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在我國，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致工業(yè)化和城市化以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價，社會經(jīng)濟(jì)資源向城市集中，造成城鄉(xiāng)社會發(fā)展嚴(yán)重失衡．公共財政投入未能覆蓋農(nóng)村，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，重視農(nóng)村公共物品供給，需要從公共財政方面加強投入．公共財政政策取向決定著農(nóng)村公共物品的供給，影響著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程．目前，理論界討論公共財政和農(nóng)村公共物品供給問題，較少從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度進(jìn)行分析，只是從一般的公共財政政策和公共物品來闡述．作者從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，闡述我國農(nóng)村公共物品供給和公共財政投入的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為有關(guān)部門制訂政策和相關(guān)研究提供參考．

1農(nóng)村公共物品的界定及特征公共物品是指既不具有排他性也不具有競爭性的物品．中國農(nóng)村公共物品的范圍界定相對較寬，因為長期以來，我國工業(yè)化是以剝奪農(nóng)業(yè)剩余而獲得資本形成，工業(yè)化和城市化是以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價，也是不惜剝奪農(nóng)民土地等生產(chǎn)資料、農(nóng)民自由遷徙權(quán)等而換來的．造成工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距拉大．農(nóng)村公共物品范圍的擴(kuò)大，帶有對“三農(nóng)”的補償意義．依據(jù)公共物品的性質(zhì)，結(jié)合我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)村公共物品供給狀況，可將我國農(nóng)村公共物品界定為純公共物品和準(zhǔn)公共物品兩類．純公共物品具有完全的公共物品的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，主要包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)、大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、糧食安全保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、清潔飲用水供應(yīng)、扶貧開發(fā)等;準(zhǔn)公共物品是指不具有完整的公共物品的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的性質(zhì)，即具有一定范圍的排他性和競爭性．主要包括農(nóng)村非義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村公共環(huán)境整治等．

2我國公共財政覆蓋農(nóng)村的政策現(xiàn)狀

2.1公共財政覆蓋農(nóng)村的政策長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會長期處于城鄉(xiāng)“二元”分割格局，以至于理論界和實際工作部門一直使用農(nóng)村財政這一概念．1998年提出建立公共財政制度時，尚未涉及公共財政覆蓋農(nóng)村的問題．直到黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展應(yīng)該納入公共財政范圍時才達(dá)成共識，并為社會廣泛接受［1－2］．2004年國家開始制定公共財政覆蓋農(nóng)村的相關(guān)政策，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加大投入農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)．如對種糧戶實行的良種補貼、農(nóng)機購置補貼，對養(yǎng)殖戶實行的母豬補貼等，體現(xiàn)了公共財政對農(nóng)業(yè)這個弱勢產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實施扶持的理念．自此，公共財政覆蓋農(nóng)村的政策開始逐步展開，公共財政對農(nóng)村社會發(fā)展的支持由原來較單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向農(nóng)村公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)延伸，將農(nóng)村文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、飲水工程、能源及生態(tài)環(huán)境等逐步納入公共財政投入范圍．經(jīng)過近幾年的制度建設(shè)，公共財政政策逐步形成了與市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的、符合工業(yè)化發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化格局的體系，完善了公共財政統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的資源配置職能．形成了從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、環(huán)境生態(tài)、文教衛(wèi)生等較為完整的政策框架．

2.2我國公共財政覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)狀目前，我國公共財政覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

2.2.1全面取消了農(nóng)業(yè)稅2006年起，國家廢除了農(nóng)業(yè)稅，在中國實行了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺．與1999年相比，農(nóng)民每年為此減輕負(fù)擔(dān)1000億元以上，人均減負(fù)120元左右［3］．取消農(nóng)業(yè)稅后，大大降低了農(nóng)民稅負(fù)水平，增加了農(nóng)民福利，使農(nóng)民得以休養(yǎng)生息，同時增強了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的投入能力，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展提供了動力．

2.2.2實施農(nóng)業(yè)補貼制度1994年，國家建立了糧食風(fēng)險基金，用于支持糧食儲備、穩(wěn)定糧食市場和保護(hù)農(nóng)民利益．國家對部分糧食品種實行保護(hù)價制度，支持糧食生產(chǎn)和保障糧食安全，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，并采取相關(guān)措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力．到2012年中央補助該項基金達(dá)到315億元［4］．

