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摘要：在ppp融資模式下，鐵路建設(shè)甲供物資管理模式具有新特點(diǎn)，管理方式發(fā)生了新變化。結(jié)合以PPP模式建設(shè)的杭州至溫州鐵路一期和杭州至衢州鐵路建德至衢州段建設(shè)實(shí)際，分析了新模式下甲供物資管理的難點(diǎn)，就如何加強(qiáng)甲供物資管理展開了探討。

關(guān)鍵詞：PPP模式；鐵路建設(shè)；甲供物資；管理

隨著我國鐵路投資體制改革的深化和投資多元化步伐的加快，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鐵路投資建設(shè)的一系列政策相繼推出。2015年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于做好社會(huì)資本投資鐵路項(xiàng)目示范工作的通知》發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕3123號(hào)文件，決定設(shè)立杭州至溫州等8條社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)的示范項(xiàng)目。PPP融資模式是目前中央政府倡導(dǎo)的公共項(xiàng)目融資模式，也是社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)項(xiàng)目的有效方式。2016年12月，國內(nèi)首條兼具國務(wù)院混合所有制改革試點(diǎn)和國家發(fā)改委社會(huì)資本投資鐵路示范的“雙示范”高鐵項(xiàng)目杭州至溫州鐵路一期義烏至溫州段（以下簡稱杭溫一期項(xiàng)目）獲得國家發(fā)改委批復(fù)，同時(shí)明確該項(xiàng)目要積極引入民營企業(yè)共同籌資建設(shè)，按照PPP融資模式運(yùn)作。2018年9月，杭州至衢州鐵路建德至衢州段高鐵項(xiàng)目（以下簡稱杭衢項(xiàng)目）獲得浙江省發(fā)改委批復(fù)，按照PPP融資模式運(yùn)作。上海局集團(tuán)公司指派杭溫工程建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)杭溫一期和杭衢項(xiàng)目代建工作。

1PPP融資模式下鐵路建設(shè)甲供物資管理工作的意義

1.1PPP項(xiàng)目的含義

PPP（Public-Private-Partnership），即公共私營合作模式，指為了提供某種公共物品或服務(wù)，政府部門同私人部門之間，建立在特許協(xié)議基礎(chǔ)上的一種合作關(guān)系。這種關(guān)系以融資和實(shí)施為主要內(nèi)容，通過簽署合同來明確和約束雙方的權(quán)利與義務(wù)，形成參與各方多贏的局面，提高融資效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。具體形式是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。由此可見，由于有私營資本對(duì)項(xiàng)目盈利預(yù)期的存在，對(duì)于PPP鐵路項(xiàng)目的建設(shè)管理和建設(shè)投資收益等方面提出了更高要求。

1.2鐵路建設(shè)甲供物資管理工作的重要性

在鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資中，物資設(shè)備占到了總投資的60%~80%，其中甲供物資占有很大比例。鐵路建設(shè)甲供物資是指在工程招標(biāo)文件和合同中約定，由國鐵集團(tuán)或項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購供應(yīng)的建設(shè)物資，分為部管物資（即國鐵集團(tuán)統(tǒng)一管理的物資）和建管物資（即建設(shè)單位統(tǒng)一管理的物資）。鐵路建設(shè)甲供物資多用于鐵路工程實(shí)體的重要和關(guān)鍵部位，因此甲供物資的管理水平直接影響PPP鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)甲供物資的管理對(duì)PPP鐵路項(xiàng)目建設(shè)顯得尤為重要。

2PPP融資模式下鐵路建設(shè)甲供物資管理工作的難點(diǎn)

