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摘要：財政審計是國家審計監(jiān)督的一項重要內(nèi)容,在國民經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行中具有舉足輕重的地位。而財政風(fēng)險是因財政不能提供足夠的財力,致使國家機(jī)器的正常運(yùn)作遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。本文從財政審計與財政風(fēng)險的內(nèi)涵與外延的理解出發(fā),主要論述了財政風(fēng)險的諸多誘因及財政審計與財政風(fēng)險的內(nèi)在關(guān)聯(lián),并對完善我國財政審計監(jiān)督體系,建立健全財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng),防范化解財政風(fēng)險及我國財政運(yùn)作的安全、高效提出了具體法律措施。

關(guān)鍵詞：財政審計立法；法律防范；財政風(fēng)險

Abstract:Theauditisastateauditsurveillance''''simportantcontent,hasthepivotalstatusinnationaleconomy''''sordermovement.Butbecausethefinancialriskisthefinancecannotprovidetheenoughfinancialresource,thecausestateapparatus''''snormaloperationsufferstheseriousdamagethepossibility.Thisarticleembarksfromtheauditandthefinancialrisk''''sconnotationandtheextensionunderstanding,mainlyelaboratedfinancialriskmanycausesandtheauditandthefinancialriskintrinsicconnections,andtoconsummatesourcountryauditsurveillancesystem,establishedtheperfectfinancialriskearlywarningsystem,theguardmeltfinanceriskandourcountryfinanceoperationsecurity,proposedtheconcretelegalmeasurehighlyeffective.

keyword:Auditlegislation;Legalguard;Financialrisk

引言

財政審計是國家審計的一項重要內(nèi)容,為促使國民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行具有重要作用。實踐證明,加強(qiáng)財政審計監(jiān)督不僅為市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了良好的基礎(chǔ),而且對防范化解財政風(fēng)險,保證積極財政政策的有效運(yùn)作具有重要意義。

一、財政審計與財政風(fēng)險

財政審計的核心是預(yù)算執(zhí)行審計。一般指本級預(yù)算執(zhí)行審計,即涉及本級財政預(yù)算收支的活動都是財政審計的范疇。包括預(yù)算收入審計、預(yù)算支出審計、財稅部門內(nèi)部控制審計、重點(diǎn)專項資金審計等。由于財政是以國家為主體,參與社會產(chǎn)品和國民收入分配與再分配的活動,其初次分配的來源主要是稅收。因此,財政審計還應(yīng)包括對稅收征管的審計和對企業(yè)的延伸審計。這樣理解財政審計的概念,不僅在理論和實踐上有其科學(xué)性,而且從財政審計所確定的目標(biāo)看,也是非常必要的。在這樣的一個范疇下,對財政稅務(wù)部門和對政府其他部門以及企事業(yè)單位的審計應(yīng)

同時展開,形成一個總體把握、分頭運(yùn)作、區(qū)分主次的格局,所有審計成果都應(yīng)在財政審計的結(jié)果報告中得以充分體現(xiàn)。而財政風(fēng)險是指財政不能提供足夠的財

力,致使國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。從宏觀方面來看,財政風(fēng)險無外乎來自兩個方面,一是穩(wěn)固、健康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到侵害,致使財政收入緊縮;二是財政承受了超負(fù)荷的支出膨脹壓力而難以為繼。主要有以下幾個方面:第一,財政赤字風(fēng)險。如:一些地方搞“假平衡,真赤字”、銀行貸款繳稅、財政部門列收列支、結(jié)轉(zhuǎn)財政支出等,使部分財政支出不能真實反應(yīng)。再如,各級財政不同程

度存在大量“隱性赤字”。這是財政應(yīng)支未支、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)形成的。第二,呆帳、壞帳風(fēng)險。第三,債務(wù)風(fēng)險。一方面是國債規(guī)模增長很快,債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重,財政運(yùn)行面臨的風(fēng)險度提高。另一方面是多頭舉債,使財政背負(fù)許多不該承擔(dān)的包袱,甚至超越財政的承受力。[1]《擔(dān)保法》規(guī)定:經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),可為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保。目前,由于法律不健全等諸多原因,使財政擔(dān)保基本處于被動和無序狀態(tài),游離于財政控制之外,違規(guī)擔(dān)保大量存在,財政被置于十分被動的地位。一旦被擔(dān)保單位或企業(yè)無法按期還款,債權(quán)人就會訴諸法律追究財政的責(zé)任,嚴(yán)重威脅地方財政乃至中央財政資金的完整性與安全性,對財政構(gòu)成一種潛在風(fēng)險。第四,政府投資決策風(fēng)險。由于政府的投資決策欠科學(xué),造成投資決策失誤時,財政要承擔(dān)較大風(fēng)險。面對諸多財政風(fēng)險誘因,各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮財政審計工作的整體功能,利用涉及面廣,周期短,反應(yīng)快的優(yōu)勢,深入調(diào)查研究,為政府防范和化解財政風(fēng)險,制定宏觀決策提供科學(xué)的依據(jù)。

二、加強(qiáng)財政審計立法與防范化解財政風(fēng)險

1.法律要理順財政審計體制,使財政審計監(jiān)督高效運(yùn)作.

