全，內(nèi)容也不明晰，為人治留有空間。即使在法律約束范圍內(nèi)，長(zhǎng)官意志、以權(quán)代法、以言代法的行政違規(guī)現(xiàn)象也是比比皆是。由于缺乏健全的權(quán)力制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，我國(guó)公共權(quán)力呈單向運(yùn)行態(tài)勢(shì)，下級(jí)對(duì)上級(jí)只能惟命是從，人民難以有效地約束公共權(quán)力。其次，我國(guó)的市場(chǎng)體制還不成熟。歐文•休斯指出:“新公共管理的基礎(chǔ)是將市場(chǎng)原則運(yùn)用于公共政策和公共管理。它也是和精簡(jiǎn)政府、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)相聯(lián)系的•一發(fā)展中國(guó)家常常缺少市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)在具備許多因素之后才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。”Is]因此，成熟的市場(chǎng)體系是新公共管理運(yùn)作必不可少的基礎(chǔ)。最后，中國(guó)的第三部門(mén)還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和第三部門(mén)，這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強(qiáng)的第三部門(mén)。中國(guó)并不存在典型意義的第三部門(mén)。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性等要求，也不會(huì)成為可以與政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)等量齊觀的一個(gè)部門(mén)。我國(guó)的非政府組織不僅人均擁有量少，而且存在經(jīng)費(fèi)不足、活動(dòng)能力不強(qiáng)及結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，嚴(yán)重地制約著他們介入公共事務(wù)的廣度、深度和能力。在不具備這些先決條件的情況下采取新公共管理做法必須謹(jǐn)慎從事，對(duì)效率的追求應(yīng)以公共利益為目的，做到價(jià)值理性和工具理性的統(tǒng)一，中國(guó)“當(dāng)代行政效率研究正在超越管理學(xué)模式，在重點(diǎn)、內(nèi)容和方法選擇上凸顯公共性，適應(yīng)公共部門(mén)的環(huán)境和需求。從歷史發(fā)展的眼光來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政理論主要解決政治隨意干預(yù)行政而產(chǎn)生政府腐敗和普遍低效率的問(wèn)題。目的是政府行為規(guī)范化、法治化，保證政府對(duì)社會(huì)、對(duì)民眾負(fù)責(zé)任。因而有了官僚制理論中關(guān)于政府的組織結(jié)構(gòu)和行為程序的規(guī)定。新公共管理理論要解決的問(wèn)題是在過(guò)度規(guī)范化、法制化和過(guò)多控制的情形下如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績(jī)效。傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論都有自身的價(jià)值。中國(guó)政府所面臨的自身行為非規(guī)范化、低法治化和管理能力、管理績(jī)效的不理想狀況將成為我們批判地吸收公共管理理論的基本立足點(diǎn)。

三

韋伯對(duì)理性研究的最大貢獻(xiàn)，是明確區(qū)分了價(jià)值理性與工具理性。這種區(qū)分的意義在于，價(jià)值理性同人性、信仰、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價(jià)值相關(guān)聯(lián)，它所追求的是正當(dāng)性與公正性，這種正當(dāng)性和公正性不是由科學(xué)而是由人文所賦予的;而工具理性則是同制度、渠道、方法、技術(shù)、手段等相聯(lián)系的，它所追求的是科學(xué)性、有效性，是可以通過(guò)科學(xué)研究來(lái)揭示和設(shè)計(jì)的。當(dāng)前中國(guó)的公共管理應(yīng)是通過(guò)宏觀制度建構(gòu)、中觀組織重構(gòu)和微觀的公民參與三個(gè)工具理性來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值理性。

