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層層包干的財(cái)政體制同日益擴(kuò)大的地區(qū)差別之間的矛盾日益突出，這是當(dāng)前農(nóng)村問題的經(jīng)濟(jì)根源。

農(nóng)村問題的核心是穩(wěn)定問題，影響穩(wěn)定的關(guān)鍵又是基層政府同農(nóng)民的關(guān)系。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)的財(cái)政危機(jī)十分嚴(yán)重和由此而發(fā)生的轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為，己經(jīng)引發(fā)了嚴(yán)重的政府信用危機(jī)。

一、財(cái)政包干體制的由來：

我國層層包干的財(cái)政體制，是在中央財(cái)政赤字巨大，部分地方財(cái)力過剩的情況下建立的。收支基數(shù)是來之于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的地方分成。國地稅分家，是以保障地區(qū)既得利益為前提的。這種體制的動(dòng)機(jī)是為了充分調(diào)動(dòng)中央和地方興財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)姆e極性。既保障中央財(cái)政需求，又激發(fā)地方財(cái)政活力。這種初衷是無可厚非的，問題是沒有及時(shí)采取與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

當(dāng)國家通過國地稅分家，把大項(xiàng)的、易于收繳的收入集中在中央，零散的、收繳難度大、不可預(yù)期的收入分配給地方；地稅中確定性高、收繳難度少的稅種集中在省、市（如信用社的營業(yè)稅），而零散的、收繳難度大的留給了縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而且層層包干、國稅不足地稅補(bǔ)。優(yōu)勢(shì)資源不斷上收，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然沒有好果子。

財(cái)政支出呢，卻是分級(jí)負(fù)責(zé)，縣鄉(xiāng)公務(wù)員工資和義務(wù)教育的投入是縣鄉(xiāng)的事，這些都是剛性的支出。

可以說，從分稅制實(shí)施之初，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)就處于不利地位，尤其是湖南這樣有造假傳統(tǒng)的省份。記得分稅制實(shí)施之前的幾年，湖南省的很多地方就己經(jīng)在以各種名義向農(nóng)民攤派工商稅收了，這實(shí)際上是一種虛假的稅收基數(shù)。實(shí)行稅制改革那一年，湖南省的研究班子得出結(jié)論，要把稅收基數(shù)搞大一點(diǎn)對(duì)地方最有利，所以當(dāng)年湖南省有很多地方把一些企業(yè)幾年之后的稅都提前收繳入庫了，而且還搞了不少的空轉(zhuǎn)，省市領(lǐng)導(dǎo)到下級(jí)層層督查。當(dāng)年底十二月三十一號(hào)，"省某某領(lǐng)導(dǎo)親臨稅務(wù)大廳…….稅收基數(shù)終于保住了，全場(chǎng)一片歡呼。"(見當(dāng)年湖南日?qǐng)?bào))。而后湖南有不少地方每年要通過向農(nóng)民攤派稅收和財(cái)政空轉(zhuǎn)才能完成稅收任務(wù)。后來湖南省一些地方發(fā)現(xiàn)虛報(bào)基數(shù)上當(dāng)了，爭(zhēng)取核減基數(shù)，哪那么容易。多年以后，終于有所調(diào)整，但發(fā)展機(jī)會(huì)已失，很多問題積重難返。由此可見，我國的政治體制的缺陷加深了財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制的缺陷。

二、級(jí)級(jí)包干的財(cái)政體制演變成部門包干和個(gè)人包干。

就縣財(cái)政而言，為了使財(cái)政收支平衡,只有努力增收節(jié)支，方法就是壓擔(dān)子和甩包袱。

國稅、地稅、特產(chǎn)稅、罰沒收入等被分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須保證完成，實(shí)行一票否決。"不交票子就交帽子。"

收費(fèi)和罰款任務(wù)就分解到縣直各部門。包括公安和法院，都分配有罰款任務(wù)。沒有收費(fèi)和罰款權(quán)利的部門就分配創(chuàng)收任務(wù)(比如學(xué)校)。為了保證這些收入任務(wù)的完成，縣財(cái)政對(duì)其實(shí)行以收抵支、定額上解或下?lián)埽杖?，短收不補(bǔ)。

這種包干制度實(shí)際上是：部門的罰款和收費(fèi)，收多收少都是部門自己的，使國家法律"罰款繳入國家金庫"這句話只存在理論上。在這種機(jī)制下，不管部門是窮還是富，都會(huì)以多收錢為第一追求，因?yàn)殄X的多少是沒有上項(xiàng)的。我知道的幾個(gè)縣，公安局對(duì)派出所、法院對(duì)法庭都分配了創(chuàng)收任務(wù)，而且同工資掛勾。其它部門就更不用講了。在這種機(jī)制下的執(zhí)法部門，能讓人放心嗎？還會(huì)有公信力嗎？

有人會(huì)說，縣政府的這種作法不對(duì)。是不對(duì)，很多人都知道這不對(duì)，但對(duì)的方法又在那里呢？中央對(duì)地方不就是這種承包的方法嗎？全國大多數(shù)地方不就是這種方法嗎？這種方法總比讓公職人員長期拿不到工資到政府靜坐要好吧。但這種方法確實(shí)是"醫(yī)得眼前瘡，剜卻心頭肉"，這種方法縱容的是三亂，影響的是投資環(huán)境，損害的是干群關(guān)系。

