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動(dòng)因

在中央集中財(cái)力的政策驅(qū)動(dòng)和農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村財(cái)政收入銳減的雙重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不是捉襟見(jiàn)肘，甚至是捉襟不見(jiàn)膀了。了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)幕的業(yè)內(nèi)人士有這樣一句順口溜：“國(guó)家財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政有點(diǎn)勉強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政精精光光”。此言道出了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困鏡。在這樣的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，工資要保，教育要保，辦公要正常，那里來(lái)錢(qián)，靠轉(zhuǎn)移支付只能是杯水車(chē)薪。怎么辦，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不舉債度日。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出方面透明度不高又引起人們的質(zhì)詢(xún)。僅招待費(fèi)一項(xiàng)，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年幾萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)是不在話(huà)下的，可誰(shuí)又能說(shuō)清哪該哪不該。春節(jié)前一個(gè)由市里局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)率領(lǐng)的慰問(wèn)困難戶(hù)的小分隊(duì)，四輛車(chē)加上報(bào)道組一行十五人，到偏遠(yuǎn)地區(qū)慰問(wèn)了三戶(hù)困難戶(hù)，每戶(hù)一袋米、一袋面、一桶油，總價(jià)值不到500元，但中午肯定回不了城，加上縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)陪同，酒、菜、煙共消費(fèi)1000多元，肯定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)埋單。這在城里絕對(duì)算不上什么層次，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確是一筆不小的開(kāi)支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有苦難言，人家是來(lái)慰問(wèn)你的，還能不吃頓便飯。還是領(lǐng)導(dǎo)站得高“不要只算經(jīng)濟(jì)帳，要算政治帳，我們是冒著凜冽的寒風(fēng)把黨和政府的溫暖送到了貧困群眾的心上，你說(shuō)這樣的開(kāi)支值不值”。這雖然說(shuō)不上多么深度的腐敗，但人民群眾卻是看在眼里，恨在心里。更是對(duì)這種不明不白的財(cái)政收支制度疑慮重重。同時(shí)，舉債又缺少規(guī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門(mén)挪用資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因而，如何從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的新體制，實(shí)現(xiàn)制度治腐，制度糾風(fēng)，制度堵漏，便成為一個(gè)十分迫切的問(wèn)題。

思路

堵不住“亂進(jìn)人”、“亂花錢(qián)”的口子，就治不住“亂收費(fèi)”、“濫舉債”的痼疾。為探索縣鄉(xiāng)財(cái)政管理的新體制，安徽省2001-2003年在部分縣進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試點(diǎn)。在取得初步成效的基礎(chǔ)上，于2004年7月在全省推開(kāi)。安徽是全國(guó)少數(shù)省份實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的試點(diǎn)之一，這是深化縣鄉(xiāng)公共財(cái)政支出體制改革，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政盡快走出困境的一項(xiàng)重大舉措。這一改革的主要思路是：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“三權(quán)”（預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)）不變，實(shí)行由縣級(jí)財(cái)政主管部門(mén)直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支?？h財(cái)政部門(mén)提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的指導(dǎo)性意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)據(jù)此編制預(yù)算，經(jīng)縣財(cái)政部門(mén)審核后向縣政府報(bào)告；取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，由縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會(huì)計(jì)帳務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳戶(hù)由縣會(huì)計(jì)核算中心在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開(kāi)設(shè)縣財(cái)政帳戶(hù)分帳戶(hù)，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)戶(hù)收付；物資采購(gòu)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)和計(jì)劃，縣會(huì)計(jì)核算中心按照預(yù)算審核后，政府采購(gòu)中心統(tǒng)一辦理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、農(nóng)業(yè)稅稅收憑證，由縣財(cái)政部門(mén)實(shí)行票款同行、以票管收，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入。此項(xiàng)改革可以概括為“預(yù)算共編、帳戶(hù)統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式。

效果

短期實(shí)驗(yàn)所能達(dá)到的長(zhǎng)效機(jī)制一時(shí)還難以評(píng)估，從這次“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的初步效果看，應(yīng)該說(shuō)還是明顯的。一是它有可能遏制住不斷攀升的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。不管出于何種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)已嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收回縣管，至少?gòu)呢?cái)政上控制了不斷增加的財(cái)政開(kāi)支。二是控制住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，也就有可能管住長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)費(fèi)不足向農(nóng)民伸手的可能。三是從經(jīng)費(fèi)上的嚴(yán)格管理，有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正走出越精簡(jiǎn)越膨脹，吃皇糧的人數(shù)越來(lái)越多的怪圈。

安徽省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)周春雨作如是評(píng)價(jià)。首先，是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要途徑?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難最根本的原因，一個(gè)是人，一個(gè)是債，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，可以堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂支出、亂進(jìn)人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境才有希望。其次，是深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要舉措。稅費(fèi)改革僅僅規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，更重要的還要規(guī)范支出。支出不規(guī)范，支出需求就會(huì)無(wú)限膨脹，就會(huì)形成“以支促收”。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)又回到過(guò)去“亂收費(fèi)”的老路上去。最后，為重構(gòu)縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政管理體制探路并創(chuàng)造條件。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是縣級(jí)公共財(cái)政支出改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的需要。目前，縣級(jí)財(cái)政已承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大部分支出職能。在承擔(dān)了支出責(zé)任的同時(shí)，就必須管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入。這樣以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為入手，從而規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為，為將來(lái)重構(gòu)縣鄉(xiāng)行政管理體制創(chuàng)造條件。員之家版權(quán)所有