2.2.3加大農(nóng)村教育投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展目前，農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入公共財政保障范圍，國家出臺相關(guān)法規(guī)，規(guī)定國家用于義務(wù)教育的財政投入的增長應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長．同時，公共財政加大了對農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)民培訓(xùn)工作的支持力度，保障農(nóng)民培訓(xùn)的經(jīng)費投入．但迄今為止，農(nóng)村教育投入仍顯不足，投入的資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村教育發(fā)展的正常需要．

2.2.4加強農(nóng)村基本醫(yī)療體系建設(shè)2002年國家開始著手建設(shè)農(nóng)村基本醫(yī)療體系，完善農(nóng)村公共衛(wèi)生制度，以修復(fù)因消失的“赤腳醫(yī)生”所致的癱瘓的農(nóng)村醫(yī)療體系．中央財政給予中西部地區(qū)農(nóng)民醫(yī)療補貼，但是不多，農(nóng)民在遭遇重大疾病時，仍然逃脫不了因病致貧或因病返貧的命運．

2.2.5加強農(nóng)村反貧困事業(yè)投入2011年國家重新頒布了農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，按照新標(biāo)準(zhǔn)，全國貧困人口大幅增加［5］．中央財政近兩三年來，不斷加大扶貧力度，安排專項資金重點支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)．

3公共財政投入農(nóng)村存在的主要問題

3.1關(guān)于財政支持農(nóng)村還存在認(rèn)識不足的問題

3.1.1對農(nóng)村集體性公共設(shè)施的責(zé)任分擔(dān)不明確對于農(nóng)村公共物品應(yīng)該覆蓋的范圍，在認(rèn)識上還存在著不一致的問題，公共基礎(chǔ)設(shè)施是否延伸到非中心村，村莊的集體性公共基礎(chǔ)設(shè)施，財政要不要投入，未能形成政策性規(guī)定．由于此類公共物品規(guī)模小、分散，目前在宏觀政策上思路不明朗．而基層政府推卸責(zé)任，認(rèn)為村級范圍的公共基礎(chǔ)設(shè)施理應(yīng)由所在村民自己籌資建設(shè)．

3.1.2農(nóng)村純公共物品與準(zhǔn)公共物品區(qū)分不明確一般認(rèn)為，純公共物品應(yīng)該由公共財政供給，準(zhǔn)公共物品由公共財政與基層政府共同承擔(dān)．但目前一些屬于農(nóng)村準(zhǔn)公共物品的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村小水利、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等，未能列入公共物品范疇，其供應(yīng)責(zé)任完全推給基層政府和村集體，公共財政支持不力，導(dǎo)致一些問題久而未決．

3.1.3基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)不均等為包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體國民提供均等的基本公共服務(wù)是我黨新的執(zhí)政理念，也是公共財政的基本職責(zé)．但目前我國城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)差距巨大，如農(nóng)村教育資源短缺，醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重不足，社會保障體系不健全，文化設(shè)施落后，村民出行和飲水條件差，環(huán)境污染治理形勢嚴(yán)峻等．要縮小這一差距需要巨大的財政投入，而現(xiàn)有的國家財力根本無法在短時間內(nèi)縮小這個差距．

3.1.4財政供給農(nóng)村公共物品制度不完善由于我國公共財政覆蓋農(nóng)村的政策提出時間不長，以戶籍制度為核心的“二元”經(jīng)濟(jì)社會格局尚未打破，城鄉(xiāng)一體化格局尚未形成，原有“二元”性質(zhì)的制度依然存在，財政供給農(nóng)村公共物品的制度仍不完善，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給主體缺位，而且由于政府間的責(zé)任及利益博弈，使得一些農(nóng)村公共物品的供給出現(xiàn)空缺，責(zé)任缺失．例如一些地區(qū)的農(nóng)村公共環(huán)境整治仍處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管不力及效率不高等．

3.1.5財政供給農(nóng)村公共物品力量有限由于長期以來農(nóng)村公共物品供給基本上處于空白狀態(tài)，歷史欠賬太多，需求又極大，因此公共財政難以在短期內(nèi)滿足城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要，而要靠長期的努力才能解決此問題，目前，期望在短期內(nèi)縮小城鄉(xiāng)差距是不現(xiàn)實的．

4公共財政投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策建議

4.1樹立正確的指導(dǎo)思想正確的政策及制度安排，要有正確的理念支持，合理的財政投入農(nóng)村政策，必須符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理念，符合“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，城鄉(xiāng)一體化新格局的偉大戰(zhàn)略．因此公共財政覆蓋農(nóng)村的政策既要體現(xiàn)公共財政的公共性、公平性和公益性，又要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的趨勢．總的指導(dǎo)思想應(yīng)該體現(xiàn)在3個方面:一是加大投入力度，切實增加財政資金扶持力度，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍;二是明確各級政府的權(quán)利與職能，正確劃分中央與地方各級政府的職責(zé);三是明確輕重緩急，農(nóng)村公共物品范圍廣、投入大、各地區(qū)不平衡，因此財政支出必須有輕重緩急和先后次序之分，逐步地展開，同時應(yīng)充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用．