三、人員膨脹同財(cái)政包干體制密不可分，也是國家權(quán)力部門化的必然結(jié)果。

人員膨脹的問題因?yàn)樯婕叭r(nóng)問題的體制性根源，這里不得不分析。

首先是對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及新進(jìn)人員缺乏嚴(yán)格的制度約束，而大量的大中專學(xué)生及軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員的首選和最便捷的通道便是進(jìn)入國家機(jī)關(guān)（包括事業(yè)單位）。

其次是國家權(quán)利的部門化為部門擴(kuò)張?zhí)峁┝酥贫壬系姆奖?。縣鄉(xiāng)人員膨脹最快的是職能部門。二十年來，國土管理部門、計(jì)劃生育部門(包括計(jì)劃生育服務(wù)所)、林業(yè)、司法、水利、財(cái)政、等等部門從無到有，從小到大，基本上都是省以上的政策確定設(shè)立的，而不是縣以下決定設(shè)立的。而且，每設(shè)立一個(gè)部門，基本上都要新設(shè)一項(xiàng)或一批收費(fèi)、罰款項(xiàng)目以養(yǎng)著他們。造成環(huán)保部門靠污染生活，國土部門靠占用耕地而存在這樣的現(xiàn)象。

三是中西部地區(qū)就業(yè)門路十分有限，而公路、郵電、銀行、電力、保險(xiǎn)、煙草等籠斷行業(yè)一個(gè)一個(gè)地上收到省管，實(shí)際上就是保障自己系統(tǒng)的子弟就業(yè)，肥水不流外人田。所以，作為基層行政干部，將子弟塞往相關(guān)部門，大慨也是一種靠山吃山吧。這么多因素作用的結(jié)果，人員不膨脹那才是怪事呢。

四、財(cái)政包干的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力更大。

部門尤小可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更嚴(yán)重。因?yàn)樗麄兊娜蝿?wù)更重、壓力更大、影響更深。

任務(wù)更重——既要保上頭，完成農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅任務(wù)，完成國稅、地稅任務(wù)，而國稅、地稅所鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有辦法管。又要保自己，保干部職工工資發(fā)放，保教育經(jīng)費(fèi)基本到位。還要保下頭，保學(xué)校危房不倒、保鄉(xiāng)村道路要通，保水庫正常蓄水。這一切，樣樣需要錢，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)最缺的就是錢。

壓力更大——怕教師罷工、怕農(nóng)民鬧事、怕五保戶因拿不到補(bǔ)助而在鄉(xiāng)里不肯回家，怕省市縣各級(jí)的計(jì)劃生育檢查，什么事都可以摘了你頭上的烏紗帽。

影響更深——因?yàn)猷l(xiāng)政府的每一項(xiàng)決策都涉及農(nóng)民。農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)政府有意見時(shí)，可以上訪，也可以聚眾鬧事，只要一鬧起來，事情的性質(zhì)就變了。因?yàn)猷l(xiāng)政府的工作對(duì)象就是農(nóng)民，上級(jí)習(xí)慣于把農(nóng)民作為一個(gè)整體來看。農(nóng)民同政府有矛盾，這是涉農(nóng)涉負(fù)問題，必須處理干部。處理干部，有利于農(nóng)民情緒的穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)政府的每一項(xiàng)決策的失誤，都會(huì)降低基層政府的威信，影響黨和政府在群眾中的形象。

五、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重是財(cái)政包干的必然結(jié)果。

由于層層包干的財(cái)政體制，農(nóng)村的各項(xiàng)公共事業(yè)和公共事務(wù)，名義上是分級(jí)負(fù)責(zé)，即由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)責(zé)，但由于縣鄉(xiāng)財(cái)政工資性的剛性支出占的比例越來越高，實(shí)際上都是農(nóng)民負(fù)責(zé)。

各種建設(shè)都靠向農(nóng)民集資，并被冠以"人民"的名義。人民學(xué)校人民建；人民公路人民修；人民水利人民搞；人民電力人民辦；人民醫(yī)院人民砌。還有建派出所、建法庭、搞程控電話、搞廣播、搞街道硬化、甚至興辦鄉(xiāng)村企業(yè)都靠向農(nóng)民集資。集資無處不在，縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)都可以向農(nóng)民集資。

各項(xiàng)集資農(nóng)民或多或少可以受一點(diǎn)益，而各種攤派和收費(fèi)問題就更多。

首先是村級(jí)干部的供養(yǎng)越來越成為沉重的負(fù)擔(dān)。由于村級(jí)企業(yè)大多被淘汰、被拍賣，集體收入大為縮水；也由于村級(jí)事務(wù)繁多，人員不能精減；同時(shí)由于中央硬性規(guī)定：在統(tǒng)籌提留中，鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能超過村提留，這種規(guī)定使主導(dǎo)制訂方案的鄉(xiāng)政府不大愿意削減村級(jí)支出，因?yàn)榇寮?jí)經(jīng)費(fèi)削減，意味著鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)費(fèi)必須同時(shí)削減。