濉溪縣財(cái)政局局長(zhǎng)任啟峰說(shuō)，“財(cái)”是“政”的基礎(chǔ)，管好“財(cái)”，方能規(guī)范“政”?！班l(xiāng)財(cái)縣管”在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三權(quán)”不變的基礎(chǔ)上，實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編”，規(guī)范了收入征管，嚴(yán)格了財(cái)政支出，控制了財(cái)供人員，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，保證了工資及時(shí)撥付和發(fā)放。無(wú)為縣財(cái)政局局長(zhǎng)程松說(shuō)，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約有100輛公車(chē)，每車(chē)每年運(yùn)轉(zhuǎn)及保險(xiǎn)支出2.8萬(wàn)元計(jì)算，要280萬(wàn)元?，F(xiàn)在縣里實(shí)行定額保險(xiǎn)、定點(diǎn)加油、定點(diǎn)維修，一輛車(chē)一年節(jié)省費(fèi)用1.5萬(wàn)元，全縣就是150萬(wàn)元。和縣2003年實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”一年，招待費(fèi)、小車(chē)費(fèi)比上年減少83萬(wàn)元，全縣非生產(chǎn)性支出下降12%。和縣香泉鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)周智林說(shuō)，現(xiàn)在我的“一支筆”只值2000元，超過(guò)2000元的支出得提交鄉(xiāng)理財(cái)小組，3000元以上的得給現(xiàn)里打報(bào)告。

難題

衡量一項(xiàng)改革的效益不能只看其帶來(lái)的正面影響，任何一項(xiàng)改革都是一種利益關(guān)系的再調(diào)整?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點(diǎn)在節(jié)流，而不在開(kāi)源，由此帶來(lái)的難題也是顯而易見(jiàn)的。一是由于剛性財(cái)政缺口最后都是由縣里兜底，因而一些困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為，現(xiàn)在有了保障，如同進(jìn)了保險(xiǎn)箱，從而，少數(shù)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的積極性不高；二是改革的成本加大。由于統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)管，加大了縣鄉(xiāng)之間財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的工作量，進(jìn)而加大了辦公成本，特別是一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為明顯；三是手續(xù)繁雜。由于財(cái)務(wù)運(yùn)作規(guī)程的細(xì)化，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每辦理一筆資金，要在7個(gè)人手中傳遞和審核，即經(jīng)過(guò)報(bào)帳員、審核會(huì)計(jì)、財(cái)政結(jié)算員、財(cái)政所長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、代帳員、財(cái)政局長(zhǎng)等7個(gè)環(huán)節(jié)，若某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生了障礙，則更為復(fù)雜，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了某一項(xiàng)開(kāi)支來(lái)回折騰多少次。更根本的是縣鄉(xiāng)財(cái)政改革要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度安排一同考慮，否則任何單項(xiàng)的改革都難以單獨(dú)成功。

出路

改革成本的加大對(duì)其預(yù)期效果將會(huì)大打折扣。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的是節(jié)流堵漏，如果因此再增加開(kāi)支，即便是必要的合理的，也無(wú)形中降低了改革的效益。當(dāng)然，節(jié)流只是堵漏，真正要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活起來(lái)，節(jié)流只是治表，關(guān)鍵是開(kāi)源，發(fā)展才是硬道理。但就如何來(lái)破解“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的難題，不僅關(guān)系到對(duì)改革本身的評(píng)估，而且關(guān)系到下一步縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的方向。為減少改革成本，又能體現(xiàn)改革的初衷，是否可以從如下方面加大力度。一是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。如果建成預(yù)算網(wǎng)絡(luò)，大量的業(yè)務(wù)如原始憑證的審核、預(yù)算報(bào)表的編制、資金的劃撥等就可在網(wǎng)上辦理。這樣就大大降低了財(cái)政結(jié)算員的工作量，方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)用錢(qián)。二是開(kāi)發(fā)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”軟件。有了專(zhuān)用軟件，各種各樣的表格、業(yè)務(wù)程序、科目，發(fā)個(gè)指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能打印出銀行的單子，免去人員往來(lái)之苦，減少費(fèi)用。三是預(yù)算要慎密，并嚴(yán)格執(zhí)行。緊急情況可在預(yù)算范圍內(nèi)可臨時(shí)支取，簡(jiǎn)化流程，但預(yù)先要有足額鋪底金。

中國(guó)的改革是一個(gè)復(fù)雜的綜合性的系統(tǒng)工程，在這一系統(tǒng)工程中，制度的變遷帶有根本性、長(zhǎng)期性。任何一項(xiàng)單項(xiàng)改革都不可能獨(dú)辟溪徑，也不可能一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革同樣是一個(gè)關(guān)涉農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治上層建筑、文化意識(shí)形態(tài)、社會(huì)和諧穩(wěn)定等多方面的制度性改革?！班l(xiāng)財(cái)縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對(duì)其做終極性的評(píng)估，還為時(shí)尚早，如果與相伴而行的“縣財(cái)省直”相呼應(yīng)，其長(zhǎng)效機(jī)制可能更易于通行，也便于操作。