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摘要:林地的分類系統(tǒng)極其復(fù)雜，而在林地管理規(guī)定中常常出現(xiàn)一條規(guī)定涉及多個(gè)分類的情況，若不能準(zhǔn)確理解各分類系統(tǒng)的含義，會(huì)使設(shè)計(jì)用地范圍不合規(guī)，用地手續(xù)不能獲批。為此，結(jié)合工作中的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)說(shuō)明林地管理中對(duì)水利水電工程臨時(shí)占用林地的相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)是與林地保護(hù)等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并提出建議。

關(guān)鍵詞:臨時(shí)占地;林地管理;征地移民;水利水電工程

0前言

林地的分類系統(tǒng)極其復(fù)雜［1］，按照林地覆蓋類型和森林主導(dǎo)功能不同可分為“林地系統(tǒng)”和“林種系統(tǒng)”［2］;按照事權(quán)可分為“國(guó)家級(jí)”和“地方級(jí)”;按照保護(hù)等級(jí)可分為“Ⅰ～Ⅳ級(jí)”，各大分類系統(tǒng)中還有數(shù)個(gè)子分類［3］。而在林地管理規(guī)定中常常出現(xiàn)一條規(guī)定涉及多個(gè)分類的情況［4-6］，如關(guān)于《加強(qiáng)臨時(shí)占用林地監(jiān)督管理的通知(林資發(fā)〔2015〕121號(hào))》中的第二條“不可恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件對(duì)山體造成破壞的采石、取土場(chǎng)等附屬工程臨時(shí)占用林地，不得使用Ⅱ級(jí)以上保護(hù)等級(jí)林地中的有林地，不得使用一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林地”。其中，涉及了保護(hù)等級(jí)分類中的“Ⅱ級(jí)”，林地分類中的“有林地”，林種分類中的“公益林”，事權(quán)分類中的“國(guó)家級(jí)”，若設(shè)計(jì)人員不能準(zhǔn)確理解各分類系統(tǒng)的含義，往往使得設(shè)計(jì)的用地范圍不符合國(guó)家林業(yè)局令第35號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》，用地手續(xù)不能獲批。由于永久征地涉及的一般是重要永久性建筑物，受地質(zhì)、高程、供水對(duì)象、投資等多種因素影響，其布局多具有相對(duì)的“唯一性”。水利水電工程多屬公益工程、民生工程;因此林地管理中對(duì)永久用地的支持力度較大，而臨時(shí)用地可選擇的余地較多，林地管理中的限制也就相對(duì)嚴(yán)格。筆者結(jié)合工作中的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)說(shuō)明林地管理中對(duì)工程臨時(shí)占用林地的有關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)是與林地保護(hù)等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并提出建議。

1臨時(shí)占用林地的相關(guān)規(guī)定

從各條法規(guī)(見表1)中對(duì)臨時(shí)占用林地的規(guī)定中可以歸納出一個(gè)核心內(nèi)容“禁止使用Ⅰ級(jí)保護(hù)林地，限制使用Ⅱ級(jí)保護(hù)林地，合理使用Ⅲ、Ⅳ級(jí)保護(hù)林地”;加上對(duì)于國(guó)家、省(市)重點(diǎn)項(xiàng)目的區(qū)別對(duì)待以及其他環(huán)境敏感區(qū)的限制，構(gòu)成了臨時(shí)占用林地的管理體系。從發(fā)文的時(shí)間順序也可以看出逐年趨于嚴(yán)格，這與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的理念是相契合的。表1中頻繁出現(xiàn)的就是“保護(hù)等級(jí)”和“公益林”兩個(gè)詞，保護(hù)等級(jí)含義明確的內(nèi)容出現(xiàn)在《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》(2010年～2020年)中，其根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)劃重要性及林地生產(chǎn)力等指標(biāo)，對(duì)林地進(jìn)行評(píng)價(jià)定級(jí)，劃分了4個(gè)保護(hù)等級(jí)，具體見表2。從邏輯關(guān)系來(lái)看，國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)等級(jí)至少是Ⅱ級(jí)，地方公益林保護(hù)等級(jí)至少是Ⅲ級(jí)。根據(jù)林資發(fā)［2009］214號(hào)《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，國(guó)家級(jí)公益林本身還劃分有3個(gè)子保護(hù)級(jí)別。原因是國(guó)家級(jí)公益林是指“生態(tài)區(qū)位極其重要或者生態(tài)環(huán)境狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營(yíng)目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林”。因此，其自然處于保護(hù)等級(jí)的頂部［7-8］(見圖2)。

