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摘要:針對實(shí)際的政策活動(dòng)中，由于政策效果的長期性、潛在性以及附帶效果的存在等原因，導(dǎo)致政策效果評估陷入困境這種情況，要更加確定評估標(biāo)準(zhǔn)、建立評估項(xiàng)目、引入多元主體參與。

關(guān)鍵詞:效果評估;困境;實(shí)現(xiàn)路徑

英國撒切爾政府在20世紀(jì)70年代末開始了國有企業(yè)的私有化改革，私有化領(lǐng)域由最初的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到教育、衛(wèi)生、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)、公共服務(wù)等政治和社會(huì)領(lǐng)域。這使得80年代英國經(jīng)濟(jì)逐漸擺脫了石油危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)狀況明顯改善，政策財(cái)政赤字逐年減少出現(xiàn)盈余，通貨膨脹率降低［1］。但是，把國有企業(yè)全盤出售形成新的私人壟斷，私人壟斷企業(yè)以較低的服務(wù)質(zhì)量向民眾索取盡可能高的價(jià)格，人民生活困難而社會(huì)矛盾尖銳?？梢钥吹?，一項(xiàng)政策效果的顯示有一個(gè)相對長期的過程，則公共政策效果評估的研究則顯得尤為重要。

一、公共政策效果評估界定

公共政策效果即為政策執(zhí)行后的對政策客體及周圍環(huán)境產(chǎn)生的影響。定義公共政策效果評估，要將其與公共政策評估、公共政策績效評估區(qū)別開來:政策評估是對政策全過程的評估;政策績效評估則是指基于結(jié)果導(dǎo)向、運(yùn)用科學(xué)的方法、規(guī)范的流程、相對統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對政府公共政策的投入產(chǎn)出進(jìn)行綜合性測量與分析的活動(dòng)［2］。政策效果評估只是政策評估的一部分，績效評估與效果評估也是不相同的，而學(xué)界當(dāng)前對于政策效果的評估也少有涉及。

二、公共政策效果評估的困境

(一)評估標(biāo)準(zhǔn)不明

政策評估標(biāo)準(zhǔn)是政策評估者在評估過程中據(jù)以對政策方案和政策效果進(jìn)行優(yōu)劣判斷的準(zhǔn)則，其實(shí)質(zhì)是一種價(jià)值判斷［3］。效果評估標(biāo)準(zhǔn)則通常包括事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，前者是能夠反映事物過去、現(xiàn)在和將來的存在狀況的數(shù)量值、比率關(guān)系等一些可測量的客觀指標(biāo);后者是評估主體在評估過程中所堅(jiān)持、依據(jù)的傾向性準(zhǔn)則和原則，反映主體的信念、理想和價(jià)值追求［4］。實(shí)踐中效果評估往往出現(xiàn)兩種標(biāo)準(zhǔn)的失衡問題。

(二)效果自身性質(zhì)

陳振明教授將政策效果分為直接效果、附帶效果、意外效果、潛在效果和象征性效果［3］。效果自身有長期性、隱藏性、潛在性等特征。政策常常有明顯的短視效應(yīng)，即其在短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生明顯的正向或負(fù)向效果，但更多的政策需要長期的過程才能見其成效，如對環(huán)境進(jìn)行的治理，改善空氣質(zhì)量并不能一蹴而就，又如撒切爾夫人國有企業(yè)私有化改革:政策的短期效果非常明顯，但是長遠(yuǎn)來看，英國人民生活愈加窘迫。

(三)政策效果的外部效應(yīng)

外部效應(yīng)，是某些個(gè)人或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為影響了其他人或企業(yè)，卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬的現(xiàn)象［5］。外部效應(yīng)可以分為正的外部效應(yīng)和負(fù)的外部效應(yīng)。政策效果的外部效應(yīng)是一種附帶效果、間接性的政策效果，其存在加大了對政策效果評估的困難，主要原因是附帶效果的不可量化，外部效益和外部成本的存在不可能清楚明確，因此我們很難清楚明晰地判別效果到底如何。