二是教育附加的性質(zhì)逐步演變。開始教育附加是用于支付民辦教師工資，后變成彌補(bǔ)教師工資不足部分，這不足部分是一個(gè)無底洞，所以，后來教育附加達(dá)到鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的80%仍然不能滿足教育的需要，而要在學(xué)生頭上加收學(xué)費(fèi)，以保障教師工資發(fā)放。

三是攤派稅收和買賣稅收的現(xiàn)象十分突出。由于稅收任務(wù)按照基數(shù)逐年遞增并層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且出臺(tái)了財(cái)政稅收一票否決制度。在一個(gè)縣而言，財(cái)源稅源相對(duì)集中在縣城和少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成這些嚴(yán)重脫離了實(shí)際的任務(wù)，只有兩條途征，要么向農(nóng)民攤派稅收，攤派牲豬屠宰稅、攤派外出打工的勞務(wù)稅。要么就是買稅。

買稅是中國中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)奇觀，方法就是甲鄉(xiāng)為了讓應(yīng)在乙鄉(xiāng)或外地交納的稅收抵本鄉(xiāng)任務(wù)，給納稅人或中介人按比例支付傭金的方法。傭金比例也隨著稅源缺口的加大而提高，由過去的20%提高到近年的50%－60%。如此巨大的獲利空間使一些稅干參與進(jìn)來，買空賣空，在數(shù)字上作手腳，發(fā)國難財(cái)。買稅賣稅的嚴(yán)重危害是顯而易見的，它并沒有真的增加國家稅收，卻把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的收入轉(zhuǎn)到了個(gè)人手中，助長了嚴(yán)重的腐敗，把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政嚴(yán)重貧血的身體吸得更光。

客觀的講，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這種情況是知情的，要徹底扭轉(zhuǎn)也不難＿＿只要不把國、地稅收任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而由國、地稅收部門依法征收，買稅賣稅現(xiàn)象就可以徹底杜絕?？墒窃诂F(xiàn)有體制下，縣主要領(lǐng)導(dǎo)卻很難下這樣的決心，因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，鄉(xiāng)政府退出工商稅收領(lǐng)域后，職能部門很難獨(dú)自完成稅收任務(wù)，必將導(dǎo)致當(dāng)年收入的大量減少。甚至一些在原有體制下得利的稅干將會(huì)希望這種結(jié)果發(fā)生（國地稅收部門都是直管的，對(duì)縣級(jí)不是很買帳）。當(dāng)年收入的大量減少，將使縣主要領(lǐng)導(dǎo)面臨"一票否決"的結(jié)局。試問，有幾個(gè)人敢于冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)呢？更何況，任何方法都不能從根本上改變縣鄉(xiāng)財(cái)政日益吃緊的現(xiàn)狀。這就象一個(gè)病入膏肓的病人，做不做手術(shù)都不能挽救其生命。

四是各項(xiàng)收費(fèi)落到農(nóng)民頭上，如計(jì)劃生育費(fèi)、五保供養(yǎng)、現(xiàn)役軍人補(bǔ)助、民兵訓(xùn)練費(fèi)等事項(xiàng)都是由農(nóng)民出錢。如農(nóng)民交了民兵訓(xùn)練費(fèi)，卻幾乎沒有什么訓(xùn)練，而是作為縣武裝部建房和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助去了。再就是報(bào)刊費(fèi)，本來統(tǒng)籌提留中都沒有報(bào)刊費(fèi)這一筆，但是這又是鄉(xiāng)村和農(nóng)民最實(shí)在的一筆負(fù)擔(dān)。如去年稅費(fèi)改革中，中央規(guī)定，每村報(bào)刊費(fèi)不得超過500元，但是據(jù)我了解的一個(gè)縣，實(shí)際交報(bào)刊費(fèi)卻是中央規(guī)定的五倍。

六、財(cái)政包干使干群關(guān)系變成債務(wù)關(guān)系。

財(cái)稅的層層包干體制，使鄉(xiāng)政府完成縣級(jí)下達(dá)的任務(wù)成為重中之重的工作。近年來，農(nóng)民欠交稅費(fèi)的越來越多。如果我國是一種據(jù)實(shí)上繳、再由中央垂直下?lián)艿氖罩蓷l線的財(cái)政體制，全國有多少收入未到位，中央能夠及時(shí)掌握的話，我可以說，我國的農(nóng)村政策早就調(diào)整了。但我們不是這樣的體制，而是級(jí)級(jí)包干體制，而且官員的升降全部掌握在上級(jí)手中。所以，我們的現(xiàn)狀是：即使借錢也要完成上級(jí)任務(wù)。這樣，農(nóng)民欠繳的稅費(fèi)，不是欠國家的，而是欠鄉(xiāng)政府和代交稅費(fèi)的村干部的。鄉(xiāng)政府也是把本來應(yīng)該用來發(fā)干部工資的錢、用來辦公益事業(yè)的錢都代交稅費(fèi)去了。要發(fā)干部工資只有等稅費(fèi)全部收上來，但這又是不可能的。彌補(bǔ)的措施只有多抓罰款，增加預(yù)算外收入。

