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論文關(guān)鍵詞：江蘇農(nóng)村非營利組織公共物品

論文摘要：江蘇地方政府在解決農(nóng)村公共物品問題上的現(xiàn)實困境，說明必須依托和發(fā)揮非營利組織的力量。因此，加快制度設(shè)計，采取多種舉措發(fā)展農(nóng)村非營利組織，對于盡早實現(xiàn)江蘇農(nóng)村公共物品供需平衡有著較大作用。

盡管我國政府在提供公共物品、配置公共資源上有著絕對權(quán)威和主導(dǎo)地位，但各級政府部門之間過長的委托-鏈，加大了管理運作成本，因而同樣存在“政府失靈”。在科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會思想指導(dǎo)下，農(nóng)村公共物品的供需問題越來越成為各級政府重點關(guān)注、擔(dān)憂的難題所在，眾多學(xué)者也從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等多個角度加以闡述。農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)膨脹，行政經(jīng)費普遍不足，必需依賴“以農(nóng)養(yǎng)政”才能生存，基層政府自身不能有效提供農(nóng)村社會發(fā)展所需的公共物品，相反通過管理或“管制”農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民來汲取社會經(jīng)濟(jì)資源，解決自身龐大的運作成本。政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足，原因之一就是單兵突進(jìn)、孤軍深入式的單一行政管理模式。在“全球結(jié)社革命”的時代背景下，和諧治理農(nóng)村公共物品問題，必須依托和發(fā)揮農(nóng)村非營利組織的力量。江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，完全有條件在全國率先發(fā)展農(nóng)村非營利組織，實現(xiàn)江蘇農(nóng)村公共物品供需平衡。

一、江蘇地方政府在農(nóng)村公共物品問題上的現(xiàn)實困境

（一）政府財政不足以提供充裕的農(nóng)村公共物品

地方財政支出嚴(yán)重不足，缺乏提供社會公共物品的財政基礎(chǔ)。雖然江蘇省財政收支狀況明顯好于全國水平，財政收支有較大盈余且基數(shù)在逐年加大；江蘇省財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、民政事業(yè)費支出呈不斷上升趨勢，但民政事業(yè)費實際支出占財政支出的比重每年下降，與江蘇經(jīng)濟(jì)大省的地位極不協(xié)調(diào)。2006年江蘇省民政事業(yè)費支出達(dá)50.27億元，地區(qū)生產(chǎn)總值21645.08億元，民政事業(yè)費支出占GDP比例為0.2346%。同時，農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，對農(nóng)民需求的動態(tài)適應(yīng)性也不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)支出占地方財政支出的比重呈現(xiàn)反方向的不斷下降的趨勢。這折射出地方財政對農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的扶持是力不從心的；不斷增長的民政事業(yè)費支出中用于滿足農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的公共需求的份額偏少；農(nóng)村非營利組織如農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會的經(jīng)費基本上來自于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌撥款，而鄉(xiāng)村財政本已捉襟見肘，對農(nóng)村非營利組織的財政支持自然就極為有限；江蘇省行政體制改革仍相對滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，決定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的往往是上級政府的行政命令。

（二）城鄉(xiāng)二元政策掩蓋了農(nóng)民對公共物品的有效需求

我國長期以來實施的是一種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度，農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)村社會群體對公共物品、公共服務(wù)的需求被弱化、回避，他們成為被社會所忽視的弱勢群體。當(dāng)我們在談?wù)摮鞘芯用裆鐣＠畲蠡?、確保他們獲得最低生活保障待遇的時候，廣大農(nóng)民的社會福利需求被忽視了。加之農(nóng)民自身普遍地喪失話語權(quán)，缺乏表達(dá)內(nèi)心需求的能力，不知怎樣表達(dá)、向誰表達(dá)、如何表達(dá)等。農(nóng)村弱勢群體更多的要依賴自身進(jìn)行自救、自助活動才能擺脫困境。2006年江蘇省城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)43.1萬人，農(nóng)村居民最低生活保障和傳統(tǒng)救濟(jì)的總?cè)藬?shù)105萬人，分別占城鄉(xiāng)人口比例的1.1%、2.89%。近年來江蘇省社會救濟(jì)人員中，農(nóng)村居民數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市居民數(shù)量。這說明農(nóng)村弱勢群體對社會救助、社會救濟(jì)、社會公共物品的需求遠(yuǎn)甚于城市弱勢群體。江蘇省民辦收養(yǎng)機(jī)構(gòu)占據(jù)著很小的市場份額，農(nóng)村社會福利機(jī)構(gòu)數(shù)量、規(guī)模等都不如城鎮(zhèn)社會福利機(jī)構(gòu)。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的高風(fēng)險性、不確定性、不安全性，使得農(nóng)村和農(nóng)民對公共物品供給有著巨大的渴望和企盼。城鄉(xiāng)有別的非均衡發(fā)展的二元政策固然有其不得已而為之的政策含義，但在一定程度掩蓋了農(nóng)村公共物品的實際需求。其實，農(nóng)村貧困重于城市貧困，關(guān)懷農(nóng)民福利甚于關(guān)懷城市居民福利。