2.1PPP模式下產(chǎn)生多個(gè)不同的甲供物資采購主體

按照傳統(tǒng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目甲供物資采購管理方式，鐵路建設(shè)指揮部作為建設(shè)單位即為業(yè)主負(fù)責(zé)甲供物資采購管理工作。而PPP模式下，社會(huì)資本和政府投資組建的項(xiàng)目公司為實(shí)際業(yè)主，鐵路建設(shè)指揮部為代建單位。甲供物資可以由代建單位負(fù)責(zé)招標(biāo)采購，也可以由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)采購。目前杭溫一期和杭衢項(xiàng)目甲供物資采購管理的運(yùn)作實(shí)際是：杭溫一期項(xiàng)目的甲供物資由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)招標(biāo)采購；杭衢項(xiàng)目的甲供物資由代建單位負(fù)責(zé)招標(biāo)采購。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)甲供物資采購，代建單位不參與甲供物資的招標(biāo)采購工作，也就無法對(duì)甲供物資技術(shù)指標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量等要素進(jìn)行有效把控。由代建單位負(fù)責(zé)甲供物資招標(biāo)采購，當(dāng)發(fā)生因市場價(jià)格上漲引起甲供物資招標(biāo)價(jià)格大幅超概時(shí)，代建單位往往需要與項(xiàng)目公司召開專題會(huì)議溝通協(xié)商，招標(biāo)采購工作難以高效推進(jìn)，可能造成因甲供物資采購供應(yīng)不及時(shí)而延誤施工進(jìn)度的情況。

2.2代建單位與項(xiàng)目公司物資采購管理關(guān)注點(diǎn)不同

鐵路甲供物資涉及多個(gè)專業(yè)，物資種類繁多，物資市場價(jià)格隨著原材料價(jià)格和市場供求變化而不斷產(chǎn)生較大起伏。PPP模式把大量民營企業(yè)資本引入鐵路建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)也帶來了民營企業(yè)的投資理念和市場化的物資采購思維。民營資本主導(dǎo)的項(xiàng)目公司對(duì)于甲供物資采購管理的關(guān)注點(diǎn)主要在于價(jià)格，要求甲供物資的采購計(jì)劃和時(shí)間安排順應(yīng)物資市場價(jià)格的變動(dòng)逢低采購。而代建單位對(duì)于甲供物資采購計(jì)劃和時(shí)間安排主要依據(jù)施工進(jìn)度，甲供物資的采購管理的關(guān)注點(diǎn)在于規(guī)范招標(biāo)流程、合同簽訂和履行、質(zhì)量控制等方面。管理關(guān)注點(diǎn)的不同造成代建單位與項(xiàng)目公司對(duì)于甲供物資采購管理的理念和方式存在差異。

2.3甲供物資需求計(jì)劃的下達(dá)和實(shí)際供應(yīng)脫節(jié)

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)甲供物資招標(biāo)采購的模式下，施工單位向代建單位報(bào)送甲供物資年度和季度需求計(jì)劃。代建單位依據(jù)施工單位的需求計(jì)劃每月向項(xiàng)目總包單位報(bào)送甲供物資需求計(jì)劃，由項(xiàng)目總包單位按照需求計(jì)劃向供應(yīng)商下達(dá)供應(yīng)計(jì)劃。供應(yīng)商按照項(xiàng)目總包單位下達(dá)的供應(yīng)計(jì)劃生產(chǎn)物資并運(yùn)抵施工單位。從需求計(jì)劃的提報(bào)到物資供應(yīng)到場，代建單位實(shí)際僅起到了需求計(jì)劃的傳遞作用。這種需求提報(bào)和供應(yīng)管理模式的問題主要在于：一是代建單位與供應(yīng)商缺乏直接聯(lián)系和有效管控；二是計(jì)劃的傳遞增加總包單位中間環(huán)節(jié)后影響計(jì)劃傳遞的及時(shí)性和準(zhǔn)確性；三是代建單位無法掌握甲供物資準(zhǔn)確的到場時(shí)間。由此可能造成計(jì)劃下達(dá)過晚、需求數(shù)量和供應(yīng)數(shù)量不一致等問題。

2.4甲供物資質(zhì)量難以把控

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)甲供物資招標(biāo)采購的模式下，由于項(xiàng)目公司對(duì)甲供物資進(jìn)場驗(yàn)收重視程度不夠，代建單位不掌握甲供物資到場準(zhǔn)確時(shí)間也無法組織現(xiàn)場驗(yàn)收，由此可能引發(fā)施工單位、監(jiān)理單位簡化交接驗(yàn)收程序，見證取樣、平行抽檢流于形式等問題，導(dǎo)致不符合質(zhì)量要求的甲供物資進(jìn)場使用的情況。

