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一、國際比較：市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村合作金融發(fā)展的一般規(guī)律

目前，世界各國農(nóng)村合作金融體系按其結(jié)構(gòu)不同，可以分為以下四種模式：

1、單元金字塔模式

該模式是指農(nóng)村合作金融只有一個系統(tǒng)，最上層是全國性統(tǒng)一聯(lián)合組織，中層是地區(qū)性聯(lián)合組織，底層是信用合作社，就象金字塔一般。這種體系最典型的代表就是德國。最高層的全國性統(tǒng)一合作金融聯(lián)合組織，是1895年創(chuàng)辦的普魯士中央合作銀行；中層的地區(qū)性合作金融聯(lián)合組織，是萊茵河農(nóng)業(yè)合作銀行成立后才開始出現(xiàn)的；最基層的是雷發(fā)巽銀行，目前約有3000余家。德國雷發(fā)巽銀行的資本金主要來自于農(nóng)戶、小農(nóng)場主、銀行雇員、自由職業(yè)者以及社會援助。地區(qū)合作銀行的資本金則絕大部分來自于基層雷發(fā)巽銀行。中央合作銀行的大部分資本金除由地區(qū)合作銀行提供外，政府為了表示對合作銀行的支持，也參入一定的股份。根據(jù)《德國合作銀行法》規(guī)定，政府最高可參股25％。中央合作銀行主要負(fù)責(zé)人的任命要經(jīng)政府同意。

2、多元復(fù)合模式

該模式是指農(nóng)村合作金融由多個不同系統(tǒng)組成，各系統(tǒng)內(nèi)部又是由多級組織構(gòu)成。這種模式的典型代表是美國和丹麥。美國的農(nóng)村合作金融由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局、聯(lián)邦土地銀行及其協(xié)會、聯(lián)邦中期信貸銀行和生產(chǎn)信貸協(xié)會、合作銀行等組成。合作銀行是在1933年《農(nóng)業(yè)金融法》通過后成立的，除了中央合作銀行外，12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū)各設(shè)有1個合作銀行。但每個區(qū)的合作銀行須接受所在區(qū)農(nóng)業(yè)信貸管理局的督導(dǎo)。合作銀行初期由國家出資創(chuàng)辦，1968年還清了國家撥款，現(xiàn)在完全歸農(nóng)民組成的農(nóng)業(yè)合作社所有。丹麥的農(nóng)村合作金融體系由四個部分組成：一是雷發(fā)巽式的合作社系統(tǒng)，與其他國家的雷發(fā)巽銀行在合作原則及經(jīng)營方針上相差無幾；二是儲蓄銀行系統(tǒng)，是根據(jù)《特別法》而設(shè)立的勞動者自治的金融機構(gòu)；三是農(nóng)民貸款合作系統(tǒng)，是借款人自主的團(tuán)體，但它能依據(jù)政府

《特別法》發(fā)行債券；四是合作銀行，其主要任務(wù)是與其他合作金融機構(gòu)相互配合，進(jìn)行農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)。

3、半官半民的“兩節(jié)鞭”模式

該模式是指中央合作金融機構(gòu)的資本金是政府財政撥人的，地區(qū)和基層合作金融機構(gòu)的資本金是農(nóng)民自愿投入的。其主要代表是法國農(nóng)業(yè)互助信貸銀行，它是按三級法人制建立的，由地方合作銀行、地區(qū)合作銀行和中央銀行組成。地方合作銀行的社員除了農(nóng)民以外，還有小工廠主及雇員；地區(qū)合作銀行是按照行政區(qū)劃設(shè)立的，目前共有94家；中央合作銀行是按公法建立的，受農(nóng)業(yè)部和財政部雙重領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

地方合作銀行和地區(qū)合作銀行的管理嚴(yán)格按信用合作的原則進(jìn)行，中央合作銀行則是一種商業(yè)性質(zhì)的政府行政機關(guān)，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，最高權(quán)力機構(gòu)為全體委員會，其成員來自于議會代表(參眾兩院各3名)、政府官員、有關(guān)行業(yè)組織代表、地區(qū)合作銀行代表，其執(zhí)行機構(gòu)為理事會，成員中7名由全體委員選舉產(chǎn)生，另外4名為政府官員和該行的總經(jīng)理，其總經(jīng)理由政府任命。