為了加大責(zé)任，促進(jìn)工作，只好把收稅費(fèi)和收罰款的任務(wù)量化到人，同工資直接掛勾。這樣，農(nóng)民交款的用途就由盡國家義務(wù)、盡公益義務(wù)演變成交錢給干部作工資；農(nóng)民同政府的關(guān)系、同干部的關(guān)系也由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系（或者說服務(wù)的關(guān)系）變成債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系。這樣一種關(guān)系，能夠有相互的理解嗎？能夠有良性的互動(dòng)嗎？

在這種關(guān)系中，干部的工作被量化成收稅費(fèi)多少、買外稅多少、收罰款（謂之創(chuàng)收）多少，完成一個(gè)月任務(wù)，發(fā)一個(gè)月工資。在這種制度下，干部的工作直接目的和間接目的都是為了收錢，群眾對(duì)干部是厭惡的，干部對(duì)自己是麻木的，一些素質(zhì)不高的干部為了收錢，什么事都干得出來，這就一點(diǎn)也不奇怪了。一個(gè)在鄉(xiāng)政府工作的公務(wù)員對(duì)我說，"現(xiàn)在的鄉(xiāng)干部如果犯了錯(cuò)誤，純是為生存逼的"。

我想了幾個(gè)假設(shè)，假設(shè)鄉(xiāng)干部沒有向農(nóng)民收款的權(quán)力和義務(wù)；假設(shè)鄉(xiāng)干部的工資由國家給予保障，不與收款多少掛勾；假設(shè)鄉(xiāng)干部的負(fù)責(zé)人是民選的，鄉(xiāng)政府是自治的，稅費(fèi)是依法據(jù)實(shí)上解；假設(shè)農(nóng)民應(yīng)交稅費(fèi)法制化，應(yīng)征稅費(fèi)能夠有效地收繳上來；假設(shè)鄉(xiāng)政府的主要負(fù)責(zé)人有實(shí)事求是的勇氣，把干部工資發(fā)放看得重一點(diǎn)，把自己前途看得淡一點(diǎn)，與干部同甘共苦；______農(nóng)村將會(huì)是另外一種樣子。但假設(shè)畢竟是假設(shè)，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)是，上述假設(shè)一個(gè)也不成立。

七、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大與財(cái)政包干體制的矛盾日益尖銳。

市場(chǎng)體系的建立促使地區(qū)差別迅速擴(kuò)大。資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本條件。而生產(chǎn)要素是以追求最大利益為目標(biāo)，哪里賺錢的環(huán)境好，生產(chǎn)要素便向哪里流動(dòng)，這就是所謂的洼地效應(yīng)。而環(huán)境包括政策、地理、人文等多個(gè)方面，這其中有很多是地方政府所無法改變的。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使東部地區(qū)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，農(nóng)村城市化步伐很快，財(cái)政收入更是呈幾何級(jí)數(shù)遞增。

而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)原有的國有和集體企業(yè)經(jīng)不住市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，基本上垮掉了。就拿H縣而言，現(xiàn)有尚碩果僅存的公有企業(yè)只有小小的一家了。

難道中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)就不思變嗎？就湖南來看，也曾經(jīng)歷過大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的熱潮，幾年之后，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉了，而且使鄉(xiāng)村背上了沉重的債務(wù)包袱。

民營企業(yè)落戶中西部地區(qū)的主要是流通企業(yè)，瞄準(zhǔn)內(nèi)地的消費(fèi)市場(chǎng)。由于企業(yè)減少，投資不多，經(jīng)濟(jì)增長乏力，財(cái)政收入長期停滯不前也就在情理之中了。

財(cái)政收入長期停滯不前，但地方工資性支出卻是剛性的。經(jīng)濟(jì)沒增長，但工資卻不能不增長，因?yàn)槿珖べY都在增長，包括本地外出打工的人員。如84年，一個(gè)普通的公務(wù)員，工資40來元，現(xiàn)在，一個(gè)普通的公務(wù)員，工資全部發(fā)齊的話，應(yīng)有800來元，20年時(shí)間，工資增長20倍。但不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入增長卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到20倍。從中可以看出縣鄉(xiāng)保工資的艱難。更何況，這二十年，還是公職人員高度膨脹的二十年。

中央臺(tái)＜＜焦點(diǎn)訪談＞＞2004年4月17日?qǐng)?bào)道的"高價(jià)的暫住證"中講：我國有關(guān)部門規(guī)定辦理暫住證不允許搭車收費(fèi)，廣東省也規(guī)定辦理暫住證只能收取5元錢的工本費(fèi)。據(jù)調(diào)查，在東莞市辦理暫住證，大多需要繳納一二百元錢。雖然每個(gè)區(qū)鎮(zhèn)所收的錢數(shù)不一樣，但都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了實(shí)際應(yīng)該交納費(fèi)用的二三十倍。東莞市的每一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)都有幾十萬的外來流動(dòng)人員，如厚街鎮(zhèn)，一年有流動(dòng)人員40多萬。實(shí)際上收到的暫住證費(fèi)的是27萬人。該鎮(zhèn)2003年辦理暫住證收取的費(fèi)用一共是4390多萬元，這里邊只有137萬多元，是屬于國家規(guī)定應(yīng)該交納的工本費(fèi)，而搭車收費(fèi)和亂收費(fèi)高達(dá)4200多萬元。光是這一筆收費(fèi)就為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造了這么多的財(cái)政收入，就當(dāng)?shù)卣?，還有什么難題不能得到解決的呢？

