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【摘要】2008年3月，我國進(jìn)行了大部制改革，在此次大部制改革中，原國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部。此次改革明顯擴(kuò)大了環(huán)境行政權(quán)力的權(quán)威，對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行了重新配置。但目前我國在理論領(lǐng)域?qū)ψ鳛楣矙?quán)力的環(huán)境行政權(quán)的專項(xiàng)研究還很滯后，理論上的無為狀態(tài)對(duì)環(huán)境行政的正確實(shí)施有很大的負(fù)面影響，本文著眼于這種現(xiàn)實(shí)情況，力圖對(duì)政府環(huán)境權(quán)力的性質(zhì)進(jìn)行一個(gè)較為深入的理論疏導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政權(quán)；行政權(quán)；屬性

【正文】環(huán)境問題是超越體制貫穿人類歷史的社會(huì)問題?！碍h(huán)境問題以自然、人口(在規(guī)模和城市等方面的地理配置)、生產(chǎn)力(特別是在人類安全環(huán)境保護(hù)的技術(shù)水準(zhǔn)和技術(shù)體系)為基本條件。它是伴隨著人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是企業(yè)活動(dòng)，由于直接或間接產(chǎn)生的環(huán)境污染或環(huán)境的形態(tài)、質(zhì)量的變化而造成的社會(huì)損失?！杯h(huán)境問題是一個(gè)公共問題，它的緩解和解決需要政府權(quán)力的高度關(guān)注。20世紀(jì)中期開始，各國紛紛建立了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)中起到了基礎(chǔ)性作用。本文擬對(duì)該機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性權(quán)力——政府環(huán)境權(quán)力的屬性進(jìn)行理論上的闡述。

一、政府環(huán)境權(quán)力是一種行政權(quán)

從性質(zhì)上講，政府環(huán)境權(quán)力是一種行政權(quán)，是行政主體對(duì)環(huán)境行政事務(wù)實(shí)施主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力。作為一種行政權(quán)，政府環(huán)境權(quán)力具有持續(xù)性和主動(dòng)性的特性。

政府環(huán)境權(quán)力的持續(xù)性，把它與環(huán)境立法權(quán)區(qū)別開來。立法權(quán)實(shí)質(zhì)上是立法主體確定利益規(guī)則的一種國家權(quán)力，這就決定了立法主體履行其職能的形式是會(huì)議制，閉會(huì)期間立法權(quán)的行使中止。而在立法權(quán)中止期間，正是行政權(quán)在持續(xù)發(fā)揮作用，才維系了整個(gè)國家機(jī)器的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

政府環(huán)境權(quán)力的主動(dòng)性，把它與環(huán)境司法權(quán)區(qū)別開來。司法權(quán)的實(shí)質(zhì)是司法機(jī)關(guān)處理利益沖突的一種國家權(quán)力。這種權(quán)力只能以被動(dòng)方式即按照“不告不理”的原則來行使。如果社會(huì)上并未發(fā)生利益沖突的各種案件或這些案件并未訴諸于司法機(jī)關(guān)，那么司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)行使司法權(quán)。然而，政府環(huán)境權(quán)力是對(duì)公共利益的積極、主動(dòng)的維護(hù)和分配權(quán)，行政機(jī)關(guān)要依據(jù)環(huán)境權(quán)力主動(dòng)地集合、維護(hù)和分配公共利益。

行政主體對(duì)環(huán)境行政事務(wù)實(shí)施主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力僅是狹義環(huán)境權(quán)力，而廣義上的政府環(huán)境權(quán)力不僅包括了行政主體對(duì)環(huán)境行政事務(wù)實(shí)施主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力，還包括了行政立法權(quán)和行政司法權(quán)。