從審計機(jī)關(guān)角度看,審計機(jī)關(guān)其實只是政府的一個職能部門,其內(nèi)部組織多層次結(jié)構(gòu)之間及其工作人員與審計機(jī)關(guān)之間存在著諸多整體與局部、單位與個人之間的關(guān)系。有的審計機(jī)關(guān)或個人為了部門利益、個人利益有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),削弱了財政審計監(jiān)督力度。

就我國目前審計監(jiān)督系統(tǒng)實行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來看,地方各級審計機(jī)關(guān)受本級政府委托向人大常委會作預(yù)算執(zhí)行情況審計工作報告,即要求地方審計機(jī)關(guān)對本級政府直接負(fù)責(zé),對本級人大常委會間接負(fù)責(zé)。而且,各級審計機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)歸各級政府,審計事業(yè)費(fèi)由各級政府預(yù)算撥付。在這種體制下,審計結(jié)果必然要經(jīng)過政府“過濾”,出現(xiàn)上報政府的審計結(jié)果報告與向人大作的審計工作報告“兩皮”現(xiàn)象。審計工作失去了應(yīng)有的獨(dú)立性,審計結(jié)果必須具備的“完整性、公正性和客觀性”難以確保,人大的審查、監(jiān)督效果因此全面弱化。財政是政府的財政,相當(dāng)一部分違法違規(guī)行為是政府行為,審計機(jī)關(guān)又受其委托,受其領(lǐng)導(dǎo),這就使得財政審計工作難以真正有效運(yùn)作。

2.法律要完善財政審計體系

當(dāng)前應(yīng)集中力量解決財政審計體系方面存在的一些迫切需要解決的問題。從審計依據(jù)來看,一方面,一些法律、法規(guī)的執(zhí)行主體不是審計機(jī)關(guān),使其獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)受到一定影響和制約;另一方面,有一部分法律依據(jù)頒布時間較早且不嚴(yán)密,與目前的具體情況相脫節(jié),甚至出現(xiàn)審計依據(jù)之間相互矛盾的情況,給一些部門和單位鉆空子提供方便。從財政審計立法方面看,對審計過程中遇到的一些新情況、新問題缺乏明確的法律指導(dǎo),從而使審查出的部分問題缺乏明確的是非標(biāo)準(zhǔn)和審計處理依據(jù)。應(yīng)修正、更新、補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī),使之更加切合當(dāng)前財政審計實際,更加嚴(yán)密合理,真正做到有法可依,有法能依。

從審計方法來看,要突破傳統(tǒng)的審計思想的束縛。單純的審計思想認(rèn)為審計就是查賬,是財政財務(wù)管理職能的分離和延續(xù),一味站在查賬的角度去搞財政審計,不能從整體角度、宏觀角度去發(fā)揮財政審計的監(jiān)督職能,使得審計單位和經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息難以及時交流,不能對整個財政活動過程的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行延伸、綜合和分析。從審計內(nèi)容來看,財政運(yùn)作的主體是參與這一過程的財政、稅務(wù)、國家金庫以及本級政府各相關(guān)部門。因此,每個部門在預(yù)算執(zhí)行過程中履行預(yù)算管理職責(zé),完成預(yù)算收支任務(wù)的情況都是財政審計的對象。

