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一、財(cái)政投融資是一個(gè)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)范疇

財(cái)政投融資是本世紀(jì)40年代后期產(chǎn)生的一個(gè)新概念，是一個(gè)同財(cái)政、金融有著密切聯(lián)系的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)范疇，并以其獨(dú)特作用受到世界各國(guó)政府的重視。所謂財(cái)政投融資，按日本當(dāng)代著名財(cái)政學(xué)這井手文雄的解釋為：以特定的財(cái)政資金，對(duì)指定的特別會(huì)計(jì)、政府關(guān)系機(jī)關(guān)和各種特殊法人進(jìn)行投資和借貸，以促進(jìn)社會(huì)資本的形成。也就是說(shuō)，它是政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和其他政策目標(biāo)，通過(guò)國(guó)家信用方式籌集資金，由財(cái)政統(tǒng)一掌握管理，并根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以出資(入股)或融資(貸款方式)，將資金投向急需發(fā)展的部門(mén)、企業(yè)或事業(yè)的一種資金融通活動(dòng)，所以它也稱為政策性金融。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政投融資對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著拾遺補(bǔ)缺的作用，它服務(wù)于國(guó)家的宏觀財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策，其具體作用可大致歸納如下：1.對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金起著補(bǔ)充作用，為政府實(shí)施政策提供資金保障。2.對(duì)國(guó)庫(kù)短期資金調(diào)度和調(diào)節(jié)國(guó)債市場(chǎng)起著重要作用，對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施等部門(mén)的貸款，減輕了民間金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)效益低的部門(mén)的貸款壓力。3.有利于國(guó)家調(diào)控國(guó)民收入分配，起到引導(dǎo)投資和消費(fèi)、平抑物價(jià)、重新改變分配格局，調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣流通量的作用。

二、我國(guó)財(cái)政投融資的現(xiàn)狀及與已本財(cái)政投融資經(jīng)驗(yàn)的比較

我國(guó)的財(cái)政投融資狀況可以從它的來(lái)源、運(yùn)用和管理三大部分來(lái)看：

第一，從來(lái)源上看，我國(guó)財(cái)政投融資大抵沒(méi)有跳出財(cái)政預(yù)稱這個(gè)圈子，規(guī)模較小，目前的融資渠道除了預(yù)稱內(nèi)少量撥款和財(cái)政暫時(shí)閑置資金外就是舉債、融資渠道窄，融資金額少。

第二，從運(yùn)用上看，主要用于短期融資，注重宏觀效益不夠，沒(méi)有體現(xiàn)出較強(qiáng)的政策性。目前的財(cái)政投融資，受財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金緊張的影響，本應(yīng)用作本金的資金，部分被直接劃作預(yù)算收入無(wú)償使用。投資針對(duì)企業(yè)不針對(duì)行業(yè)，一方面造成企業(yè)間技術(shù)基礎(chǔ)上的差距，不利于平等競(jìng)爭(zhēng)，另一方面曲解了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的意圖，這種急功迫利的短期行為極易減弱財(cái)政投融資的作用，對(duì)財(cái)政投融資的未來(lái)發(fā)展十分不利。

第三，從管理上看，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理，比較散亂，不成體系。從中央到地方，財(cái)政信用資金的種類繁多，管理機(jī)構(gòu)也多，由于各類資金分散管理并自成體系，不僅資金的規(guī)模效益不高，而且難以形成有效的調(diào)節(jié)力量。

在世界各國(guó)財(cái)政投融資的實(shí)踐中，日本是運(yùn)用財(cái)政投融資比較成功的國(guó)家之一。它的財(cái)政投融資方式及其管理經(jīng)驗(yàn)，是值得我國(guó)借鑒的。

1.日本財(cái)政投融資資金來(lái)源：(1)產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)的資金；(2)資金運(yùn)用都特別會(huì)計(jì)的資金；()3簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)和郵政年金特別會(huì)計(jì)的資金；(4)公募債借入資金。用上述資金作為原資，向公社、公庫(kù)、公團(tuán)等進(jìn)行投資或貸款，不斷回收，滾動(dòng)增值。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累，目前日本的財(cái)政投融資的資金規(guī)模已達(dá)到一般會(huì)計(jì)(指政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金)的規(guī)模的41%左右，被稱為日本的第二預(yù)算。