1.價(jià)值理性:公共利益。公共管理的基本特征，就是建構(gòu)在公共同意基礎(chǔ)上的公共管理，以公共權(quán)力為制度憑借，以執(zhí)行社會(huì)職能為基礎(chǔ)，以公共利益為責(zé)任擔(dān)當(dāng)，尋求公共利益與個(gè)人利益、公平與效率、民主與集中的平衡。政府行政的根本目的是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和增進(jìn)公共利益。在中國(guó)現(xiàn)發(fā)展階段上，公共利益的主題之意是始終以增進(jìn)公共的福社為最高宗旨。公共利益高于一切是中國(guó)執(zhí)政黨和一切國(guó)家機(jī)關(guān)的最高政治原則，要把不斷提高國(guó)民的生活質(zhì)量，作為黨和政府的根本任務(wù)。同時(shí)，政府的公共政策必須順應(yīng)民心民意，反映社會(huì)的要求，符合公眾的利益。始終盡心盡責(zé)維護(hù)社會(huì)正義，最大限度地代表和表達(dá)‘公共利益，始終如一地維護(hù)社會(huì)的公平、公正、公理、公德。

2.工具理性一:宏觀的制度建構(gòu)。韋伯的官僚制模式，強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度，公職人員所履行的權(quán)力是制度賦予他的權(quán)力，而不是個(gè)人恩賜的結(jié)果。因此，公職人員效忠的是制度，他在官僚體系中所扮演的角色也就必須是非人格化的事本主義者。韋伯認(rèn)為，人類(lèi)的希望在于理性化，“重要的是制度、法規(guī)和正式職務(wù)，而不是個(gè)性;是邏輯和預(yù)見(jiàn)性，而不是非理性的感情和不可預(yù)計(jì)的后果:是公事公辦，而不是個(gè)人關(guān)系;是技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，而不是心血來(lái)潮、一時(shí)聰明。”[v]作為一種組織形態(tài)的官僚制，不過(guò)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的一種社會(huì)工具。把這種工具當(dāng)作價(jià)值目標(biāo)本身，就變成了官僚主義。規(guī)則與制度是官僚制和管理行政的靈魂。在我國(guó)，雖然從形式上看己經(jīng)建立了類(lèi)似于科層制的行政體制，但其制度化管理的精髓遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。規(guī)則和制度還沒(méi)有完全取代組織成員尤其是中高層決策者的個(gè)人偏好和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，規(guī)則和制度成為阻擋弱勢(shì)者的獨(dú)木橋。從數(shù)量上看，各種規(guī)則和制度十分龐大，但并不健全，其中既有相互矛盾和沖突的地方，也有一些沒(méi)有被覆蓋的空白地帶。長(zhǎng)期的歷史積淀及儒家文化在民眾中形成“重人治，輕法治”的心理傳統(tǒng)。