(四)利益相關(guān)者

政策效果評估的利益相關(guān)者大抵包括政策制定者、政策執(zhí)行者、評估推動(dòng)者、評估執(zhí)行者、受評估影響者等各方主體。其困境主要有:一是領(lǐng)導(dǎo)者的不重視，政府往往更加熱衷于制定、宣傳政策，卻忽視政策效果評估［6］;二是政策的制定者與執(zhí)行者因自身偏向于維護(hù)政策而可能會(huì)在效果評估的過程中過分夸大政策的作用;三是決策者與評估者由于自身政策立場的不同形成不同的參考框架理解問題［7］;四是評估者與實(shí)際受政策影響的人認(rèn)識(shí)不同導(dǎo)致評估受阻，這其間又包括政策直接影響的人和間接影響的人。此外，政策與政策效果之間的因果關(guān)系不確定［8］。引起社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生變化的原因往往是多方面、多層次的，一果多因、多果多因的情況在效果評估過程中難以排除，這也給評估工作帶來了一定的難度。

三、實(shí)現(xiàn)效果評估的路徑

(一)增強(qiáng)評估重要性的認(rèn)識(shí)

從思想意識(shí)上鞏固提高認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)效果評估的第一步。特別是作為國家領(lǐng)導(dǎo)核心的政黨和政府，工作重心不僅要放在制定執(zhí)行政策方針上，更要關(guān)注政策產(chǎn)生的系列效果，本著發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、提高政策質(zhì)量的評估態(tài)度進(jìn)行定期或不定期的總結(jié)，收獲成效、汲取經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地方政府對評估工作的重視，從而自上而下地促進(jìn)全國性的效果評估。當(dāng)然，普及政策評估是一個(gè)漫長的過程，有了意識(shí)的支持還要實(shí)踐的助推。

(二)評估標(biāo)準(zhǔn):事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

堅(jiān)持事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)對政策效果進(jìn)行定量分析可以一定程度上反映政策執(zhí)行結(jié)果對政策制定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、反映政策是否以最小的投入獲得了最大的產(chǎn)出。但同時(shí)，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是評估標(biāo)準(zhǔn)中絕不可拋棄甚至應(yīng)給與更多關(guān)注的內(nèi)容，包括公平性、回應(yīng)性、充足性等，政策是否有利于人民、政策是否惠及一般民眾、政策是否對群眾的迫切需求做出了回應(yīng)，這些都應(yīng)該是在評估時(shí)應(yīng)該考慮的問題。

(三)建立評估項(xiàng)目

“項(xiàng)目建立起一種手段－目的的關(guān)系，借此可以打造問題的初始條件和導(dǎo)致變化的未來政策之間的‘因果關(guān)系鏈’”［9］。為了長期而有效地掌握政策效果，做出科學(xué)的評估，需要構(gòu)建評估項(xiàng)目，即針對某一政策進(jìn)行立項(xiàng)研究，設(shè)置獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)、制定評估過程規(guī)范和原則、配備相應(yīng)的專業(yè)評估人員、以預(yù)先設(shè)定的評估標(biāo)準(zhǔn)，長期動(dòng)態(tài)地實(shí)地考察情況，尋找“因果關(guān)系鏈”。

(四)多元主體參與

提倡公民參與、社會(huì)媒介、社會(huì)組織等的參與。公民參與公共政策評估是適應(yīng)當(dāng)代公共行政民主理念的必然趨勢，羅森布魯姆將“代表性”作為衡量政策評估的一大標(biāo)準(zhǔn)，斯圖亞特．內(nèi)格爾從政策過程評估的角度提出了“公眾參與度”大標(biāo)準(zhǔn)［10］。同時(shí)，公眾參與政治的意識(shí)和熱情已經(jīng)覺醒，參政議政的能力素質(zhì)有了很大提高，政府需要做的，就是拓寬公眾參與政策效果評估的渠道并給與法律保障，建立政府與公民互動(dòng)的評估機(jī)制，接受公民的監(jiān)督、批評和信息反饋。

作者：羅菊 單位:四川大學(xué)

參考文獻(xiàn):

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［3］陳振明．政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2003．

［4］張潤澤．形式、事實(shí)和價(jià)值:公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)維度［J］．湖南社會(huì)科學(xué)，2010．

［5］高培勇編，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2008．

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［8］謝明編．公共政策分析［M］．北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2009．

［9］弗蘭克．費(fèi)希爾．公共政策評估［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2003．

［10］張為波，張鵬．試論公民參與公共政策評估的重要作用［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，(5)．