二、環(huán)境公共權(quán)力的義務(wù)屬性

權(quán)利/權(quán)力和義務(wù)是法學(xué)的一對(duì)核心范疇。所謂核心范疇也叫中心范疇，是對(duì)法律現(xiàn)象總體普遍聯(lián)系、普遍本質(zhì)、一般規(guī)律的高度抽象，在法學(xué)研究中具有認(rèn)識(shí)“總紐結(jié)”作用。現(xiàn)代法律的一項(xiàng)主要功能是進(jìn)行權(quán)力控制和權(quán)利保障。從權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的緯度看，“權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)以權(quán)利為界限，權(quán)力必須由權(quán)利制約”?！皺?quán)力和權(quán)利不一定是并存的，即不一定是一方有權(quán)力另一方就有權(quán)利，或者是一方有權(quán)利另一方就有權(quán)力。而是彼此可以獨(dú)立存在的現(xiàn)象；權(quán)力和權(quán)利也不一定是對(duì)立的，即不一定是一方有權(quán)力另一方就無權(quán)力，因?yàn)闄?quán)利在一定的意義上也是一種權(quán)力。如：所有權(quán)也就是所有人對(duì)抗他人對(duì)其物的占有、使用、處分、收益進(jìn)行妨害或干預(yù)的一種權(quán)力。而權(quán)力在一定意義上也是一種權(quán)利，如：國家主權(quán)在國際法上就是國家權(quán)力對(duì)內(nèi)至高、對(duì)外獨(dú)立不受其他權(quán)力干涉的一種權(quán)利；并且國家還可以通過法律，把它的一定權(quán)力確定為法律上的權(quán)利(權(quán)限、職權(quán))。所以，有時(shí)、甚至在很多情況下，權(quán)力和權(quán)利這兩個(gè)術(shù)語是可以通用的，其內(nèi)涵是相同的?！薄皺?quán)力、權(quán)利的矛盾可以還原為權(quán)利、義務(wù)的矛盾(即轉(zhuǎn)化為權(quán)利、義務(wù)問題)，而權(quán)利、義務(wù)的矛盾卻不能都?xì)w結(jié)為權(quán)力、權(quán)利的矛盾”。盡管權(quán)力和權(quán)利有時(shí)可以通用，但它們卻屬于兩個(gè)不同的法學(xué)領(lǐng)域，權(quán)力屬于公法領(lǐng)域，權(quán)利屬于私法領(lǐng)域。權(quán)利和義務(wù)是私法領(lǐng)域中的一對(duì)基本范疇，它的基本主體是公民；權(quán)力與義務(wù)是公法領(lǐng)域中的一對(duì)范疇，它的基本主體是國家或政府(以及政府機(jī)關(guān))。