（三）區(qū)域社會發(fā)展差距加重了農(nóng)村公共物品的不和諧狀態(tài)

非營利組織的產(chǎn)品和服務(wù)包括許多層面，如扶持社會弱小群體、促進(jìn)貧窮落后地區(qū)的扶貧開發(fā)、捐資助學(xué)、賑災(zāi)救濟(jì)等，極大地提高了國民收入再分配起點以及再分配過程和結(jié)果的公平性，提高了社會整體福利水平。江蘇不僅區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距顯著，與此相應(yīng)的區(qū)域社會發(fā)展差距也特別顯著，各地財政對公益事業(yè)的資金投入隨之呈階梯形態(tài)。蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村社會發(fā)展也是層次分明、梯度遞減。蘇北灌溉總渠以北經(jīng)濟(jì)薄弱、貧困區(qū)域，公益事業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重短缺。一視同仁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策其實蘊含著不公平成分，資金劫貧濟(jì)富的天然法則使區(qū)域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)公益事業(yè)“失血”嚴(yán)重，農(nóng)村非營利組織發(fā)展同樣呈現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”的馬太效應(yīng)。而村民自治因缺乏豐富的民間組織資源支撐而顯得后繼乏力、難以為繼。農(nóng)村非營利組織在農(nóng)村公共物品供需活動中的基礎(chǔ)性作用沒有得到有效發(fā)揮。

由此可見，單靠政府部門、政府職能來全方位提供并滿足廣大農(nóng)民對公共物品的巨大需求，需要付出極大的管理成本，對于財力尚且薄弱的政府機(jī)構(gòu)來說，既低效也不現(xiàn)實。提供農(nóng)村公共物品的任務(wù)必須由包括政府和非營利組織在內(nèi)的非市場機(jī)制來完成。非營利組織可以通過提供種類繁多的多元化公共產(chǎn)品來滿足廣大農(nóng)村居民的多元化需求。將我國農(nóng)村公共物品和發(fā)展非營利組織問題整合起來進(jìn)行制度設(shè)計，把政府有關(guān)職能和權(quán)力讓渡給社會非營利的中介組織、行業(yè)協(xié)會等，依托非營利組織加以綜合治理、制度創(chuàng)新，或許效果更為明顯。

二、發(fā)展農(nóng)村非營利組織，實現(xiàn)江蘇農(nóng)村公共物品供需平衡

目前美國非營利組織已經(jīng)達(dá)到100多萬個，他們在社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等方面都發(fā)揮著不可替代的作用，相比而言，我國非營利組織規(guī)模、數(shù)量還很弱小，廣大的農(nóng)村“草根組織”更是經(jīng)費緊缺。我國民間組織總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如市場中的企業(yè)組織有活力，其中的相當(dāng)大的一部分甚至可以用“半休眠狀態(tài)”來形容。在這種情況下，如果盲目地把政府職能轉(zhuǎn)移到非營利組織尤其是農(nóng)村非營利組織，就有可能出現(xiàn)“志愿失靈”，也不利于建設(shè)和諧社會。