廣大國(guó)民視政府的權(quán)力為必然，而難以形成質(zhì)疑其合法性的習(xí)慣，政府也視自己的權(quán)力為必然，而沒(méi)有時(shí)刻意識(shí)到其行政權(quán)力的真正來(lái)源在于法律和制度以及制定這些法律和制度的公民。即使普通百姓之間的人際交往也主要靠柔性的“關(guān)系”協(xié)調(diào)，而不是依賴(lài)剛性的制度。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家具有行政法治化傳統(tǒng)，這些國(guó)家的公共管理問(wèn)題，在很大程度上源于行政的過(guò)度法治化。西方各國(guó)要廢除的也只是過(guò)多過(guò)濫的規(guī)制，而在某些方面，如政府的宏觀調(diào)控方面，規(guī)制又有強(qiáng)化的趨向。因?yàn)橐?guī)章制度是對(duì)有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理性總結(jié)，它體現(xiàn)的是法治精神，而非人治精神。如果在規(guī)制不完善的情況下一味強(qiáng)調(diào)放松規(guī)制，其后果是行政的合法性和合理性在很大程度上依賴(lài)官員個(gè)人素質(zhì)和道德修養(yǎng)，公務(wù)員的自由裁量權(quán)過(guò)分?jǐn)U大，即使在合法前提下，也可以濫用權(quán)力，難以保證社會(huì)公平、正義、合理，與現(xiàn)代民主社會(huì)的價(jià)值發(fā)生嚴(yán)重沖突。奧斯特羅姆教授認(rèn)為，在民主制行政中，如果公共行政組織服務(wù)于特定的選民，如果大眾控制、立法監(jiān)督和司法救濟(jì)的機(jī)制成為官僚控制機(jī)制的替代品，官僚制行政內(nèi)部的普遍的等級(jí)序列可以放松[sl。而在我國(guó)這樣一個(gè)有著高度集權(quán)傳統(tǒng)罕民主作風(fēng)的國(guó)家，這種種民主控制機(jī)制顯然不具備。若勉強(qiáng)為之，不但收不到提高效率、改進(jìn)工作之效，反而給管理中的非人格化因素以可乘之機(jī)，使現(xiàn)有的弊病更甚。如托克維爾所言，“如果民主的擴(kuò)大不能與司法權(quán)力的擴(kuò)大同步，國(guó)家就會(huì)陷入無(wú)政府狀態(tài)或者奴役狀態(tài)，，[7}。所以西方政府強(qiáng)調(diào)的是放松內(nèi)部和外部的管制，而我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)的則是強(qiáng)化內(nèi)部和外部的法治。法治建設(shè)要從落實(shí)公民憲法權(quán)利入手，完善私法，健全公法，防止政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不正當(dāng)干預(yù)。法治是人民群眾依法治理政府，限制政府非法行政的行為。法治是硬性的，法治不依賴(lài)政府的自覺(jué)性，政府必須自覺(jué)或不自覺(jué)地完成法律所賦予的職能。行政機(jī)關(guān)在與其他公共權(quán)力主體、社會(huì)權(quán)力主體(團(tuán)體與個(gè)人)發(fā)生關(guān)系時(shí)，必須依據(jù)既定的國(guó)家法律的條款、原則、精神實(shí)施行政行為。為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共行政的服務(wù)性，這不是政府或其工作人員的恩賜。提高行政效率、降低行政成本、提供更多的公共產(chǎn)品，這些都是政府必須做到的。

3.工具理性二:中觀的組織重構(gòu)。這就必須區(qū)分政府管理與公共管理兩個(gè)不同的模式。區(qū)分的主要標(biāo)志是管理主體的不同。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開(kāi)放式管理體系，政府是公共管理活動(dòng)的核心主體，但除政府之外公共管理還需由非營(yíng)利組織、非政府公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)來(lái)承擔(dān)。從西方20世紀(jì)80年代以來(lái)的公共管理改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給，改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是惟一提供者”的多元化主體理念。其涵義為:第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品，建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作性伙伴關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。第二，政府雖然不必是惟一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用，政府畢竟是最核心的公共管理主體。第三，政府不必直接提供某些公共物品，它可以通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也以通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)方式滿(mǎn)足公眾的需求。

由此可見(jiàn)，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理組織進(jìn)行公共管理提供了制度化規(guī)制的途徑?？梢哉J(rèn)為，公共管理組織應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開(kāi)放組織體系。我們既需要關(guān)注政府的公共管理，但更需要建立多元化的管理組織體系、建立與公眾之間的良性合作關(guān)系。因此，中國(guó)的行政改革不僅應(yīng)該從“外延型”向“內(nèi)涵型”發(fā)展，即由單純裁減機(jī)構(gòu)、人員轉(zhuǎn)向深層次的職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力調(diào)整，更應(yīng)該改變過(guò)去僅僅局限于政府內(nèi)部關(guān)系調(diào)整的狀況，拓展到政府與社會(huì)、政府與公民、政府與國(guó)家等更為重要方面的關(guān)系、更為重要的內(nèi)容。概括地說(shuō)，就是要由傳統(tǒng)的“行政體制改革”向“公共管理改革”轉(zhuǎn)變。公共管理改革既包括政府部門(mén)的改革，也包括非政府性質(zhì)的組織和機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和單位，如事業(yè)單位、公共企業(yè)的改革;既包括行政機(jī)關(guān)的改革，也包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的改革;既包括這些部門(mén)和組織內(nèi)部之間關(guān)系、部門(mén)與部門(mén)之間的關(guān)系的調(diào)整，也包括上述機(jī)構(gòu)和組織、單位與社會(huì)、與市場(chǎng)、與企業(yè)、與公民之間的關(guān)系的調(diào)整。