從權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系看，權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系可以概括為三種關(guān)系，即結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系，數(shù)量上的等值關(guān)系，功能上的互補(bǔ)關(guān)系。結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系是指權(quán)力和義務(wù)是互相關(guān)聯(lián)的，即對(duì)立統(tǒng)一的。權(quán)利和義務(wù)一個(gè)表征利益，另一個(gè)表征負(fù)擔(dān)；一個(gè)是主動(dòng)的，另一個(gè)是受動(dòng)的。就此而言，它們是法這一事物中兩個(gè)分離的、相反的成分和因素，是兩個(gè)互相排斥的對(duì)立面。同時(shí)，它們又是相互依存、相互貫通的。相互依存表現(xiàn)為，權(quán)利和義務(wù)不可能孤立地存在和發(fā)展。它們的存在和發(fā)展都必須以另一方的存在和發(fā)展為條件。相互貫通表現(xiàn)為權(quán)利和義務(wù)的相互滲透、相互包含以及在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。就權(quán)利和義務(wù)的聯(lián)系形態(tài)來說，至少有兩種情況：第一，同一主體既享有權(quán)利又履行義務(wù)。而且兩者大體相當(dāng)。第二，一人享有權(quán)利，另一人履行義務(wù)。所謂數(shù)量上的等值關(guān)系是指權(quán)利和義務(wù)在數(shù)量上是等值的。首先，一個(gè)社會(huì)的權(quán)利總量和義務(wù)總量是相等的；其次，在具體的法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)相互包含，權(quán)利范圍就是義務(wù)的界限，同樣，義務(wù)的范圍就是權(quán)利的界限。功能上的互補(bǔ)關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，權(quán)利直接體現(xiàn)法律的價(jià)值目標(biāo)，義務(wù)保障價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第二，權(quán)利提供不確定的指引，義務(wù)提供確定的指引。權(quán)利和義務(wù)都具有指引人的行為的功能，但權(quán)利總是與某種有利的、至少一般來說不是人們不希望的后果的歸結(jié)相連，至于說能否發(fā)生這種結(jié)果，決定于當(dāng)事人的意志；義務(wù)總是與某種不利的、或一般來說人們不希望發(fā)生的后果固結(jié)相連，為了避免這種結(jié)果的發(fā)生，人們必須依法作出法律要求的行為，抑制法律禁止的行為，而不容個(gè)人任意選擇，因此，義務(wù)之應(yīng)能產(chǎn)生確定的結(jié)果；第三，確定指引與不確定指引表示著義務(wù)和權(quán)利另一種功能上的差異：義務(wù)以強(qiáng)制某些行為積極行為發(fā)生、防范某些消極行為出現(xiàn)的特有的約束機(jī)制而有助于建立秩序，權(quán)利以其特有的利益導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制而更有助于實(shí)現(xiàn)自由。由于秩序和自由都是社會(huì)的基本目標(biāo)，因而義務(wù)和權(quán)利對(duì)一個(gè)社會(huì)來說都是必需的政府環(huán)境權(quán)力和環(huán)境保護(hù)義務(wù)之間也存在權(quán)利與義務(wù)之間的上述三種關(guān)系，但這三種關(guān)系在一定程度上有別于權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，表現(xiàn)出明顯的義務(wù)傾向。從結(jié)構(gòu)上的相關(guān)性看，政府環(huán)境權(quán)力表明政府在環(huán)境決策、法律執(zhí)行和環(huán)境公共事務(wù)管理中的一種資格，環(huán)境保護(hù)義務(wù)表明政府的環(huán)境維護(hù)負(fù)擔(dān)；前者是主動(dòng)的，后者是受動(dòng)的；但這種主動(dòng)的資格和受動(dòng)的負(fù)擔(dān)，對(duì)政府而言本質(zhì)上都是一種義務(wù)：環(huán)境維護(hù)義務(wù)的履行是以正確行使環(huán)境權(quán)力為前提的，而政府環(huán)境權(quán)力不可讓渡，不正確行使環(huán)境權(quán)力的必然結(jié)果就是對(duì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的背棄。這也決定了政府環(huán)境權(quán)力和環(huán)境維護(hù)義務(wù)的聯(lián)系形態(tài)只有一種情形：即權(quán)力主體和義務(wù)主體為同一個(gè)主體――政府，并且權(quán)力和義務(wù)完全相當(dāng)；其次，從數(shù)量關(guān)系來看，政府環(huán)境權(quán)力的總量和環(huán)境保護(hù)義務(wù)的總量是相等的。政府環(huán)境權(quán)力的范圍和界限就是環(huán)境維護(hù)義務(wù)的范圍和界限；第三，從功能上的互補(bǔ)關(guān)系看，與一般權(quán)力提供不確定的指引、義務(wù)提供確定的指引不同，政府環(huán)境權(quán)力和環(huán)境保護(hù)義務(wù)均提供了一種確定性的指引。因?yàn)檎h(huán)境權(quán)力雖然也與一種有利于環(huán)境公益、至少一般來說不是不利于環(huán)境公益的結(jié)果相連，但這種結(jié)果的發(fā)生不決定于主體的意志。這是由于政府不能隨意放棄環(huán)境公共權(quán)力，而必須依法行使這種權(quán)力，不行使或是不適當(dāng)行使權(quán)力造成的后果與不履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的后果相同，即都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

我們知道，“國家權(quán)力的最終淵源是人的自然權(quán)利；國家權(quán)力實(shí)質(zhì)上是一種義務(wù)，即執(zhí)行契約和保障契約執(zhí)行的義務(wù)；國家權(quán)力存在的根據(jù)是捍衛(wèi)人的權(quán)利”。政府環(huán)境公共權(quán)力具有明顯的義務(wù)傾向，它是以主動(dòng)性的利益形態(tài)表現(xiàn)出來的環(huán)境維護(hù)義務(wù)。政府環(huán)境公共權(quán)力的范圍和邊界與環(huán)境維護(hù)義務(wù)的范圍和邊界相同。

