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摘要教育公平是社會(huì)公平價(jià)值現(xiàn)在教育領(lǐng)域內(nèi)的延伸和反映，被視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等“最偉大的工具”。農(nóng)村義務(wù)教育是我國(guó)國(guó)民教育體系的重要組成部分，是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重要階段，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平，要求建立和完善保障機(jī)制，從政府責(zé)任、經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、教育補(bǔ)償、質(zhì)量保障、社會(huì)監(jiān)督等方面構(gòu)建一套機(jī)制保障體系。

關(guān)鍵詞新農(nóng)村；義務(wù)教育；教育公平；保障機(jī)制

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的78％。農(nóng)村中小學(xué)生占全國(guó)中小學(xué)生總數(shù)的75％，農(nóng)村義務(wù)教育任務(wù)艱巨，形勢(shì)逼人。近年來(lái)，黨和政府采取了一系列發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的舉措并取得了一定成效，但由于教育公平保障機(jī)制的缺位和缺陷，農(nóng)村義務(wù)教育中不公平、不均衡現(xiàn)象仍比較突出，極大地抑制了教育的全面發(fā)展，也阻礙了新農(nóng)村的建設(shè)步伐。因此，建立和完善保障機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平的重要途徑。

一、完善政府責(zé)任機(jī)制，各級(jí)政府職責(zé)共擔(dān)

根據(jù)“誰(shuí)舉辦，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，很多人認(rèn)為舉辦農(nóng)村義務(wù)教育只是當(dāng)?shù)鼗鶎诱踔潦菍W(xué)校層面的事情，對(duì)于市級(jí)、省級(jí)甚至中央政府的相應(yīng)責(zé)任卻缺乏必要認(rèn)識(shí)，這是對(duì)“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的誤解。這種觀念的誤解往往導(dǎo)致實(shí)踐的偏差，使得農(nóng)村教育在經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、教師流動(dòng)等方面出現(xiàn)不公平。以經(jīng)費(fèi)投入為例：從總體上講，中央政府基本上承擔(dān)全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的9％，省級(jí)政府承擔(dān)13％，其余則由省以下地方政府承擔(dān)。在實(shí)際操作中，省級(jí)政府和省以下地方政府的籌資責(zé)任并沒(méi)有明確的劃分，導(dǎo)致這兩級(jí)政府經(jīng)常性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出缺乏制度保障，從而造成農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入得不到切實(shí)、有效的保證。

《義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)?！鞭r(nóng)村義務(wù)教育的公益性、非產(chǎn)業(yè)化、非市場(chǎng)性、非功利性特征決定了這項(xiàng)重大的公共事業(yè)應(yīng)該由公共的力量即由掌握國(guó)家教育資源的政府而不是由社會(huì)團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)來(lái)辦，使每個(gè)適齡兒童、少年能夠公平地享有教育機(jī)會(huì)和公共教育資源，政府是實(shí)現(xiàn)和保障教育公平的第一責(zé)任人和法律主體。那么從中央到地方，各級(jí)政府職責(zé)是不是完全一致呢?不是的。正如《義務(wù)教育法》所提出的：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制?！睂?duì)這句話(huà)的正確理解應(yīng)該是：在辦學(xué)的管理職責(zé)上是以縣為主，但在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入上則是以省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政為主。而在這個(gè)管理體系當(dāng)中，又有不同層級(jí)和不同職能部門(mén)的職責(zé)分工問(wèn)題。因此，依法明確中央和地方之間、人大和政府之間、教育部門(mén)和其他部門(mén)之間、教育行政和督導(dǎo)部門(mén)之間在促進(jìn)教育公平發(fā)展方面的工作分工，把各級(jí)政府的具體職責(zé)用法律形式確定下來(lái)，哪級(jí)政府該完成的職責(zé)就應(yīng)該由哪級(jí)政府來(lái)完成，不應(yīng)讓老百姓過(guò)多的承擔(dān)教育成本，為政府買(mǎi)單。只有這樣，才能促進(jìn)教育公平發(fā)展的人財(cái)事權(quán)統(tǒng)籌與責(zé)權(quán)利對(duì)稱(chēng)，才能使義務(wù)教育的改革與發(fā)展得到根本保障。

二、完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，推進(jìn)公共財(cái)政保障

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入有所增加。但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊缺的現(xiàn)狀依然沒(méi)有根本改變。就義務(wù)教育階段而言，“2002年，全社會(huì)的各項(xiàng)教育投資是5800多億元人民幣，其中政府投入不到70％，而其中77％用于城市，在接受義務(wù)教育的孩子中占70％的農(nóng)村孩子只獲得其余的23％。過(guò)去，中央和省級(jí)政府的投入主要用于高等教育，農(nóng)村基礎(chǔ)教育由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，在地方財(cái)力不足的情況下，基層政府又會(huì)將這一負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。為徹底解決因投入不足而引發(fā)的不公平問(wèn)題，國(guó)家按照明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投人、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。新機(jī)制從2006年開(kāi)始實(shí)施,2010年全面推進(jìn)，目前已經(jīng)取得了初步成效。

