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[摘要]當(dāng)前，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重點是要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而加快農(nóng)村綜合改革步伐將為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供體制和機制保證。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失問題是新農(nóng)村建設(shè)的緊迫任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著機構(gòu)改革的問題，同時也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中如何定位成為問題的焦點。文章將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新形勢下的職能定位加以分析。

[關(guān)鍵詞]發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)村公共產(chǎn)品；政府職能

2007年的政府工作報告中指出，做好今年的“三農(nóng)”工作，要以加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為重點，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。前不久，總理發(fā)表署名文章指出：“農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著我國農(nóng)村改革進入了個新的階段，這就是全面開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段?！倍涌燹r(nóng)村綜合改革步伐將為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供體制和機制保證。也就是在這樣一種邏輯語境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重新定位自身的價值取向，即要強化公共服務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。由此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成了“新農(nóng)村”建設(shè)的邏輯起點。

一、取消農(nóng)業(yè)稅前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的困境分析

(一)在取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的兩個問題

1、體制問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)，是國家權(quán)力運作體制中的一環(huán)。這一體制在某種程度上可被稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績效評價體系。此體制中處于基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此也承擔(dān)著由上級層層下達的指標(biāo)任務(wù)，進而形成了所謂“上面千條線，底下一根針”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些指標(biāo)的完成狀況在壓力型體制之下已成為評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作績效、對其領(lǐng)導(dǎo)進行獎懲甚至升降職的主要依據(jù)。面對此壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢必將主要精力放在執(zhí)行上級指示上。毋庸諱言，由于在上級下達的指標(biāo)中包含多項公共產(chǎn)品的內(nèi)容，壓力型體制在某些方面對督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量是有益的，但其副作用也不容小視，這體現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成上級的政策指標(biāo)，普遍被迫持續(xù)擴大人員與機構(gòu)編制。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限資源損耗在這些新增的人事與機構(gòu)上時，能夠用于公共產(chǎn)品的經(jīng)費支出必然相應(yīng)減少，龐雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難題也降低了公共產(chǎn)品的供給效率；在特定指標(biāo)的選擇性激勵下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少有動力去關(guān)注那些不在指標(biāo)之列的公共服務(wù)項目，這也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力下降的重要原因。此外，受壓力型體制影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不對指標(biāo)進行再度分解，分配給村民自治組織并運用行政手段督促其執(zhí)行，這就對村民自治組織在村級公共產(chǎn)品供給中主體地位的確立和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與之相關(guān)的角色轉(zhuǎn)型構(gòu)成了雙重阻礙。

2、權(quán)能劃分問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織理應(yīng)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方性公共產(chǎn)品的供給職責(zé)，但在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要承擔(dān)的公共產(chǎn)品范圍卻要大大超越鄉(xiāng)級水平。諸如義務(wù)教育、計劃生育和社會救濟等關(guān)系到社會可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定的公共產(chǎn)品，其影響面和重要性已與中國社會的整體發(fā)展前景緊密相關(guān)。按照公共產(chǎn)品的供給的效率最優(yōu)原則，由中央政府承擔(dān)此類產(chǎn)品的供給在成本與收益的權(quán)衡上會更為適當(dāng)，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行供給則難免導(dǎo)致效率不足的缺陷。例如，在受到多方關(guān)注的義務(wù)教育的供給問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平均需要將三分之二以上的財政收入作為義務(wù)教育經(jīng)費，并因此造成了嚴(yán)重的教育負債，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金總量不足，如此高比例的財政投入仍然難以有效改變鄉(xiāng)村義務(wù)教育的落后現(xiàn)狀，甚至難以維持鄉(xiāng)村教師的基本工資。與此相關(guān)的是，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將大部分財政資金用于支持義務(wù)教育，其他的地方性公共產(chǎn)品的供給便很難獲得足夠的資金支持，這就在一定程度上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給低效性的“連鎖”反應(yīng)。

(二)在取消農(nóng)業(yè)稅后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要面臨財政問題

沒錢成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)理直氣壯從農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域退出的理由。一是預(yù)算內(nèi)財政資金不足，保證“吃飯”問題己經(jīng)成為地方財政的目的本身，而不是服務(wù)公民的手段。這就出現(xiàn)大面積的欠發(fā)工資、基層政權(quán)運轉(zhuǎn)發(fā)生困難、財政支出規(guī)模讓位于“吃飯”財政、地方政府已無財力干其他事情等問題。加之地方政府行政體制改革滯后，也制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。二是預(yù)算外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要收人來源，農(nóng)業(yè)稅的取消堵住了預(yù)算外收入的口子，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的有效激勵機制沒有建立起來，這樣就直接影響了公共產(chǎn)品的供給能力。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用的隨意性很大。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選擇投放財政資金的公共產(chǎn)品時，往往將目光集中于那些位列上級考核指標(biāo)之列、見效快、又能顯示政績的項目，卻忽視了那些短期效果不顯著的長效性公共產(chǎn)品；另一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在獲取一定財政自主權(quán)后，不是致力于提高公共產(chǎn)品的供給績效，而是產(chǎn)生了非生產(chǎn)性的擴張性消費傾向，利用公款吃喝、旅游，修建豪華辦公樓等現(xiàn)象頗為普遍，甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還化公為私，非法將財政資金據(jù)為己有。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位

2007年的中央一號文件提出，“必須加快改革步伐，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供體制機制保障”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制這三項改革是推進農(nóng)村綜合改革的突破口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革則是關(guān)鍵，而機構(gòu)改革必須以轉(zhuǎn)變政府職能為前提。當(dāng)前，要解決財力有限與公共產(chǎn)品供給不足的矛盾，關(guān)鍵在于真正地轉(zhuǎn)變政府職能，把主要的財力集中到為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上來。立足于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)好好把握這一歷史契機，把自己的職能定位在公共服務(wù)上，為農(nóng)民提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道的轉(zhuǎn)變