政府的環(huán)境維護(hù)義務(wù)包括積極的維護(hù)義務(wù)和消極的維護(hù)義務(wù)。

環(huán)境法對(duì)可能造成污染和生態(tài)破壞的行為，都要加以預(yù)防，因此環(huán)境保護(hù)不限于對(duì)私人行為的直接控制或間接誘導(dǎo)等措施，更進(jìn)一步，要求國家(政府)通過環(huán)境政策的落實(shí)來直接提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)。這些政策包括國家要?jiǎng)?chuàng)造中央制度及地方政府層面的制度。作為國家的代言人，政府提供的環(huán)境保護(hù)服務(wù)在法律上和事實(shí)上表現(xiàn)為作為與不作為的環(huán)境維護(hù)義務(wù)。超級(jí)秘書網(wǎng)

積極的保護(hù)義務(wù)，是指政府通過積極的作為履行環(huán)境維護(hù)義務(wù)。對(duì)所有的環(huán)境污染行為，政府通過監(jiān)控或間接的誘導(dǎo)，以自己的行為來排除這類環(huán)境污染。政府的積極環(huán)境維護(hù)義務(wù)(或曰國家環(huán)境保護(hù)的獨(dú)占權(quán))并不意味著所有行為都需政府親歷親為，有時(shí)政府義務(wù)可以通過第三人實(shí)現(xiàn)，如通過委托私人組織代為履行，但這種委托行為不可以免去政府的責(zé)任，即使有委托存在，最終的責(zé)任還是由政府承擔(dān)。這種責(zé)任亦包含了監(jiān)督的責(zé)任，即對(duì)于委托私人的事務(wù)，政府有監(jiān)督的責(zé)任。政府的積極環(huán)保義務(wù)往往與法定的私人環(huán)保義務(wù)結(jié)合在一起，例如法律規(guī)定企業(yè)須配備污染處理設(shè)施，污水須經(jīng)處理方可排放，否則加以處罰，或者禁止工廠將污水排放到地表或地下。因此，政府的積極環(huán)保行為與私人的環(huán)境義務(wù)或與私人的禁止行為間有一定的相連性。政府積極的環(huán)保行為，基本上針對(duì)顯著的環(huán)境危害或危險(xiǎn)，以及因此造成對(duì)公眾的侵害行為加以防衛(wèi)或抵抗，以確保維持公眾身體健康的最低環(huán)境品質(zhì)。另外，政府積極的環(huán)境保護(hù)行為還可能涉及到國家在法律上的給付行為。這種給付的目的是為了提供生態(tài)生存的可能性。這種給付行為是基于憲法保障基本權(quán)(如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等)的規(guī)定，賦予當(dāng)事人可以要求國家為有利于環(huán)境的行為，亦即國家在此是否具有給付義務(wù)，公眾在此有否給付請(qǐng)求權(quán)。我國近年來針對(duì)受教育權(quán)被侵犯的訴訟，就是基于基本的受教育權(quán)被侵犯的事實(shí)，要求國家為相應(yīng)的給付?？梢?，政府(國家)的積極環(huán)境義務(wù)有兩大任務(wù)：第一，對(duì)環(huán)境和公眾健康有危害性或有危害可能的行為加以防衛(wèi)或抵抗或排除；第二，確保維持公眾生存的最低基礎(chǔ)(環(huán)境品質(zhì))。

消極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)是指政府必須事實(shí)上盡量去減少或甚至避免自己所造成的污染。這種義務(wù)包括兩種情況，一類是事實(shí)上的污染行為的不作為，一類是法律行為上的不作為及監(jiān)控義務(wù)。

事實(shí)上的污染行為的不作為。一般而言，與個(gè)人和企業(yè)的污染行為相比，政府(國家)的污染行為是比較少的。環(huán)境領(lǐng)域中，典型的對(duì)抗政府(國家)不法侵害的行為，大部分都是針對(duì)政府(國家)事實(shí)上的侵入行為，如軍事設(shè)施對(duì)環(huán)境的污染、軍事演習(xí)場(chǎng)所對(duì)附近居民造成的危險(xiǎn)等。對(duì)這類行為，要求政府(國家)以事實(shí)上的不作為方式來免除或降低對(duì)環(huán)境及公眾的危害。