筆者調(diào)查得知，在沿海的一些常住人口只有三、四萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府每年可用財(cái)力達(dá)到三、四個(gè)億，而在于建嶸跟蹤調(diào)查過的H縣，一百多萬的人口，但縣鄉(xiāng)財(cái)政收入總額不到兩個(gè)億。這么大的收入差距，叫H縣的領(lǐng)導(dǎo)們?nèi)绾尉S持這里的平安，如何擺平區(qū)域內(nèi)的各種矛盾！可以肯定地講，這么發(fā)展下去，問題只會(huì)越來越多，越來越難于解決?？梢哉f，地區(qū)差別已經(jīng)成了急待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

八、財(cái)政包干帶來了嚴(yán)重的政府信用危機(jī)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問題己經(jīng)成了十分嚴(yán)重的問題。不管鄉(xiāng)政府如何維持，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，鄉(xiāng)政府越來越艱難。中西部地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)政府負(fù)債越來越重，到政府討債的越來越多，態(tài)度也越來越惡。

上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)的各種專項(xiàng)撥款基本上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頂?shù)指黜?xiàng)任務(wù)，為了促使各村完成任務(wù)，鄉(xiāng)下?lián)艿酱宓母鞣N款項(xiàng)，也基本上是與村抵賬。所以中央的各項(xiàng)?？钜埠茈y到農(nóng)民手中。

由于每村都有不少的人應(yīng)交稅費(fèi)未到位，所以村里應(yīng)該到戶的災(zāi)社減、五保供養(yǎng)、現(xiàn)役軍人補(bǔ)助等款，都無法現(xiàn)款兌付，一些農(nóng)戶家里學(xué)生比較多，因隨讀代征所交的教育附加比較多，超出了本戶的應(yīng)交稅費(fèi)，應(yīng)該由村現(xiàn)金找補(bǔ)的也無法找補(bǔ)到位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)十分艱難，政府領(lǐng)導(dǎo)的承諾無人相信。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府凡是能賣的企業(yè)都賣了，能借的債都借了，能預(yù)收的款都收了，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)把后幾年的農(nóng)業(yè)稅都提前收繳入庫了。由于前任領(lǐng)導(dǎo)舉債無人償還，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)是舉債無門。對(duì)鄉(xiāng)里的特困戶，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)想解決幾百元錢也苦于拿不出現(xiàn)金而無法實(shí)現(xiàn)。

對(duì)公益事業(yè)，鄉(xiāng)里無力投入，只好聽由群眾罵娘。各種集資取消之后，鄉(xiāng)村道路因缺錢整修而路況日益變差。水利設(shè)施年久失修的比比皆是，很多設(shè)施已經(jīng)不能使用。學(xué)校的危房因不能及時(shí)修整讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)提心吊膽。面對(duì)這種局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有什么辦法可想。

可以說，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的壓力就是錢的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了把錢收上來，什么辦法都想。中國農(nóng)民調(diào)查一書中描述的干部為了收錢所產(chǎn)生的工作作風(fēng)的問題在湖南也大量存在，而且從各種通報(bào)和報(bào)道來看，在全國的中部地區(qū)廣泛存在。

中央出臺(tái)的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件否決了鄉(xiāng)村常用的一些措施，使鄉(xiāng)村兩級(jí)向農(nóng)民采取的強(qiáng)制措施成為非法手段。而中央文件指出的辦法"對(duì)有能力交納而拒不交納的可以通過村規(guī)民約進(jìn)行教育或者按照訴訟程序依法解決"。事實(shí)上，這兩種辦法都無效！因?yàn)榘创逡?guī)民約進(jìn)行教育在小數(shù)村干部很有威望的村有用，在大部分地方都無用。而按訴訟程序依法解決，上面對(duì)法院系統(tǒng)打招呼，凡是涉農(nóng)、涉負(fù)案件一律不得受理。既然不能受理，怎么依法解決呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有將農(nóng)民負(fù)擔(dān)一碗水端平的能力，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)政府不再畏服。

我們深入分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維持運(yùn)轉(zhuǎn)所采取的各種辦法基本上是以出賣政府信用為代價(jià)的，因?yàn)樵谡?cái)力極度匱乏的情況下，能賣的企業(yè)都賣了，能賣的地皮都賣了，現(xiàn)在只有出賣政府信用。這對(duì)政府構(gòu)成了極大的損害，造成了政府信用的缺失。這種政府信用的缺失，成了三農(nóng)問題的焦點(diǎn)。我可以斷定，將來政府要用加倍的代價(jià)將信用贖回。

透支信用只有基層政府存在這個(gè)問題嗎？不是，凡是存在收費(fèi)自肥的部門都存在信用透支，或者更廣義地說，凡是存在權(quán)錢交易的地方都存在這個(gè)問題。它的直接后果是群眾對(duì)政府合法性的置疑，是群眾對(duì)整個(gè)政治體制的不滿。它的制度性根源在于財(cái)政體制的地方層層包干和部門包干。