2.日本財(cái)政投融資資金運(yùn)用：實(shí)行政策性和有償性兼顧的原則通常不是由政府直接進(jìn)行投資，而是向若干中介機(jī)構(gòu)財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)提供融資，由它們進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)大致分為兩大類，一類是公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，包括公團(tuán)、事業(yè)團(tuán)體和特殊會(huì)社、特別會(huì)計(jì)。這些機(jī)構(gòu)利用從大藏省借入的財(cái)政投融資資金興辦各種事業(yè)，然后以事業(yè)收益償還貸款本息。另一類是政府有關(guān)金融機(jī)構(gòu)，包括兩行(日本進(jìn)出口銀行、日本開(kāi)發(fā)銀行)、十庫(kù)(國(guó)民金融公庫(kù)等政府金融機(jī)構(gòu))和一基金(海外經(jīng)濟(jì)合作基金)。這類機(jī)構(gòu)不吸收存款，它們將借來(lái)的財(cái)政投融資資金按照產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)貸出去，從中獲取利差收入。它們的投向主要考慮是否為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要。

3.日本財(cái)政投融資管理：根據(jù)日本的“資金運(yùn)用部法”和“簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)和郵政年金積累運(yùn)用等”的規(guī)定，資金運(yùn)用部資金由大藏省管理，簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金由郵政大臣管理，但都需經(jīng)過(guò)資金運(yùn)用審議會(huì)的審查批準(zhǔn)。大藏省理財(cái)局負(fù)責(zé)編制每年的財(cái)政投融資計(jì)劃，確定投資方向和投資規(guī)模，并與政府的一般會(huì)計(jì)預(yù)算協(xié)調(diào)一致，保證資金到位。每年度的財(cái)政投融資計(jì)劃作為政府一般會(huì)計(jì)預(yù)算的參考資料提交國(guó)會(huì)監(jiān)督。同時(shí)又設(shè)立了財(cái)政投融資資金使用的彈性條款，使它比一般會(huì)計(jì)更具有靈活運(yùn)用的能力，既維護(hù)了國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算審議的權(quán)力，又保留了財(cái)政融資的靈活性特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，日本已建立了完整的財(cái)政投融資制度體系，并在日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和穩(wěn)定發(fā)展、資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。

三、建立和完善我國(guó)財(cái)政投融資體系的設(shè)想

我認(rèn)為，發(fā)展我國(guó)財(cái)政投融資的基本思路，大體如下：

1.資金來(lái)源。

財(cái)政投融資的資金來(lái)源應(yīng)區(qū)別于一般財(cái)政資金，以有償性資金為主，且具有長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)投資的部分，但在財(cái)政投融資制度確立初期還需國(guó)家財(cái)政予以支持。一是預(yù)算撥款作為無(wú)償來(lái)源，在整個(gè)資金來(lái)源中不能占太大比重。二是郵政儲(chǔ)蓄存款和社會(huì)保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢(shì)看，應(yīng)成為其重要來(lái)源。三是政府保證債和政府保證借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長(zhǎng)期建設(shè)債券等。四是各種民間資金，應(yīng)作為資金來(lái)源的重要組成部分。五是預(yù)算外資金“專戶儲(chǔ)存”中間歇資金的一部分，但不包括那些因轉(zhuǎn)快，間歇時(shí)間短的預(yù)算外資金。

當(dāng)前應(yīng)開(kāi)拓財(cái)政投融資的籌資新方式：一是要大膽引進(jìn)外資，可借助政府信譽(yù)，也可以財(cái)政擔(dān)保方式鼓勵(lì)企業(yè)和部門(mén)投資項(xiàng)目大膽借用外資。二是突破行政區(qū)劃限制，采用多種方式籌集資金。三是適當(dāng)吸收社會(huì)個(gè)人資金?？煽紤]創(chuàng)立社會(huì)共同基金，吸收社會(huì)小額投資者資金，也可以適當(dāng)方式吸收個(gè)人大額信托存款。四是發(fā)行地方財(cái)政建設(shè)債券，諸如可增大市建建設(shè)債發(fā)行量等。五是增大政策性銀行籌資量，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行擔(dān)負(fù)著包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)政策性融資任務(wù)，有必要隨著國(guó)內(nèi)信用總量的增長(zhǎng)相應(yīng)增大上述兩家政策性銀行的籌資量。