法律行為上的不作為義務(wù)。政府(國家)有義務(wù)遵守環(huán)境法的規(guī)定，特別是在法律規(guī)定政府(國家)承擔(dān)特殊的環(huán)境保護(hù)義務(wù)時(shí)，履行其特殊義務(wù)在社會(huì)上會(huì)形成一種示范作用。一方面，政府(國家)以及私人均是具體的環(huán)境污染者，法律對(duì)環(huán)境污染者設(shè)定的不作為義務(wù)，也適用于政府。如國家機(jī)關(guān)的點(diǎn)源污染和面源污染就要適用法律對(duì)點(diǎn)源污染和面源污染的統(tǒng)一規(guī)定，而不因其是公權(quán)力主體而豁免。另一方面，法律行為上的不作為義務(wù)，還包括政府的決策行為不能有害于環(huán)境公益。政府為了控制和管理社會(huì)而頒布的行政法規(guī)，不能對(duì)環(huán)境保護(hù)形成不利影響，也就是說，政府負(fù)有不出臺(tái)對(duì)環(huán)境有負(fù)面影響政策的不作為義務(wù)。近年來，我國出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：一方面，國家頒布了大量環(huán)境法律法規(guī)，盡量為環(huán)境保護(hù)提供良好的制度環(huán)境，并為實(shí)施這些法律法規(guī)投入了大量人力、物力和財(cái)力；另一方面，政府在行政過程中出臺(tái)的一些政策，又正在消解著已取得的環(huán)境保護(hù)成果。以我國的機(jī)動(dòng)車政策為例?！霸诒娬f紛紜的機(jī)動(dòng)車''''限小''''事件中，明明國家引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車，但目前全國仍然有超過20個(gè)省、市、自治區(qū)的80多個(gè)城市，以有損城市形象、造成交通擁堵以及環(huán)保性、安全性差等理由對(duì)小排量汽車進(jìn)行限制。且不說這些城市''''限制小排量車''''的理由站不住腳，單就地方政府敢拿自己的''''土政策''''跟國家環(huán)保的宏觀政策博弈來說，其對(duì)待環(huán)保的態(tài)度就令人深思”。上述省、市、自治區(qū)的行為屬于對(duì)環(huán)境保護(hù)不作為義務(wù)的違背。

但這里需要說明的是：不能把政府環(huán)境保護(hù)不作為義務(wù)等同于環(huán)境保護(hù)極端主義。也就是說環(huán)境保護(hù)在政府政策和行政行為中不具有絕對(duì)的優(yōu)先性。政府應(yīng)根據(jù)本國、本地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展程度，在政策制定中盡量不傷及環(huán)境公益，并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的污染和破壞不超過環(huán)境的承載能力。眾所周知，環(huán)境法及環(huán)境權(quán)力存在的目的是為了維護(hù)環(huán)境公益，“一方面必須提供有效克服多樣復(fù)雜環(huán)境問題之規(guī)范內(nèi)容，此稱為''''使環(huán)境保護(hù)具可能性''''；另一方面環(huán)境立法原則上也必須使環(huán)境利用利益上的競(jìng)合與沖突具平衡性，也就是必須衡平環(huán)境使用者彼此間或其與公共間的利益沖突與矛盾，特別是面對(duì)其他公共事務(wù)時(shí)，例如經(jīng)濟(jì)與科技之發(fā)展、社會(huì)正義以及社會(huì)安全等法益之關(guān)聯(lián)性等，此種衡平考量更顯重要，此稱為''''環(huán)境保護(hù)之衡平性''''”。因此，環(huán)境法及環(huán)境權(quán)力不僅要“使環(huán)境保護(hù)具可能性”，而且還要衡平各種利益沖突和矛盾。在這種衡平中，優(yōu)先利益應(yīng)是那些更具有緊迫性的利益，而并不一定就是環(huán)境利益。所以，在公權(quán)力運(yùn)行中，雖不能免除政府對(duì)環(huán)境法規(guī)的尊重和遵守，“但為了公行政任務(wù)的達(dá)成，必要時(shí)，亦是可以減低國家對(duì)環(huán)境法規(guī)遵守的限度。也就是在比例相當(dāng)性原則考量下。如有必要時(shí)，可以對(duì)于國家公行政行為在此方面之要求為寬松限定，其主要的原因乃在于對(duì)公行政本身系具有追求公益之目的的存在”。