當(dāng)前在落實(shí)好新機(jī)制的同時(shí)，還要進(jìn)一步完善保障機(jī)制。一是從中央到地方，各級(jí)政府要加大教育投入，堅(jiān)持教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”，加大教育經(jīng)費(fèi)投入的總量，確保2010年左右實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育投入占GDP比例4％的目標(biāo)，從根本上解決教育經(jīng)費(fèi)總量不足的突出問(wèn)題。二是拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，用于農(nóng)村地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育；鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向義務(wù)教育捐贈(zèng)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立義務(wù)教育基金；出臺(tái)相應(yīng)措施，發(fā)行教育彩票，使教育彩票成為教育籌資的一種重要補(bǔ)充形式。三是針對(duì)目前農(nóng)村中小學(xué)教師工資仍然沒(méi)有真正納入縣本級(jí)財(cái)政預(yù)算，農(nóng)村中小學(xué)教師工資沒(méi)有得到有效保障的情況，需要建立新的教師工資保障機(jī)制。中央出臺(tái)的需要全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行的工資政策，所需資金由中央撥付；省、市、縣按照中央出臺(tái)的工資政策，需要地方視財(cái)力狀況執(zhí)行的部分，誰(shuí)決定執(zhí)行誰(shuí)出錢(qián)。

三、完善資源配置機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

“在教育資源配置方面，傳統(tǒng)的以中央或省為主，忽視地方的資源配置模式，在不同地區(qū)和學(xué)校之間，存在著結(jié)構(gòu)性短缺?！@種差距的存在，一方面是由于自然與歷史的原因而造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育義務(wù)的懸殊。另一方面是由于政府的非均衡發(fā)展政策，教育投資向一部分學(xué)校傾斜，加劇了教育資源的不平等和結(jié)構(gòu)性短缺?！币虼耍{(diào)整相關(guān)政策，促進(jìn)教育資源配置的合理化、均衡化，實(shí)現(xiàn)在教育資源配置上的公平。

一是辦學(xué)條件的均衡。要對(duì)同一區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的學(xué)校，實(shí)行以在校生為基礎(chǔ)的均等化撥款制度，對(duì)辦學(xué)條件差的學(xué)校實(shí)施傾斜，促進(jìn)辦學(xué)條件的均衡化。其次，在硬件投入和校舍建設(shè)方面也要實(shí)現(xiàn)均衡化，防止出現(xiàn)富者愈富、貧者愈貧的馬太效應(yīng)。

二是教師資源的均衡。要形成教師定期交流制度，做好教師由城鎮(zhèn)向農(nóng)村、由強(qiáng)校向薄弱校、由超編學(xué)校向缺編學(xué)校的交流與流動(dòng)，促進(jìn)教師均衡配置；要健全中小學(xué)教師正常補(bǔ)充機(jī)制，完善教師編制的管理工作，在實(shí)行中小學(xué)教師統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)上，對(duì)農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校有所傾斜。

三是教育資源共享。為了促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展和教育質(zhì)量的提高，需要培植教育資源共享制度。如在大型勞動(dòng)技術(shù)教育設(shè)施方面可以多校共享，減少校均成本，提高利用率。同時(shí)可以建立“校校通”等現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)精品課程等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。帶動(dòng)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育均衡化的提升。

四、完善質(zhì)量保障機(jī)制，提高義務(wù)教育水平

教育公平是社會(huì)公平價(jià)值觀在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，它不僅包括教育權(quán)利平等和教育機(jī)會(huì)均等兩個(gè)方面，而且還包括受教育的質(zhì)量相等……城市學(xué)生和農(nóng)村學(xué)生在教育權(quán)利和教育機(jī)會(huì)方面已基本實(shí)現(xiàn)了公平。而在教育質(zhì)量上，城市義務(wù)教育由于在教育資源和教育環(huán)境方面所具有的天然優(yōu)勢(shì)，其質(zhì)量明顯高于農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。這是對(duì)農(nóng)村學(xué)生最大的教育不公平。因此，開(kāi)展農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量保障，進(jìn)一步提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，有利于促進(jìn)教育公平。

構(gòu)建質(zhì)量保障體系需要從以下四個(gè)方面人手：一是制定科學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要從農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)際情況與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)教育質(zhì)量提出的要求出發(fā)，既遵循教育發(fā)展規(guī)律，又符合國(guó)家義務(wù)教育目標(biāo)；既滿(mǎn)足家庭、社會(huì)需要。又考慮學(xué)生個(gè)體發(fā)展需要。二是樹(shù)立科學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量觀念。樹(shù)立以人為本的質(zhì)量觀，不能只注重學(xué)科知識(shí)體系而忽視人的發(fā)展，不能只關(guān)注部分學(xué)生而忽視另一部分學(xué)生；樹(shù)立整體性的質(zhì)量觀，從師資、投入、管理、教學(xué)、科研、服務(wù)等方面提高自身質(zhì)量；樹(shù)立發(fā)展的質(zhì)量觀，從不合時(shí)宜的觀念中解放出來(lái)，從以往習(xí)慣了的、落后的教學(xué)及管理模式中解放出來(lái)，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。三是要建立完善的農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量實(shí)施機(jī)構(gòu)。要完善質(zhì)量評(píng)估組織，創(chuàng)建教育質(zhì)量認(rèn)證組織，成立教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)組織，統(tǒng)籌安排權(quán)威的專(zhuān)業(yè)組織、獨(dú)立的中介組織和自發(fā)的民間組織，完善每個(gè)組織機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)，發(fā)揮各類(lèi)組織的積極作用。四是要實(shí)施全面的質(zhì)量監(jiān)控。既要把質(zhì)量意識(shí)貫穿于人才培養(yǎng)的教學(xué)計(jì)劃過(guò)程、教學(xué)實(shí)施過(guò)程和教學(xué)評(píng)價(jià)過(guò)程。實(shí)施內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控，又要加強(qiáng)政府、教育行政部門(mén)、社會(huì)以及學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)義務(wù)教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)，并且及時(shí)將這些信息反饋給相關(guān)部門(mén)和中小學(xué)校，確保教育質(zhì)量穩(wěn)步提升。