我想起立木為信的故事，在公元前359年的戰(zhàn)國時(shí)期，商鞅在秦國為了推行新法，取信于民，在城南門立了一根檀木，懸賞搬運(yùn)。他告之，如誰能將此木移至北門，獎(jiǎng)賞十金。起初百姓都表示懷疑，視之為戲言，無人搬運(yùn)。后來，商鞅把獎(jiǎng)賞提到五十金，有僥幸者將檀木從南門運(yùn)至北門，果然獲金五十。此舉令百姓相信商鞅是一個(gè)一諾千金之人，這為他后來在秦國變法打開了誠信的渠道。同時(shí)，也為國家信用深植于民心起了巨大的作用。秦國遂政行令通，民富國強(qiáng)。這就是南門立木的典故。

2000多年前的古人尚且知道無信不立的道理，而我們今天的政府卻還在透支政府信用。這是多么可悲的事情！可以說，由于政府信用的嚴(yán)重透支，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不愛、不信、不靠、不敬、不畏。這樣的政府，再不從根本上改革，行嗎？

九、政治手段己經(jīng)無法遏制農(nóng)村問題的惡化。

過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)使農(nóng)民不堪重負(fù)，拒交稅費(fèi)的越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有加大力度收取，導(dǎo)致了全國范圍的上訪風(fēng)潮。中央下發(fā)了幾個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，對(duì)減負(fù)工作三令五申，客觀的講，對(duì)遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)迅速上漲的勢(shì)頭有一定的作用，尤其是使各類集資大大減少。但是，由于這些文件采取的是堵的措施，都是從原則和具體細(xì)節(jié)上規(guī)定不許如何做，卻沒有可以如何做的規(guī)定。這些文件只是為處分基層干部提供了依據(jù)，卻沒有為減輕和規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)找到可行的出路。

正因?yàn)槿绱耍醒胍恍┓詈鸵?guī)定自始至終沒有得到認(rèn)真的貫徹執(zhí)行。比如在特產(chǎn)稅的據(jù)實(shí)征收上，全國絕大多數(shù)地方是按人或按地平攤，連國務(wù)院副總理姜春云都說：我知道全國絕大多數(shù)地方是按人或按地平攤特產(chǎn)稅。但中央沒有從取消特產(chǎn)稅的角度想辦法，而是一再強(qiáng)調(diào)據(jù)實(shí)征收，不許平攤，致使農(nóng)民和基層政府在特產(chǎn)稅方面的矛盾一直持續(xù)了二十多年，直到特產(chǎn)稅于今年宣布取消。

再就是學(xué)費(fèi)和教育附加。自從中小學(xué)教師工資發(fā)放有了巨大的缺口，全國有很多地方就開始在學(xué)生頭上加收學(xué)費(fèi)。雖然各地取的名稱不一致，但用途是非常一致的：就是解決教師工資財(cái)政撥款不足的問題。正因?yàn)槿绱耍瑢W(xué)校在執(zhí)行時(shí)是很認(rèn)真的。也就在這之后，中央發(fā)現(xiàn)了加收學(xué)費(fèi)的問題，三令五申不準(zhǔn)在學(xué)生頭上搭車收費(fèi)，并以省為單位每年公布學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但從來沒有得到認(rèn)真的執(zhí)行。以湖南來看，雖然年年下發(fā)文件，年年公布學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，年年查處了一批違規(guī)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，但年年問題得不到解決，年年存在學(xué)費(fèi)加碼的現(xiàn)象。我總在想，既然省里的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在全省大部分地方都得不到執(zhí)行，那么多人被處分其它人仍然頂風(fēng)違紀(jì)，是不是說明這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際呢？加收學(xué)費(fèi)的問題直到稅費(fèi)改革中，中央加大了對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付，這個(gè)問題才基本得到解決。

教育附加的收繳一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為頭痛的事，一些四、五十歲的單身漢和一些剛出生和快要離世的人都要交納教育附加，這個(gè)工作是很難做的。隨著農(nóng)村收款難度的加大，教育附加的到位率也越來越低。于是一個(gè)在學(xué)校開學(xué)時(shí)隨同學(xué)費(fèi)一起預(yù)征教育附加的方法應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)生家長預(yù)交教育附加費(fèi)后，憑收條與鄉(xiāng)村結(jié)算農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和統(tǒng)籌提留帳。這個(gè)辦法增加了交學(xué)費(fèi)時(shí)的數(shù)額，加大了貧困學(xué)生家長交學(xué)費(fèi)的壓力，容易造成貧困學(xué)生失學(xué)的問題。但是在鄉(xiāng)村收款難度很大的情況下，這個(gè)辦法對(duì)學(xué)校是很有利的，學(xué)校不用擔(dān)心政府截留教育附加，同時(shí)，由于是學(xué)生家長同鄉(xiāng)村結(jié)賬，一些不愿交教育附加和一些任何款項(xiàng)都沒辦法收到的戶都甩包袱給鄉(xiāng)、村，保障了教育投入的基本到位。但是這是違反中央政策的，屬于隨讀代征，在政策禁止之列?？墒?，凡是采取了這種隨讀代征辦法的地方，雖然中央禁止、農(nóng)民反對(duì)，但基本上一直頂風(fēng)違紀(jì)，堅(jiān)持到稅費(fèi)改革時(shí)，教育附加被取消。為什么？因?yàn)槌怂麄儎e無選擇。公務(wù)員之家版權(quán)所有