4、“二三三”模式

該模式是由二重結(jié)構(gòu)(既有政府投入，又有農(nóng)民投入)、三個系統(tǒng)(農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè))和三個層次(上、中、下級)所構(gòu)成的。只有日本實行這種模式。日本的農(nóng)林中央金庫是農(nóng)林漁系統(tǒng)的信用合作組織，由全國農(nóng)協(xié)、漁協(xié)、林協(xié)和聯(lián)合會等政府部門投資設(shè)立。另外，組織了全國約一萬個農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、漁業(yè)協(xié)同組合和森林協(xié)同組合，并分為上中下三個不同的層次，上面是農(nóng)林中央金庫，中間是農(nóng)林中央金庫的分支行，下面是眾多的協(xié)同組合，形成統(tǒng)一的農(nóng)村合作金融體系。

通過以上分析可以看出，世界各國農(nóng)村合作金融發(fā)展的一般規(guī)律，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：(1)逐漸從分散走向統(tǒng)一，目前世界各國基本上都形成了全國性或區(qū)域性的合作金融網(wǎng)絡(luò)組織。(2)自下而上地控股，建立合作銀行體系。各國在合作銀行成立時基本上都是基層信用社向地區(qū)合作銀行投資人股，地區(qū)合作銀行再向中央合作銀行投資入股，但中央合作銀行一般都有政府資金投入。(3)各國合作銀行基本上都采用多級法人制，各級機構(gòu)都是獨立的法人實體。(4)合作金融組織都實行民主管理，這也是合作金融性質(zhì)的最重要體現(xiàn)。(5)西方國家的政府對農(nóng)村信用合作組織都采取保護(hù)與支持的政策。

二、國內(nèi)比較：我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的模式分析

我國的農(nóng)村合作金融(主要是農(nóng)村信用社)比國外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家起步晚，發(fā)展道路曲折。盡管目前我國農(nóng)村信用合作社還存在著諸多問題，但發(fā)展前景較好。許多理論工作者和實際工作者從我國目前的實際情況出發(fā)，對我國農(nóng)村信用合作社的發(fā)展模式作出了較為科學(xué)的設(shè)計，歸納起來，主要有如下四種：

1、規(guī)范化的合作經(jīng)濟模式

這種模式是按嚴(yán)格的羅虛代爾合作原則組織起來的信用合作社。主要內(nèi)容包括：(1)自愿原則，即農(nóng)民可以自愿加入或退出信用合作社，不受其他人為因素的限制。(2)交易返還原則，信用合作社一般不直接對社員分紅付息，而是通過交易返還(即貸款利率較低)將一部分利潤返還給社員。(3)公平原則，在信用社投票選舉時，不是按人社資本的多少來決定票數(shù)，而是一人一票制。

可見，這種模式的優(yōu)點是農(nóng)村信用社能更好地面向“三農(nóng)”，提高社員民主管理的自覺性和積極性。缺點是無法突破社區(qū)的限制提高資金使用效益，不能形成區(qū)域和全國性的統(tǒng)一組織，不便于在更大范圍內(nèi)抵御風(fēng)險。

2、一級法人制的合作銀行模式

在我國蘇南等農(nóng)村經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村信用社的發(fā)展有所創(chuàng)新，有人將這種創(chuàng)新稱這為蘇南模式。它是在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社基礎(chǔ)上進(jìn)行合并，建立信用合作社的縣級聯(lián)社，或稱之為合作銀行。合作銀行為一個獨立的法人，而原來的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社取消法人資格，成為合作銀行的分支機構(gòu)。但這種合作銀行已不再是嚴(yán)格意義上的合作經(jīng)濟組織，而是以盈利為目的股份合作金融組織。