五、完善教育補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)城市反哺農(nóng)村

教育補(bǔ)償是國(guó)家或社會(huì)為保障處境不利群體接受合格教育，所采取的各種補(bǔ)償措施或行動(dòng)的總稱(chēng)。羅爾斯就提出：“為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們。”在不公平的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，為處境不利者提供機(jī)會(huì)或者利益補(bǔ)償，這既符合倫理學(xué)中的補(bǔ)償原則，又適合中國(guó)城市反哺農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需要。

一是建立農(nóng)村義務(wù)教育成本補(bǔ)償制度。在工業(yè)文明時(shí)代，農(nóng)村為城市的全面發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，使農(nóng)村陷入貧困狀態(tài)，這實(shí)際上是一種不公平。國(guó)家應(yīng)實(shí)行宏觀調(diào)控，在教育上實(shí)施城市反哺農(nóng)村，由城市拿出特定或?qū)ｍ?xiàng)資金，作為對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育補(bǔ)償，以增加農(nóng)村的教育投入。二是完善農(nóng)村落后地區(qū)教育援助制度。如開(kāi)展城市中小學(xué)對(duì)口支援農(nóng)村中小學(xué)以及省內(nèi)大中城市對(duì)口支援農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)?；顒?dòng)，提升農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)水平；組織全省農(nóng)村中小學(xué)專(zhuān)任教師到城市接受高質(zhì)量的集中培訓(xùn)，提高農(nóng)村中小學(xué)教師綜合素質(zhì)；減免進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，并對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的學(xué)校在基建方面給予扶持。在教育投資方式、教育管理政策、課程政策、教師政策以及農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，對(duì)農(nóng)村地區(qū)予以長(zhǎng)期、足夠的傾斜。特別要注意關(guān)注弱勢(shì)群體，實(shí)施針對(duì)農(nóng)村貧困人群兒童、殘障兒童以及流動(dòng)兒童、留守兒童等弱勢(shì)群體的教育補(bǔ)償，使他們也能享受公平的教育機(jī)會(huì)。

六、完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，確保政策有序進(jìn)行

推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平，需要強(qiáng)化監(jiān)督，遏制權(quán)力腐敗和不作為、亂作為現(xiàn)象。

一是建立教育督導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在完善農(nóng)村中小學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，著手建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育公平評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，確保督導(dǎo)工作有章可循；成立以教育督導(dǎo)部門(mén)為主體的教育公平監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保教育公平推進(jìn)工作扎實(shí)有效。

二是建立教育公平問(wèn)題的預(yù)警、報(bào)告和責(zé)任追究機(jī)制。定期向社會(huì)公布、向上級(jí)報(bào)告各級(jí)政府推進(jìn)教育公平的情況。為決策機(jī)構(gòu)提供參考；支持和鼓勵(lì)權(quán)威研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)的研究和調(diào)查工作，強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育熱點(diǎn)問(wèn)題的監(jiān)測(cè)和報(bào)告。

三是強(qiáng)化教育公平的法律監(jiān)督。加大教育立法。從法律上進(jìn)一步明確各級(jí)政府的主體責(zé)任，規(guī)范各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的管理與投入職責(zé)。只有明確責(zé)任，落實(shí)到人，才能真正發(fā)揮威力，才能最大限度地調(diào)動(dòng)有關(guān)部門(mén)和人員的積極性。

四是強(qiáng)化教育公平的社會(huì)監(jiān)督。要建立和完善財(cái)政公開(kāi)制度、決策項(xiàng)目的預(yù)告制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、公開(kāi)聽(tīng)證制度和群眾評(píng)議制度。迫使教育資源使用部門(mén)不僅對(duì)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，而且對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，真正用好納稅人的錢(qián)。

五是強(qiáng)化教育公平的媒體監(jiān)督。新聞媒體是黨和政府工作的宣傳喉舌，也是一項(xiàng)有力的監(jiān)督工具。要善于利用和發(fā)揮大眾傳媒的監(jiān)督功能，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的偏差行為進(jìn)行披露、建議乃至批評(píng)，以此來(lái)影響公共決策和公共行為，引導(dǎo)人們的公平價(jià)值取向。