公共產(chǎn)品的非競爭性、非排他性決定了政府在公共產(chǎn)品供給中總是處于主導(dǎo)地位，再加上“由于公共物品私人提供量會普遍不足，政府必須插手提供公共產(chǎn)品”，但對于不同性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，政府應(yīng)予區(qū)別對待，要根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品具有的特性來衡量該起什么樣的作用。首先，農(nóng)村純粹公共產(chǎn)品屬于全國性的采取中央政府供給型模式。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則須積極配合，保證中央的政策決策在基層社會中切實得到貫徹執(zhí)行。中央實行的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認真落實到位。中央政府應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，把農(nóng)村具有全國性質(zhì)的公共產(chǎn)品列入國家公共財政支出范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、計劃生育、社會保障、環(huán)境保護、大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等。屬于地方性的則由相應(yīng)層次的地方政府供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。比如維持農(nóng)村社會治安、制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立農(nóng)村社會保障體系、為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供咨詢、培訓(xùn)等。其次，農(nóng)村的準(zhǔn)公共產(chǎn)品受地方政府決策目標(biāo)和公共財力的制約，純粹由政府供給難以顧及農(nóng)戶的需求偏好，從而形成供給不足和供給過剩并存的局面；另外，對于跨轄區(qū)的公共產(chǎn)品供給僅靠本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也難以完成；所以，應(yīng)該采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他主體混合供給型。外部效益或成本溢出本轄區(qū)的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要與上一級政府或其他轄區(qū)進行合作來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面；收益不外溢但排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如中型水利工程、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣、市場開發(fā)及提供市場信息等，采取政府與私人混合供給；具有一定規(guī)模及經(jīng)濟、收益可排他的地方俱樂部產(chǎn)品，如社區(qū)文化、醫(yī)療以及其他一些社區(qū)福利項目，也可以采取政府與私人混合供給。在實際運作中，還需要完善農(nóng)村基層民主制度，建立農(nóng)戶的需求表達機制；對于供給什么公共產(chǎn)品、以及供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)都由農(nóng)戶民主決定，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志所決定。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道

在“服務(wù)型”政府建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是為社會和公眾提供服務(wù)。就公共產(chǎn)品供給而言，主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民生產(chǎn)和需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)。由此，取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道變得至關(guān)重要。盡管存在著諸如制度建設(shè)滯后、政策不完善等亟待解決的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不能抱著“等、靠、要”的思想，“坐吃山空”，而要積極行動起來，積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道。一是在純公共產(chǎn)品的供給上。首先，可以采取行政的方式來籌集資金，即政府通過財政預(yù)算渠道為農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供資金，取消農(nóng)業(yè)稅，預(yù)算內(nèi)籌資成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要資金來源；中央要加大對農(nóng)村的投入力度，而地方財政預(yù)算內(nèi)籌資的地位也要增強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分意識到這一點，向省、市、縣級政府多爭取資金投入。其次，基層自籌和統(tǒng)籌的資金以及政府基金可以通過向居民個人和企業(yè)收費成為財政籌集收入，并?？顚Ｓ茫换蛘邔σ呀ǔ傻墓伯a(chǎn)品進行一定程度的征稅收費，將所得的錢重新投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)中去；抑或成立旨在推動某項公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項發(fā)展基金。二是在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給上。首先，可以通過市場的方式來籌集資金，即主要依靠市場經(jīng)濟中的等價交換和有償使用原則，通過市場向社會籌集資金。這一種方式的渠道是最多的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動經(jīng)濟組織增加對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入；可以與社區(qū)協(xié)作，通過社區(qū)在本地區(qū)或本地區(qū)外籌集資金來增加農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的資金投入；可以發(fā)動企業(yè)或個人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)，由他們提供部分資金，之后回收部分成本；其次，援助方式。包括社會與社區(qū)、社會對個人和群體、地區(qū)與地區(qū)等之間帶有幫助和救濟性質(zhì)的資金投入方式；可以爭取企業(yè)家的捐助，特別是祖籍是本地區(qū)的成功人士，讓他們回家鄉(xiāng)無償投資建設(shè)。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品應(yīng)符合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展總體規(guī)劃

通過深入調(diào)查，廣泛聽取農(nóng)民的意見，反復(fù)論證，不圖政績，講實效，從農(nóng)民群眾最迫切、最直接、最關(guān)心的問題人手，明確提出農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的思路、目標(biāo)和工作措施。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理好農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的側(cè)重點問題顯得特別重要。首先，地區(qū)的側(cè)重點對于經(jīng)濟繁榮、地方財源豐裕或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的一些地區(qū)，村集體組織有財力提供較多的公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施較好，則應(yīng)該在文化、娛樂、體育、社會參與、中檔的市政建設(shè)等方面下工夫；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給則呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢，應(yīng)該強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、初級的市政建設(shè)等方面的供給。其次，類型的側(cè)重點首先應(yīng)該保證農(nóng)民基本生活方面的需要，然后再把側(cè)重點放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。今年的政府工作報告提出要大力加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快農(nóng)村水利、道路、電網(wǎng)、通信、安全飲水、沼氣等設(shè)施建設(shè)；集中力量用兩到三年時間基本完成全國大中型和重點小型病險水庫改造；加快安全飲水設(shè)施建設(shè)，今年再解決3200萬人的安全飲水問題；同時，重視村容村貌治理，加強污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造整潔、舒適、文明的人居環(huán)境。