就在于建嶸跟蹤調(diào)查過的H縣，一個(gè)鄉(xiāng)的農(nóng)民上訪人員帶動(dòng)一百多個(gè)農(nóng)民在鄉(xiāng)政府集會(huì)，要求按省定標(biāo)準(zhǔn)收取學(xué)費(fèi)，同時(shí)糾正教育附加的隨讀代征。一個(gè)曾在市紀(jì)委工作過，曾被這些上訪人員稱為包青天的、現(xiàn)任H縣縣委常委的領(lǐng)導(dǎo)同志親臨現(xiàn)場(chǎng)，做群眾的疏導(dǎo)工作。因帶頭的上訪人員過去同這位領(lǐng)導(dǎo)打過交道，對(duì)他有好感；這位領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為上訪代表素質(zhì)不錯(cuò)，相信能夠說得清。最后，群眾意見集中在一點(diǎn)，就是要求按中央文件執(zhí)行，要求領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場(chǎng)表態(tài)退錢，不表態(tài)不許走。客觀的講，群眾的要求是符合中央文件精神的，如果他繼續(xù)在市紀(jì)委工作，他很可能表態(tài)應(yīng)按中央文件和省定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。但他現(xiàn)在是縣委常委，參與了縣委對(duì)學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)決策的全過程，他知道縣里為了彌補(bǔ)教師工資不足部分，在學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)中加了每人三十到五十元（小學(xué)三十、初中五十元），全縣全年計(jì)劃加收一千六百萬，如果他在這里表態(tài)退款，勢(shì)必在全縣引起連鎖反應(yīng)，這一千多萬的缺口如何彌補(bǔ)呢？所以他無論如何不敢表態(tài)退款?；蛟S他在常委研究加收學(xué)費(fèi)的問題時(shí)投了反對(duì)票，但在這里，他卻是不敢拿全縣教師工資隨便表態(tài)的。教育附加的隨讀代征的事他也不敢表態(tài)，因?yàn)樗肋@個(gè)鄉(xiāng)歷來收款難度很大，萬一退款之后，今年統(tǒng)籌提留收不上來，他將成為這個(gè)鄉(xiāng)教育的罪人，成為眾矢之的，那時(shí)候這個(gè)鄉(xiāng)教師上訪將把矛頭對(duì)準(zhǔn)他。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)不能表態(tài)，群眾不滿了，大罵："原來這也是個(gè)貪官，是個(gè)壞東西，把他拉下來打一頓"。這位領(lǐng)導(dǎo)感到十分無奈，只好使了個(gè)金蟬脫殼之計(jì)。

從這位領(lǐng)導(dǎo)的事例可以看出，并不是在紀(jì)委工作就是清官，到了縣里就成了貪官，而是未當(dāng)家不知柴米貴，沒到縣里來，不知縣里的難處。

但是在農(nóng)民看來，鄉(xiāng)政府和縣政府成了拒不執(zhí)行中央文件的障礙，在一些農(nóng)民眼中，這些政府不是共產(chǎn)黨的政府，"不執(zhí)行共產(chǎn)黨的政策，這是什么共產(chǎn)黨？"

我想，不是這些干部都沒有群眾觀念，而是基層的實(shí)際困難逼著他們不得不挻而走險(xiǎn)______在這種當(dāng)官仍然吃香的年代，如果不是萬不得己，誰會(huì)拿自己的政治生命開頑笑！我認(rèn)為，在中國這么一個(gè)大國，各地情況千差萬別，要想中央政策得到原原本本的執(zhí)行，就不要什么都由中央決定，而是由地方多采取民主聽證會(huì)的形式，將政府的想法和難處擺給群眾，讓群眾參與決策。我們這種高度集權(quán)的體制值得檢討。

同時(shí),財(cái)政包干積累的經(jīng)濟(jì)問題,單靠政治手段是無法解決的，這也是近年令不行、禁不止的根本原因。

十、財(cái)政包干帶來的系列問題，縣鄉(xiāng)己無力回天。

近年來，法律法規(guī)已經(jīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政處罰權(quán)和強(qiáng)制措施權(quán)剝奪干凈，但是義務(wù)卻沒有隨之減少。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠應(yīng)對(duì)的措施大至是四種：

一種是基本上按政策辦事，各種應(yīng)收稅費(fèi)能收多少是多少，盡量不碰高壓線，用高比例的返回款刺激村干部借款完成稅費(fèi)任務(wù)，把鄉(xiāng)里的危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給村。凡是要用錢的事，能往后推的事都往后推，只借債不還債，搞一、二年就走，沒有長久打算，把當(dāng)前的危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給后任。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)的顯著特征是負(fù)債額迅速增多。目前大多數(shù)是這種態(tài)度，表面上是無為而治，實(shí)際上是釀酒成醋。