3、分散化的商業(yè)銀行模式

這種模式的設(shè)計者主張將農(nóng)村信用社商業(yè)銀行化，即將原有的農(nóng)村信用社改造成為眾多分散的小商業(yè)銀行，由農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)村聯(lián)合經(jīng)濟體、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)濟主體共同出資，出資者與商業(yè)銀行之間的關(guān)系，不再是信用合作社與社員的關(guān)系，而是銀行股東與銀行的關(guān)系。經(jīng)營目標(biāo)就是純粹的利潤最大化，經(jīng)營管理方式嚴(yán)格按股份制商業(yè)銀行模式運作。其經(jīng)營范圍也與一般商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍相同。

誠然，這種模式可望能改變我國目前農(nóng)村信用社內(nèi)控機制和管理模式，從而提高信用社的盈利能力，擺脫經(jīng)營困境。但缺點也比較明顯，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金使用效益低于一般服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，從而使農(nóng)村信用社在追求盈利目標(biāo)的驅(qū)使下，將資金轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市投資，從根本上背離“三農(nóng)”方向。

4、多級法人的合作銀行模式

這種模式是根據(jù)自下而上控股的原則，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的基礎(chǔ)上按行政區(qū)劃建立起縣級合作銀行，在縣級合作銀行的基礎(chǔ)上建立起省級合作銀行，在省級合作銀

行的基礎(chǔ)上再建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)合作銀行，鄉(xiāng)、縣、省和國家級合作銀行都具有法人資格。另外還有人提出，不一定要按行政區(qū)劃設(shè)立四級體系，而只需按社區(qū)或經(jīng)濟區(qū)劃，自愿聯(lián)合，設(shè)立三級體系即可。這種模式雖然有利于農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險和開拓業(yè)務(wù)，但對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，特別是對農(nóng)民來說，并無多大的實際意義?；蛘邚哪撤N程度上說這種設(shè)想事實上就等于再造一個

中國農(nóng)業(yè)銀行。

通過以上比較分析，我們認(rèn)為，我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的目標(biāo)模式應(yīng)該是由中國農(nóng)業(yè)銀行控股的“二節(jié)鞭式”的二級法人制合作金融體系。

這一體系就是將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村信用社改造成規(guī)范的合作經(jīng)濟模式，然后按自下而上地控股原則，建立起縣級合作銀行，或?qū)F(xiàn)有的縣級信用聯(lián)社改造成縣級合作銀行，使其體制成為按股份制構(gòu)建、按合作制運行的“準(zhǔn)合作銀行制”。再由各中國農(nóng)業(yè)銀行的市級分行對各縣級農(nóng)村合作銀行進(jìn)行控股，并實施管理指導(dǎo)和業(yè)務(wù)滲透，從而通過現(xiàn)有的中國農(nóng)業(yè)銀行建立起一個全國統(tǒng)一合作金融體系。

三、問題與癥結(jié)：當(dāng)前我國農(nóng)村信用合作社面臨的深層矛盾

1、機構(gòu)理順與定位不明確的矛盾

我國農(nóng)村信用社自1996年與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，雖然自立門戶，但卻沒能理順各機構(gòu)之間關(guān)系，建立自律管理體制。如地市級以上由人民銀行作為農(nóng)村合作金融的臨時過渡性管理機構(gòu)，對外是農(nóng)村金融體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，對內(nèi)是農(nóng)金科，既管理農(nóng)村金融體制改革，又管理農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)，既當(dāng)“裁判”，又當(dāng)“運動員”，使基層農(nóng)村信用社無法適應(yīng)。農(nóng)村信用合作社的性質(zhì)、所處的地位以及在農(nóng)村金融市場中與其他金融機構(gòu)的關(guān)系如何定位不明朗，這就勢必阻礙其健康發(fā)展。