從審計目標(biāo)來看,它規(guī)定著審計的方向,影響著審計的質(zhì)量。而財政審計的目標(biāo),一是充分發(fā)揮其在宏觀經(jīng)濟(jì)中的間接調(diào)控作用,為政府宏觀決策服務(wù);二是以改進(jìn)財稅等部門的管理為目標(biāo),通過審計,促進(jìn)有關(guān)部門更好地履行職能,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展;三是嚴(yán)厲查處財經(jīng)領(lǐng)域的弄虛作假、徇私舞弊行為,揭露和制止腐敗現(xiàn)象,促進(jìn)各部門的廉政建設(shè)。在審計環(huán)節(jié)上,要突出抓協(xié)調(diào)。一要協(xié)調(diào)處理好與財政、稅務(wù)及人民銀行的關(guān)系,最大限度地取得他們的支持、配合。二要搞好各專業(yè)審計組之間的協(xié)調(diào)配合。國庫審計及時為財政審計組提供國庫資金情況,財政審計組為各預(yù)算執(zhí)行單位審計組及時提供預(yù)算支出總體情況,預(yù)算執(zhí)行審計組同時將審計情況及時向財政審計組匯報。另外,對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題,真實、全面地向政府反映,以利于政府整改;同時,對人大報告也要站在政府宏觀立場上做到客觀、全面、真實。[2]

3.法律要轉(zhuǎn)換財政審計模式

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要,我國財稅體制實行了重大改革,財稅體制改革使我國的財政體制、預(yù)算管理體制、稅收征管體制、財務(wù)核算及管理體制發(fā)生了重大變化。財政審計的依據(jù)、重點(diǎn)、內(nèi)容也自然隨之而變,因此必須找準(zhǔn)差距,更新觀念,轉(zhuǎn)換模式,才能適應(yīng)新情況,找準(zhǔn)財政審計工作的切入點(diǎn)向綜合性、管理型財政審計發(fā)展。所謂管理型財政審計,首先,從宏觀著眼,要真正把財政審計工作定位在較高的起點(diǎn)上,克服單純注重微觀審計,缺乏宏觀意識的傾向,要透過微觀審計成果,強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制,認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的主要根源,為加強(qiáng)調(diào)控和管理服務(wù)。其次,加強(qiáng)國家審計機(jī)關(guān)各專業(yè)職能機(jī)構(gòu)的聯(lián)系,使財政審計與其它專業(yè)審計有機(jī)結(jié)合,并由財政財務(wù)收支、財政法規(guī)審計向經(jīng)濟(jì)效益審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計拓展,以逐步向有關(guān)的內(nèi)部控制和資金效益方面延伸。同時,審計部門要發(fā)揮審計工作接觸經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣、掌握情況真實可靠的優(yōu)勢,注重從宏觀著眼微觀入手,從不同側(cè)面、不同角度對大量零散的審計情況進(jìn)行宏觀綜合分析研究,及時反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種傾向性、苗頭性的問題,反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中普遍存在和反復(fù)出現(xiàn)的問題,并從政策、管理、制度等方面,從全局上、規(guī)律上查清原因,提出對策建議,出具有份量、有價值的審計報告和信息材料,把事前審計調(diào)查,事中審計、事后評價有機(jī)地連成一體并及時反饋給有關(guān)部門,這是提高財政審計工作質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。為制定和實施財政政策,防范化解財政風(fēng)險提供依據(jù)。

4.建立健全財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)立法,防范化解財政風(fēng)險

財政在運(yùn)行中,經(jīng)常會產(chǎn)生不同程度的警情,如預(yù)算執(zhí)行中的減收增支、財政資金違規(guī)使用等,都會使財政運(yùn)行出現(xiàn)偏差。管好財政資金,除要完善法制、加大監(jiān)督檢查力度外,應(yīng)重點(diǎn)立足于防范,建立有效的防范機(jī)制。建立財政預(yù)警系統(tǒng),是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理規(guī)律內(nèi)在要求,加強(qiáng)和改善財政對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用,增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力,不斷提高財政管理水平的重要途徑。建立財政預(yù)警系統(tǒng),就是運(yùn)用分析方法對財政收支運(yùn)行動態(tài)進(jìn)行監(jiān)測,在警情擴(kuò)大或危機(jī)爆發(fā)前及時發(fā)出信號,報警有關(guān)部門采取相應(yīng)對策措施,排除警情,化解風(fēng)險;依據(jù)監(jiān)測結(jié)果,對一定時期內(nèi)財政運(yùn)行動態(tài)走向進(jìn)行分析作出判斷,為宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供信息依據(jù)。而財政審計過程的事前審計、事中審計、事后審計所提供的一系列及時、全面、客觀、真實的反饋信息也必然能在這一系統(tǒng)中起著不可估量的作用,因此,財政審計工作的強(qiáng)化,對于財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的建立健全,對于防范和化解財政風(fēng)險,具有十分重要的意義。

【注釋】

[1]參見陳純一：《論財政風(fēng)險的成因及防范》，法律出版社2002年版，第343—347頁。

[2]參見趙宇、譚思紅：《積極財政政策條件下財政風(fēng)險問題研究》，《中國財政》，2003第10期。