二種是加大收款的力度，重用一些收款效率高的干部。對(duì)村干部的要求也是以能完成任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，有意識(shí)地把一些有錢的人拉回來當(dāng)村干部，只要能完成任務(wù)就行。對(duì)一些工作難度大的村，千方百計(jì)把有黑惡背景的人拉上來當(dāng)村干部。這種作法群眾是非常痛恨的，于建嶸在＜＜農(nóng)民有組織抗?fàn)幖捌滹L(fēng)險(xiǎn)＞＞一文中就對(duì)這種情況有所分析?？梢哉f，這種作法模糊了紅黑兩道的差別，使人民對(duì)政府進(jìn)一步失去信任，是一種飲鳩止渴的行為。但有的領(lǐng)導(dǎo)人在別無出路的情況下大膽為之。也還有人稱贊：某某人紅黑兩道都可以。

三種是堅(jiān)持執(zhí)政理念，著眼長遠(yuǎn)抓當(dāng)前，大膽改革，從分流人員、縮減支出上下功夫。這種作法怎么樣呢？從我所了解的情況來看，大部分象李昌平棋盤鄉(xiāng)的改革一樣，以失敗告終。為什么？因?yàn)檗r(nóng)業(yè)總體效益低這個(gè)現(xiàn)狀未改變，因?yàn)檗r(nóng)村的教育及公益事業(yè)靠農(nóng)民供養(yǎng)這種根本的財(cái)政體制未改變，因?yàn)橹胁康貐^(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少這種實(shí)情還未改變，下崗的干部職工成了重要的不安定因素使改革無法堅(jiān)持下去。

四種是能充分運(yùn)用人文、地理、資源及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展中解決各種問題。有的通過引進(jìn)項(xiàng)目改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)形勢(shì)；有的通過向上級(jí)爭(zhēng)取資金，解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)困境。但是能這樣做成功的總是及少數(shù)。要么是一個(gè)好地方，要么有一個(gè)好背景，能夠在中央各部或省里爭(zhēng)取資金。當(dāng)前在縣、鄉(xiāng)有這么一個(gè)現(xiàn)象，看一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)是否有能力，主要是看他是否能向上級(jí)爭(zhēng)取資金。所以凡是在高層有背景的人在縣、鄉(xiāng)當(dāng)官是最容易的。這是一種好現(xiàn)象嗎？這至少說明縣鄉(xiāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的渴望程度。同時(shí)說明，在省部級(jí)中，權(quán)力濫用是一種普遍的現(xiàn)象。

在以上四種辦法中，前二種辦法都是不受農(nóng)民歡迎的，是以進(jìn)一步損害政府信用為條件的。但都是被逼的，是在上面沒有路子而又想保住自己位子的無奈選擇。后兩種辦法，能夠走得通的極少，機(jī)率大概同買彩票中大獎(jiǎng)差不多。

面對(duì)這種情況，縣里也是無計(jì)可施。開始一些退休干部和教師因?yàn)樵卩l(xiāng)里拿不到工資而要求納入縣工資統(tǒng)發(fā)，實(shí)際納入統(tǒng)發(fā)之后也僅僅是拿一點(diǎn)"骨頭"工資。再看看中部的一些縣政府大門前經(jīng)常堵著一些討債的人員和車輛，并打出"欠債要還，討債無罪"的巨幅標(biāo)語，我們可以知道一些縣政府也已經(jīng)處在水深火熱之中。他們還有能力幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出困境嗎？

近年來，中央在全國開展稅費(fèi)改革，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，并用中央轉(zhuǎn)移支付的辦法相配套。今年以來，中央又決定取消特產(chǎn)稅，和農(nóng)業(yè)稅。這些決策都是十分英明的，十分必要的。但是轉(zhuǎn)移支付制度有兩大缺陷，一是它是以保障地方政府改革前的實(shí)際財(cái)政收入為主要標(biāo)準(zhǔn)，因而對(duì)于日益擴(kuò)大的地區(qū)差別，轉(zhuǎn)移支付制度是無能為力的；對(duì)中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)村日益增長的債務(wù)更是無法填平的。二是轉(zhuǎn)移支付制度難免帶有主觀隨意性，也為地方向上跑資金提供更為廣闊的空間和內(nèi)在動(dòng)力，會(huì)不會(huì)加劇地區(qū)之間的不平衡，會(huì)不會(huì)加劇省部級(jí)的腐敗呢？

政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)。改革開放之初，鄧小平同志的政策核心內(nèi)容是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和讓一部分地區(qū)和一部分人先富起來，所以層層包干的財(cái)政體制的目的是調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。效率優(yōu)先取代了公平原則。客觀的講，這種政策對(duì)促進(jìn)中國的高速發(fā)展起了十分重要的積極作用。但是，形勢(shì)發(fā)展到今天，中國的基尼系數(shù)己經(jīng)超越了國際警戒線，各種矛盾日益突出，地區(qū)差距和行業(yè)差距所帶來的收入分配不公已經(jīng)上升為主要矛盾。國家政策是繼續(xù)擴(kuò)大這種分配不公還是縮少這種分配不公，可以說是國家持續(xù)繁榮還是走向動(dòng)蕩的分水嶺。