2、保本經(jīng)營與管理水平低、經(jīng)營環(huán)境惡化的矛盾

目前，我國一部分農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)比率居高不下，潛在風(fēng)險大。這一方面是由于信用社自身經(jīng)營管理水平低造成的，其表現(xiàn)是資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，形式單一，基本上為信貸資產(chǎn)；低息存款少，負(fù)債成本高；管理體制不健全，缺乏有效的風(fēng)險防范手段和內(nèi)在激勵機制等。另一方面是由于經(jīng)營環(huán)境不斷惡化造成的，主要表現(xiàn)在保值儲蓄的保值部分一直掛帳未消化，而其他商業(yè)銀行的保值部分都由財政負(fù)擔(dān)；“農(nóng)轉(zhuǎn)非”資金難以消化，許多企業(yè)借改制、破產(chǎn)為名，逃廢和懸空信用社債務(wù)；不健康的債務(wù)文化蔓延，形成新的道德風(fēng)險；經(jīng)營負(fù)擔(dān)過重，承擔(dān)了農(nóng)村90％以上的農(nóng)業(yè)貸款，其政策虧損無法得到彌補。而且近年來，許多地方的稅務(wù)、工商等部門把信用社作為稅費重點征收對象，取消了對信用社稅費優(yōu)惠政策，更加重了信用社經(jīng)營的困難。

3、“三農(nóng)”方向與資金投向結(jié)構(gòu)的矛盾

由于目前農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需貸款量有限，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程和規(guī)模處于初級階段，信用社又大都采取穩(wěn)健經(jīng)營的方針，從而使其真正投入“三農(nóng)”的資金相對有限，而是將大量資金投入到了城鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。結(jié)果是大量的資金從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，違背了農(nóng)村發(fā)展合作金融的原始初衷，加速了城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。同時使信用社儲源陷于枯渴，資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)梗阻，反過來又限制了合作金融自身的發(fā)展。

4、自成體系與聯(lián)行條件不成熟的矛盾

從抵御風(fēng)險和適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的需要來看，農(nóng)村信用社走向聯(lián)行和自成體系是其必然趨勢，但目前農(nóng)村信用社縣鄉(xiāng)兩級營業(yè)機構(gòu)通存通兌面與商業(yè)銀行有明顯的差距。農(nóng)村信用社沒有獨立的聯(lián)行體系，結(jié)算渠道不暢成了阻礙、制約農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸因素，致使許多由農(nóng)村信用社扶持起來的企業(yè)因自身發(fā)展的需要得不到滿足而轉(zhuǎn)戶其他金融機構(gòu)。有的農(nóng)戶匯學(xué)費給孩子不得不跑到城里商業(yè)銀行，嚴(yán)重影響了農(nóng)村信用社服務(wù)市場的拓展。

四、促進(jìn)我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的思路與對策

1、深化農(nóng)村信用社體制改革，完善其內(nèi)部管理體制

如果要實現(xiàn)向目標(biāo)模式的過渡，首先就要按合作制原則完成農(nóng)村信用社的規(guī)范化改造，再按自下而上控股的原則，建立縣級合作銀行。同時明確法人責(zé)任制，完善合作銀行核算制度和內(nèi)部管理體制。根據(jù)所處地域、資產(chǎn)質(zhì)量、人員素質(zhì)等因素，合理確定各部門的考核指標(biāo)，實行分類考核，以充分調(diào)動各部門的積極性。然后再實施中國農(nóng)業(yè)銀行控股，建立全國農(nóng)村統(tǒng)一的合作金融組織體系，提高整體抗風(fēng)險能力。建議將我國目前從上到下都有

的農(nóng)村金融體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組改組成人民銀行的農(nóng)村金融監(jiān)管部門，只從事農(nóng)村金融的監(jiān)管工作，不再從事信貸活動。原有的資金如果是縣級信用合作聯(lián)社的則劃回到縣級合作銀行，剩余資產(chǎn)劃撥到中國農(nóng)業(yè)銀行，用于對縣級合作銀行的控股，同時各市級農(nóng)業(yè)銀行還可根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，增加控股投資，并對縣級合作銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與滲透。

2、加快農(nóng)村合作金融的立法工作

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展離不開農(nóng)村信用社，但農(nóng)村信用社的管理體制幾經(jīng)周折，至今仍未定型，其主要原因是沒有法律意義上的對農(nóng)村合作金融的定位。因此，必須在總結(jié)農(nóng)村信用社近50年發(fā)展歷史，廣泛征求基層農(nóng)村信用社、地方政府、農(nóng)民和企業(yè)的意見的基礎(chǔ)上，盡快制訂《農(nóng)村合作金融法》，以法律形式對農(nóng)村信用社的市場定位、管理體制、扶持政策等進(jìn)行規(guī)范，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供法律保障。