（一）完善以法律規(guī)制為核心的制度設(shè)計，確立農(nóng)村非營利組織的合法性地位

政府部門與非營利組織之間的關(guān)系應(yīng)該是合作而不是統(tǒng)治關(guān)系，兩者攜手合作、共同治理社會公共事務(wù)，甚至是“政府退、民間進(jìn)”境地。但怎樣才能“放水養(yǎng)魚”？以法律為核心的制度設(shè)計是發(fā)展農(nóng)村非營利組織的前提條件。民主政治與政治民主只有依托法律規(guī)制，才能從理想變?yōu)楝F(xiàn)實。制度設(shè)計可以形成良好的初始制度路徑，降低后續(xù)的制度再設(shè)計成本，為非營利組織發(fā)展提供強(qiáng)制性法律保障。針對江蘇農(nóng)村實際情況，江蘇非營利組織的發(fā)展要堅持“有所為有所不為”思想，應(yīng)該采取分類、分地區(qū)、分步驟操作措施。重點營造縣級以下非營利組織提供公共物品的網(wǎng)絡(luò)體系，如完善科協(xié)管轄的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會和工會管轄的職工技術(shù)協(xié)會，建立直接服務(wù)于社區(qū)、服務(wù)于農(nóng)村綜合改革的農(nóng)村非營利社區(qū)學(xué)院。采取南北有別的政策扶持措施，蘇南地區(qū)更多的發(fā)展社區(qū)自治組織，蘇北地區(qū)重在發(fā)展村民自治組織，有條件的蘇中地區(qū)分步實施社區(qū)自治。針對產(chǎn)業(yè)重點不同的地區(qū)，實行地方特色的制度政策。如針對沿海主要產(chǎn)糧產(chǎn)棉區(qū)，可以重點培育農(nóng)業(yè)技術(shù)類非營利組織；配合海洋經(jīng)濟(jì)，發(fā)展海洋農(nóng)牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)類非營利組織；對于農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度較快區(qū)域，發(fā)展城鎮(zhèn)化非營利組織；即便是在同一個區(qū)域，如果農(nóng)村非農(nóng)從業(yè)人員已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)人口，那么發(fā)展城鎮(zhèn)社區(qū)化非營利組織更為適合。逐步劃清政府機(jī)構(gòu)與非營利組織之間的職能邊界，使農(nóng)村非營利組織向事業(yè)單位過渡，并最終轉(zhuǎn)化為民間組織。嘗試建立立足長三角、服務(wù)長三角的農(nóng)村非營利組織網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化布局、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

（二）提供多渠道經(jīng)費來源，確保農(nóng)村非營利組織的可持續(xù)發(fā)展

研究表明，我國非營利組織最大的約束瓶頸是缺乏經(jīng)費，慈善捐款不足是非營利組織與生俱來的弱點。薩拉蒙指出，就非營利組織創(chuàng)造可靠的收入來源以充分響應(yīng)社群需要而言，它具有嚴(yán)重的缺陷。即便在發(fā)達(dá)國家，政府資助也是多數(shù)非營利組織獲取經(jīng)費的主要來源。對于江蘇省農(nóng)村非營利組織而言，改革的目標(biāo)排序應(yīng)該是先進(jìn)行增量改革，多元化籌措經(jīng)費，尤其是借助于相關(guān)法律保障政府對農(nóng)村非營利組織的資金投入與江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大體相當(dāng)，而不是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度；切實加大對蘇北農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度，通過政府投資重點扶持蘇北農(nóng)村公益事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村非營利組織的發(fā)展；江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)富裕，可以通過法律途徑鼓勵民間社會資本進(jìn)入非營利醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科研機(jī)構(gòu)。要為尚且弱小的農(nóng)村非營利組織建立一種輸血、造血機(jī)制，然后在條件許可的時候?qū)Ψ菭I利組織進(jìn)行改造。政府建立規(guī)范、透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證非營利組織具有穩(wěn)定的合法的經(jīng)費來源。

（三）加強(qiáng)能力建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村非營利組織服務(wù)面向

赫茨琳杰指出，非營利組織缺乏企業(yè)所具有的三種責(zé)任機(jī)制：缺乏個人利益的存在，缺乏提高效率的競爭機(jī)制，缺乏顯示企業(yè)最終業(yè)績的晴雨表——利潤，有關(guān)利潤的業(yè)績評價指標(biāo)幾乎沒有。正是不以利潤為活動目標(biāo)，導(dǎo)致責(zé)任不明、管理混亂，因而導(dǎo)致其服務(wù)低效，這些均直接威脅其生存與發(fā)展。尤其是農(nóng)村非營利組織，普遍表現(xiàn)為自我管理、自我服務(wù)、自我教育程度較低。因此，針對江蘇經(jīng)濟(jì)相對發(fā)展、社會相對更為進(jìn)步、農(nóng)村相對條件較好、民眾觀念相對開放的現(xiàn)實，當(dāng)務(wù)之急就是加強(qiáng)江蘇農(nóng)村非營利組織的能力建設(shè)尤其是融資能力、責(zé)任能力、組織能力和管理能力，提高農(nóng)村非營利組織在社會公眾中的公信力，擴(kuò)大農(nóng)村非營利組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會服務(wù)、扶貧救濟(jì)和賑災(zāi)慈善等的公共產(chǎn)品供給力度，實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。利用江蘇的地理優(yōu)勢，承接上海、浙江農(nóng)村非營利組織的管理經(jīng)驗，采用請進(jìn)來、送出去等多種方式提升非營利組織能力。加強(qiáng)能力建設(shè)，必然涉及到對能力的測評問題。非營利組織的第三方評估（認(rèn)證），在歐美國家早已形成制度，可以借鑒他國的成功經(jīng)驗，著重從組織使命和結(jié)果維度評估組織績效。

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