2.資金動(dòng)用。

(1)財(cái)政投融資資金運(yùn)用的方式，應(yīng)根據(jù)資金來(lái)源的性質(zhì)確定，一般可采取出資(即投資)和融資(包括貸款和購(gòu)買有價(jià)證券)兩種方式。這其中又可根據(jù)不同情況，采取委托貸款、信托貸款、直接投資、證券投資、合作投資、貼息貸款、貸款擔(dān)保、融資租賃、聯(lián)營(yíng)投資等多種靈活的投資形式。投放領(lǐng)域應(yīng)包括：一是對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資；二是公共設(shè)施建設(shè)；三是社會(huì)福利方面的建設(shè)；四是需要進(jìn)行政策性鼓勵(lì)和支持和領(lǐng)域。財(cái)政投融資的重點(diǎn)要根據(jù)國(guó)家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)演進(jìn)規(guī)律和國(guó)情確定，加強(qiáng)交通能源、原材料工業(yè)建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)作為目前財(cái)政投融資的重點(diǎn)，同時(shí)積極開(kāi)發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，支持企業(yè)現(xiàn)代化設(shè)備更新和技術(shù)改造，促進(jìn)縣鄉(xiāng)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

(2)從資金使用對(duì)象上看，一是資金的直接運(yùn)用者，如從事基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大中型國(guó)有企業(yè)、從事科技開(kāi)發(fā)的國(guó)有事業(yè)單位等；二是資金的間接融通者，如政府金融機(jī)構(gòu)等，通過(guò)政策性銀行和其他金融機(jī)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)提供貸款。財(cái)政投融資利率的確立應(yīng)本著有計(jì)劃、低利率、長(zhǎng)期限的原則確定。

3.財(cái)政投融資的管理。

(1)建立財(cái)政投融資投資計(jì)劃編制制度，內(nèi)容包括資金使用方向、資金用途分類、投資預(yù)期收益等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，財(cái)政投融資計(jì)劃應(yīng)為“第二預(yù)算”，由同級(jí)人民政府審批，并列入國(guó)家綜合財(cái)政信貸計(jì)劃和固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。

(2)需制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度及財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度。

(3)建立合理、高效的組織管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行科學(xué)管理。從發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展財(cái)政投融資的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情看，應(yīng)建立以中央財(cái)政投融資為中心，有利于增強(qiáng)地方財(cái)政融資的兩級(jí)管理體系。其一，中央一級(jí)在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)置專門(mén)管理財(cái)政投融次的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定財(cái)政投融資計(jì)劃和財(cái)政投融資資金的管理。財(cái)政投融資活動(dòng)的具體實(shí)施和運(yùn)作應(yīng)通過(guò)政策性銀行進(jìn)行。政策性銀行是非盈利性的金融機(jī)構(gòu)，它的資金投向應(yīng)完全服從國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控意圖。對(duì)財(cái)政投融資資金的貸放一方面應(yīng)采取低利率的鼓勵(lì)政策，另一方面又要慎重進(jìn)行項(xiàng)目選擇，以確保資金的按期收回。其二，地方不一定要按對(duì)口原則，可因地制宜成立財(cái)政投資與發(fā)展銀行、資金管理局或中心等。地方財(cái)政投融資的籌資，貸款形式、數(shù)量、期限、利率、投資方式等按受中央財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，同時(shí)應(yīng)對(duì)地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，這樣既便于中央實(shí)施宏觀調(diào)控，也適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(4)從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的國(guó)家，其法規(guī)就越健全。所以應(yīng)盡快制定財(cái)政投融資法，用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范財(cái)政投融資活動(dòng)，使之納入法制化管理軌道。