3、強化管理，逐步提高農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量

首先，在成立縣級合作銀行后，應(yīng)設(shè)立專門的信貸管理部門，對基層信用社進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理，加強對小額農(nóng)戶貸款的管理，努力盤活農(nóng)村信用社的資產(chǎn)。其次，積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)項目和品種，積極改變農(nóng)村信用社資產(chǎn)單一化狀況。如為配合農(nóng)村的小城鎮(zhèn)建設(shè)，可對購買或建設(shè)商品房、門面住房發(fā)放按揭貸款；為符合條件的農(nóng)村大學(xué)生提供助學(xué)貸款；發(fā)展代收保費、電話費，工資等業(yè)務(wù)；參加全國銀行拆借網(wǎng)，提高富余資金的運作效益等。再次，可建立省級農(nóng)村金融債權(quán)管理公司，對農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)進(jìn)行剝離。該金融債權(quán)管理公司的資本金由中央、省政府共同出資，其中中央財政應(yīng)返還農(nóng)村信用社的保值儲蓄補貼作為中央財政的出資，省級財政以農(nóng)村信用社收購農(nóng)村“兩會”資產(chǎn)的數(shù)額出資。通過成立金融債權(quán)管理公司，收購農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)，使基層信用社放下包袱，輕裝上陣。同時，為提高農(nóng)村信用社核銷呆賬的能力，可考慮將目前呆賬準(zhǔn)備金提取比例從1％提高到1.5％。

4、盡快落實優(yōu)惠政策，為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，且生產(chǎn)周期長、投入大、見效慢、效益低，是我國政府長期以來一貫予以扶持的產(chǎn)業(yè)，而服務(wù)于這一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村信用社就應(yīng)該享受國家的優(yōu)惠政策。這包括：(1)減少稅種，降低稅率。如對農(nóng)村信用社免交所得稅，對于在貧困地區(qū)和糧棉大縣(市)區(qū)的農(nóng)村信用社減免營業(yè)稅。(2)加大對農(nóng)村信用社的政策扶持。如國家應(yīng)把政策性支農(nóng)扶貧款、農(nóng)村專項開發(fā)、科技扶貧、農(nóng)村水利和電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金業(yè)務(wù)權(quán)還給農(nóng)村信用社；加大人民銀行對農(nóng)村信用社的再貸款力度；對農(nóng)村信用社貸款實行靈活的利率浮動政策等。(3)各級地方黨委

、政府應(yīng)尊重農(nóng)村信用社經(jīng)營自主權(quán)，維護(hù)金融債權(quán)，規(guī)范農(nóng)村金融秩序，建立農(nóng)村金融“安全區(qū)”。

5、進(jìn)一步加強對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管

中國人民銀行的各級監(jiān)管機構(gòu)要促使農(nóng)村信用社按照合作經(jīng)濟原則，建立和完善社員大會、股東大會，以及董事會、理事會、監(jiān)事會制度，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的要求，調(diào)整、充實內(nèi)部管理的各項制度。要加強中國農(nóng)業(yè)銀行控股和農(nóng)村信用社的行業(yè)自律。通過建立自律性組織，對農(nóng)業(yè)銀行的控股行為和農(nóng)村信用社的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范，對農(nóng)村信用社在經(jīng)營管理中存在的問題和困難要及時予以反映和處理?；鶎尤嗣胥y行則要重點加強對農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量、盈虧狀況和內(nèi)控機制的監(jiān)管，督促農(nóng)村信用社堅持“三農(nóng)”服務(wù)方向，指導(dǎo)農(nóng)村信用社加強核算，改善經(jīng)營，建立健全內(nèi)控制度并督促落實。同時，加強對農(nóng)村信用社的現(xiàn)場監(jiān)管和對高風(fēng)險社的跟蹤監(jiān)管，進(jìn)一步防范和化解金融風(fēng)險。