3做好PPP融資模式下鐵路建設(shè)甲供物資管理工作的建議

3.1強(qiáng)化代建單位對(duì)甲供物資質(zhì)量的監(jiān)管職能

甲供物資多用于鐵路建設(shè)工程實(shí)體的關(guān)鍵和重要部位，對(duì)鐵路建設(shè)工程質(zhì)量乃至運(yùn)營后的行車安全都起著重要作用。由于PPP模式下社會(huì)資本和政府投資組建的項(xiàng)目公司參與鐵路建設(shè)和運(yùn)營尚處于試點(diǎn)階段，沒有現(xiàn)成的模式和制度可照搬照抄，項(xiàng)目公司對(duì)于鐵路領(lǐng)域的質(zhì)量和安全管理體系也不熟悉，因此項(xiàng)目公司對(duì)其負(fù)責(zé)采購的甲供物資難免存在質(zhì)量管理不到位的情況，這就需要代建單位對(duì)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)采購的甲供物資加強(qiáng)監(jiān)督和管理。3.1.1嚴(yán)把甲供物資技術(shù)規(guī)格關(guān)。鐵路建設(shè)項(xiàng)目，尤其是設(shè)計(jì)時(shí)速350km的高速鐵路，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高，所需甲供物資的技術(shù)規(guī)格要求也相應(yīng)較高。采購技術(shù)規(guī)格型號(hào)要求過低或不能滿足技術(shù)要求的物資，勢必會(huì)影響工程質(zhì)量。因此，在項(xiàng)目公司組織采購甲供物資前，代建單位要組織設(shè)計(jì)院專業(yè)工程師、指揮部專業(yè)工程師、項(xiàng)目公司技術(shù)人員對(duì)需采購甲供物資的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格型號(hào)進(jìn)行多方面審查、核對(duì)，由設(shè)計(jì)院確定并出具技術(shù)規(guī)格書，項(xiàng)目公司要嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)格書的標(biāo)準(zhǔn)，采購質(zhì)量合格的甲供物資。3.1.2嚴(yán)把甲供物資驗(yàn)收和檢驗(yàn)關(guān)。到場驗(yàn)收工作是物資管理的重要環(huán)節(jié)。代建單位要按照施工單位具體實(shí)施、監(jiān)理單位具體監(jiān)督的職責(zé)分工，實(shí)施施工單位、監(jiān)理單位、供應(yīng)商三位一體的現(xiàn)場驗(yàn)收制度。甲供物資到達(dá)現(xiàn)場后車板交貨，施工、監(jiān)理單位相關(guān)人員必須共同到達(dá)現(xiàn)場，對(duì)物資數(shù)量、規(guī)格型號(hào)、外觀及出廠資料進(jìn)行初次驗(yàn)收，并督促現(xiàn)場收料人員做好卸車、堆碼等工作。二次驗(yàn)收主要是檢驗(yàn)、檢測工作。按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范要求，施工、監(jiān)理單位共同參與完成進(jìn)場甲供物資的取樣、送檢。對(duì)于初次、二次驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，施工單位和監(jiān)理單位須立即向代建單位上報(bào)，并做好問題甲供物資的封存工作，杜絕不符合質(zhì)量要求的甲供物資進(jìn)場。對(duì)于上述工作，代建單位要通過物資到場時(shí)開展現(xiàn)場突擊檢查，對(duì)甲供物資進(jìn)場驗(yàn)收臺(tái)賬進(jìn)行定期內(nèi)業(yè)檢查等方式，加強(qiáng)監(jiān)督管理。3.1.3嚴(yán)把甲供物資五方簽認(rèn)關(guān)。在結(jié)算甲供物資料款前，要實(shí)施五方簽認(rèn)制度，即供應(yīng)商、施工單位、監(jiān)理單位、項(xiàng)目公司或總承包單位、代建指揮部五方共同對(duì)甲供物資到場情況進(jìn)行簽字確認(rèn)。代建指揮部要根據(jù)施工單位提報(bào)的需求計(jì)劃與項(xiàng)目公司或總承包單位提供的到場甲供物資種類、批次、數(shù)量等進(jìn)行核對(duì)，并對(duì)相應(yīng)物資的合格證和質(zhì)檢報(bào)告進(jìn)行審查。3.1.4組織第三方檢測。代建單位要定期、不定期委托第三方檢測機(jī)構(gòu)對(duì)甲供物資進(jìn)行質(zhì)量檢測。對(duì)不合格的甲供物資，要組織做好使用部位追溯并對(duì)供應(yīng)商不良行為進(jìn)行上報(bào)。