4.工具理性三:微觀的公民參與。民主之治是一切民主憲政體制國(guó)家公共管理的理念基礎(chǔ)。其核心觀點(diǎn)認(rèn)為，民主價(jià)值觀和政治倫理規(guī)范是一切行政價(jià)值的基礎(chǔ)。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，“民主”和“人民當(dāng)家作主”對(duì)國(guó)人而言并不陌生。但以往所說(shuō)的民主一般總是限于政治民主，未提行政民主。所謂行政民主，并不是指社會(huì)的大多數(shù)成員都進(jìn)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)，直接成為政府公職人員。作為“多數(shù)人的管理”的行政民主，僅僅是指作為行政主體的少數(shù)人所從事的管理，是按一定的行政法規(guī)，在人民的同意和委托、監(jiān)督和制約之下，代表人民利益所行使的管理，行政職業(yè)向社會(huì)開(kāi)放，行政決策按一定的科學(xué)程序進(jìn)行等。我國(guó)傳統(tǒng)公共管理面臨的一個(gè)主要問(wèn)題就是缺乏公眾參與。在行政改革過(guò)程中，我們應(yīng)努力改善這一狀況。首先，重視培育公共管理的多元主體，增進(jìn)公民參與意識(shí)。要將公民對(duì)于公共管理的“青天”情結(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與的“主體”意識(shí)。

政府應(yīng)采取鼓勵(lì)性措施，建立經(jīng)常性制度和通暢的信息流動(dòng)、反饋機(jī)制，激發(fā)公民參政議政的熱情。其次，要培養(yǎng)管理者的正確觀念，參與并非分權(quán)，而是為了更好的管理。再次，通過(guò)有效的制度安排，實(shí)現(xiàn)公民實(shí)質(zhì)性參與政府公共政策和行政管理的過(guò)程。為此，除國(guó)家保密法明示規(guī)定外，有必要實(shí)行開(kāi)放式的政府政務(wù)議程，反對(duì)任何以效率、成本、專(zhuān)業(yè)、安全等為借口實(shí)行行政集權(quán)、行政壟斷甚至行政專(zhuān)權(quán)。加強(qiáng)參與的法制建設(shè)。要用法律的嚴(yán)肅性明確各類(lèi)主體參與管理的地位，保證公民依法參政的權(quán)利。結(jié)論理論的“社會(huì)一文化功能和適用性，要比所謂的‘機(jī)構(gòu)，和技術(shù)經(jīng)濟(jì)性更為重要。我們?cè)诿鎸?duì)西方公共管理理論時(shí)必須充分考慮中國(guó)的國(guó)情，從法治、民主、平等、公正、和諧、高效等中國(guó)人當(dāng)前和未來(lái)都非常注重的價(jià)值觀出發(fā)，根據(jù)目前和今后中國(guó)社會(huì)的需求，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治、行政體制改革以及中國(guó)公共管理理論建設(shè)過(guò)程中必須解決的市場(chǎng)化、非政府組織、績(jī)效、廉潔等問(wèn)題，做出我們自己的選擇。理論和實(shí)踐有待解決以下幾個(gè)問(wèn)題:在政府管理性重組、提高效率過(guò)程中如何保證平等;怎樣才能對(duì)非傳統(tǒng)的服務(wù)給予更多的重視，如社會(huì)保障等;隨著服務(wù)提供者的增加，如何協(xié)調(diào)服務(wù)提供者之間的關(guān)系:如何降低分散化或分權(quán)帶來(lái)的嚴(yán)重后果;如何看待全球化的影響;新的信息技術(shù)與電子政務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果;在實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)目的的同時(shí)如何保證良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。