2臨時(shí)占地類型與保護(hù)等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系

大中型水利水電工程臨時(shí)占地大體可分為料場(chǎng)、渣場(chǎng)、生產(chǎn)生活區(qū)、道路這4種類型。從恢復(fù)的難度看，料場(chǎng)最難，渣場(chǎng)次之，生產(chǎn)生活區(qū)、道路較為容易。本文中以A、B、C類分別分析與保護(hù)等級(jí)的關(guān)系。對(duì)于料場(chǎng)的限制，表1中的各個(gè)文件都有明確的表述，綜合分析集合的邏輯關(guān)系，在Ⅱ級(jí)保護(hù)等級(jí)下只剩下“地方公益林屬于Ⅱ級(jí)的非有林地”這一苛刻條件，在實(shí)際操作中已經(jīng)沒有指導(dǎo)意義。因此可以認(rèn)為，對(duì)A類Ⅱ級(jí)保護(hù)等級(jí)已經(jīng)原則禁止了;同時(shí)增加了“不得在易發(fā)生崩塌、滑坡和泥石流區(qū)域和不得在縣級(jí)以上公路、鐵路兩側(cè)視野范圍內(nèi)選址”這兩個(gè)條件。對(duì)A類限制的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)森林法》第十九條“禁止毀林開荒和毀林采石，采砂和其他毀林行為”。B類在條文中沒有點(diǎn)明，但恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件難度較大。有些省(市)是參照A類根據(jù)工程重要性的不同區(qū)別對(duì)待，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾的要求。C類則已沒有地類限制，只有保護(hù)等級(jí)的要求;但要注意項(xiàng)目是指國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。綜上所述，對(duì)于大中型水利水電工程臨時(shí)占地“Ⅱ級(jí)保護(hù)等級(jí)”是個(gè)管理的底線，在此保護(hù)類別以下的林地可以使用，以上的Ⅰ級(jí)保護(hù)等級(jí)禁止使用，Ⅱ級(jí)保護(hù)等級(jí)內(nèi)區(qū)別對(duì)待，林地恢復(fù)難度越大的限制越嚴(yán)格。

3應(yīng)對(duì)建議

(1)設(shè)計(jì)人員應(yīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)國(guó)家對(duì)于臨時(shí)占用林地管理的有關(guān)規(guī)定，將臨時(shí)用地合規(guī)性納入設(shè)計(jì)控制因素。在水利水電工程設(shè)計(jì)過程中，用地的確定一般由水工、施工、水保、征地移民等專業(yè)共同配合完成。隨著國(guó)家“依法行政”的快速發(fā)展，設(shè)計(jì)規(guī)范顯現(xiàn)出一定的滯后性;同時(shí)林地管理的法律體系龐大，各專業(yè)對(duì)此的理解往往不在一個(gè)水平上，常發(fā)生忽視用地合規(guī)性的情況，使得問題出現(xiàn)在用地審批環(huán)節(jié)，影響工程建設(shè)進(jìn)度。建議:相關(guān)各專業(yè)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)林地管理的規(guī)定，尤其是征地移民專業(yè)設(shè)計(jì)人員應(yīng)追蹤和深刻理解其法理內(nèi)涵，并引導(dǎo)其他專業(yè)設(shè)計(jì)人員逐步轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)理念。(2)設(shè)計(jì)工作中，必須進(jìn)行工程設(shè)計(jì)圖和林地保護(hù)等級(jí)分布圖的疊圖分析。建議:將工程設(shè)計(jì)圖和林地保護(hù)等級(jí)分布圖的疊圖分析作為設(shè)計(jì)質(zhì)量控制的一環(huán)。設(shè)計(jì)中通過分析和多次迭代，綜合考慮各種因素，選定合理方案。在此過程中，加強(qiáng)與業(yè)主、林業(yè)管理部門的溝通，積極主動(dòng)征求管理部門意見。(3)建議:地方政府在推進(jìn)“多規(guī)合一”、構(gòu)建空間規(guī)劃體系時(shí)，處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。水利水電工程建筑物典型的布局由水庫(kù)、樞紐、輸水建筑物組成，在空間上以點(diǎn)、線、面組合的形式出現(xiàn)，由于各種規(guī)劃和水庫(kù)前期工作在時(shí)間和精度上的不同步，信息溝通的不充分，在空間體系規(guī)劃中常僅僅預(yù)留出水庫(kù)和樞紐的部分，對(duì)于輸水通道關(guān)注不夠，建議統(tǒng)籌考慮工程的總體布局，適當(dāng)留有余地。

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作者:李磊 李杰 張劉東 單位:云南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 云南農(nóng)業(yè)大學(xué)