3.2進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化甲供物資招標(biāo)采購工作

PPP模式下，大量社會(huì)資本參與到鐵路建設(shè)項(xiàng)目之中，這些資本往往對(duì)投資盈利有一定的預(yù)期。代建單位在甲供物資招標(biāo)采購管理過程中要充分考慮社會(huì)資本對(duì)于盈利的預(yù)期，盡可能以最經(jīng)濟(jì)合理的價(jià)格采購到性價(jià)比最高的物資，這需要通過進(jìn)一步完善和優(yōu)化甲供物資招標(biāo)采購方式來解決。3.2.1充分掌握市場價(jià)格信息。代建單位物資部門在組織甲供物資招標(biāo)前，要充分收集和整理近期全國鐵路建設(shè)項(xiàng)目甲供物資招標(biāo)采購情況的信息，包括建設(shè)工程名稱、招標(biāo)采購物資種類、包件采購數(shù)量、投標(biāo)單位、投標(biāo)價(jià)格、中標(biāo)單位、中標(biāo)價(jià)格等信息，及時(shí)掌握需招標(biāo)物資的最新市場行情，確保采購結(jié)果在合理市場價(jià)格范圍以內(nèi)。3.2.2合理設(shè)置最高限價(jià)。在甲供物資招標(biāo)過程中，代建單位物資部門要避免投標(biāo)人通過圍標(biāo)、串標(biāo)等行為抬高報(bào)價(jià)，導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)明顯高于市場價(jià)，造成甲供物資采購成本不必要增加的情況發(fā)生。在組織招標(biāo)前，對(duì)于經(jīng)市場調(diào)研、分析可能出現(xiàn)招標(biāo)價(jià)格高于所編制預(yù)算價(jià)，或者市場價(jià)格變化幅度比較大的，或者市場競爭不充分的甲供物資，代建單位物資部門可以采用設(shè)定最高投標(biāo)限價(jià)的方式，以控制甲供物資采購成本。3.2.3引入專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。由于甲供物資種類繁多且招標(biāo)采購工作專業(yè)性較強(qiáng)，引入專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)參與甲供物資招標(biāo)工作更符合PPP模式下甲供物資招標(biāo)管理工作實(shí)際。首先，專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有一整套與市場接軌的招評(píng)標(biāo)工作流程，可提供專業(yè)化、適應(yīng)市場化要求的專業(yè)服務(wù)，確保以規(guī)范、高效、合法、合規(guī)的程序開展甲供物資招標(biāo)工作。其次，專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有一批專門從事鐵路建設(shè)物資招標(biāo)的人員隊(duì)伍。他們掌握最新的鐵路建設(shè)物資市場價(jià)格信息、熟悉物資市場變化規(guī)律，能夠協(xié)助代建單位或項(xiàng)目公司以最經(jīng)濟(jì)的價(jià)格和最便利的方式采購到性價(jià)比最高的物資。再次，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的引入可以把代建單位或項(xiàng)目公司物資管理人員從繁雜瑣碎的文字、事務(wù)性工作中解放出來，專注于招標(biāo)物資的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量控制、履約保供等專業(yè)工作，從而進(jìn)一步提高甲供物資管理工作效率和水平。

3.3建立和完善統(tǒng)一的供應(yīng)商評(píng)價(jià)和考核體系

對(duì)甲供物資供應(yīng)商實(shí)施合理而有效的評(píng)價(jià)和考核是保證物資質(zhì)量的有效手段。PPP模式下，無論是代建單位通過招投標(biāo)方式確定的甲供物資供應(yīng)商，還是項(xiàng)目公司確定的物資供應(yīng)商，都應(yīng)納入統(tǒng)一的供應(yīng)商評(píng)價(jià)和考核體系。3.3.1建立全面、完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)?？梢詮漠a(chǎn)品質(zhì)量安全、合同履約和企業(yè)實(shí)力、采購響應(yīng)、服務(wù)水平4個(gè)大類指標(biāo)對(duì)甲供物資供應(yīng)商實(shí)施評(píng)價(jià)。質(zhì)量安全指標(biāo)可以從驗(yàn)收質(zhì)量、鐵路專業(yè)產(chǎn)品反饋機(jī)制、維修退貨率、質(zhì)量抽檢結(jié)果、鐵路運(yùn)行質(zhì)量安全問題預(yù)警方案、全面質(zhì)量管理情況等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；合同履約和企業(yè)實(shí)力指標(biāo)可以從供貨準(zhǔn)確度、鐵路專業(yè)產(chǎn)品研發(fā)能力、企業(yè)資信、運(yùn)輸績效、鐵路建設(shè)專用物資供貨規(guī)模和比重等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；采購響應(yīng)指標(biāo)可以從響應(yīng)速度、公平競爭、對(duì)特殊訂貨采購的反應(yīng)速度等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；服務(wù)水平指標(biāo)可以從技術(shù)服務(wù)水平、服務(wù)承諾履行率、協(xié)助產(chǎn)品設(shè)計(jì)的能力與愿望、啟發(fā)客戶能力（運(yùn)用新工藝技術(shù)，提高鐵路建設(shè)水平）等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。3.3.2制定和完善違規(guī)供應(yīng)商的考核和處罰機(jī)制。通過定性和量化指標(biāo)對(duì)供應(yīng)商的違規(guī)程度進(jìn)行判定，根據(jù)違規(guī)程度采取相應(yīng)的處罰辦法和措施。對(duì)于違規(guī)程度較輕的供應(yīng)商，可以通過實(shí)施履約保證金制度，發(fā)生違規(guī)行為后扣除相應(yīng)履約保證金的方式進(jìn)行處罰；對(duì)于違規(guī)程度較重的供應(yīng)商，在扣除相應(yīng)履約保證金的基礎(chǔ)上進(jìn)行通報(bào)；對(duì)于違規(guī)程度嚴(yán)重的供應(yīng)商，在扣除履約保證金和通報(bào)的基礎(chǔ)上，給予一定時(shí)期的投標(biāo)資格禁入；對(duì)于違規(guī)程度特別嚴(yán)重的供應(yīng)商，將其列入供應(yīng)商黑名單，給予永久或較長時(shí)期禁止參加投標(biāo)活動(dòng)的處罰。

3.4培養(yǎng)新時(shí)期鐵路建設(shè)工作需要的物資管理人員

3.4.1物資管理人員要主動(dòng)提升管理能力。從事鐵路建設(shè)物資管理工作的人員在熟練掌握傳統(tǒng)建設(shè)物資管理業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的基礎(chǔ)上，要主動(dòng)適應(yīng)鐵路建設(shè)投資主體多元化趨勢下物資管理工作的要求，了解和學(xué)習(xí)鐵路建設(shè)投融資方面的知識(shí)，豐富和拓展建設(shè)物資招投標(biāo)管理知識(shí)儲(chǔ)備，培養(yǎng)多元化、市場化的物資管理思維和能力。3.4.2培養(yǎng)專業(yè)化、復(fù)合型的建設(shè)物資管理人員。鐵路各級(jí)物資管理部門要針對(duì)新時(shí)期鐵路建設(shè)物資管理工作的要求，在加強(qiáng)物資管理領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，圍繞物資信息化管理系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)、物資管理創(chuàng)新意識(shí)培養(yǎng)、建設(shè)物資采購模式優(yōu)化等內(nèi)容，引導(dǎo)物資管理人員大膽創(chuàng)新，不斷試點(diǎn)突破性的管理新方法，復(fù)制和推廣成熟的管理經(jīng)驗(yàn)。以理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，不斷提高物資管理人員綜合素養(yǎng)和能力，以滿足新時(shí)期鐵路建設(shè)物資管理工作的需求。

4結(jié)束語

在鐵路建設(shè)物資管理工作中，甲供物資的管理是重點(diǎn)和難點(diǎn)。在PPP模式下鐵路代建項(xiàng)目物資管理過程中，由于物資采購主體的不同、管理關(guān)注點(diǎn)的差異以及需求與供應(yīng)計(jì)劃脫節(jié)等問題的存在，對(duì)甲供物資的采購管理和質(zhì)量把控變得更為復(fù)雜和困難。物資管理人員唯有不斷適應(yīng)新變化，不斷在實(shí)踐中創(chuàng)新和總結(jié)，不斷提高綜合管理能力，才能適應(yīng)新形勢下鐵路建設(shè)物資管理工作的要求。參考文獻(xiàn)1賓愛國.鐵路建管甲供物資招標(biāo)采購中存在的問題與解決對(duì)策[J].鐵路采購與物流，2013，7.2鄧承浩.鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目物資采購中的供應(yīng)商評(píng)價(jià)研究[J].鐵路采購與物流，2021，9.

作者:駱偉棟 單位:杭溫工程建設(shè)指揮部