4.2建立健全農(nóng)村公共物品需求的民主表達(dá)機制目前，我國農(nóng)村公共物品供給主要是由上級政府決定的，缺乏民主表達(dá)機制，不能真正反映農(nóng)民的需求．因此，應(yīng)該完善村民代表大會制度，滿足村民自治要求，讓農(nóng)民充分表達(dá)公共物品需求意愿，使公共物品供給的決策公開、透明，體現(xiàn)決策的民主性和科學(xué)性．建立和完善監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農(nóng)民的主人翁作用，提高公共物品供給質(zhì)量，提高財政資金使用的公正性．

4.3建立多元投資機制，提高財政支持農(nóng)村發(fā)展的效率公共財政覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對農(nóng)村公共物品進(jìn)行供給，必須在明確區(qū)分純公共物品和準(zhǔn)公共物品的基礎(chǔ)上，明確政府職能和市場職能．該由政府承擔(dān)的由政府承擔(dān)，可由市場供給的應(yīng)該鼓勵私人投資，如運用各種政策，鼓勵和引導(dǎo)私人資本參與農(nóng)村公共物品供給，引導(dǎo)工商資本、金融資本對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入，充分發(fā)揮各方面的積極性，逐步建立一個多元化的資金投入機制．調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，財政投入增量部分向農(nóng)村傾斜，加大預(yù)算資金對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入．考慮到基層財力有限，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，各級政府應(yīng)該加大財政政策對農(nóng)村公共物品的供給，特別是加大對農(nóng)村集體性公共物品的供給力度．

4.4明確財政支持農(nóng)村的方向和重點根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和公共財政職能，財政支持方向和重點除了支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外，還應(yīng)重點支持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和農(nóng)村改革等．

4.4.1公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面交通設(shè)施是制約農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，改善交通條件應(yīng)該作為目前農(nóng)村公共物品供給的重點，其次是大中型水利灌溉設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)．在農(nóng)村電力、能源、小型農(nóng)田水利以及公共環(huán)境整治等方面，注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村環(huán)境等各方面公共物品的配套供給．

4.4.2公共社會事業(yè)發(fā)展方面在教育方面，本著教育資源公平分配原則，逐步縮小城鄉(xiāng)教育差距，進(jìn)一步加大中央和省級整體基礎(chǔ)教育投入比重，同時要調(diào)整中央和地方教育投入結(jié)構(gòu)．加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，促進(jìn)教育公平，公共財政要全部承擔(dān)義務(wù)教育支出．農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)要發(fā)揮市場和農(nóng)民的積極性，財政給予適當(dāng)?shù)难a助．在醫(yī)療衛(wèi)生方面，重點支持農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、重大傳染病的防治、農(nóng)村醫(yī)療救助體系建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療體系建設(shè)，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系建設(shè)．在農(nóng)村文化建設(shè)方面，重點支持文化傳播渠道進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)．

4.4.3社會保障方面在社會保障方面，建立逐步覆蓋全體農(nóng)民的社會保障體系，目前重點扶持農(nóng)村五保供養(yǎng)、最低生活保障制度建設(shè)、農(nóng)村特困救助和失地農(nóng)民的社會保障．推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)建設(shè)，推廣計劃生育家庭獎勵補助政策．城鄉(xiāng)社會保障體系一體化是社會發(fā)展的要求，也是文明社會的重要標(biāo)志，是農(nóng)民能否獲得真正的國民待遇的重要表現(xiàn)，因此公共財政應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向廣大農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)力度．

4.4.4農(nóng)村制度改革方面制度創(chuàng)新需要政府承擔(dān)相應(yīng)的成本，支持改革是公共財政的職能．從目前看，公共財政支持農(nóng)村改革主要應(yīng)從4方面加強:一是支持農(nóng)村綜合改革，重點是農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革．這一改革成本要由公共財政全部承擔(dān);二是農(nóng)村要素市場改革，重點是土地制度、林權(quán)制度改革，農(nóng)村金融市場和農(nóng)村勞動力就業(yè)制度改革;三是農(nóng)業(yè)服務(wù)體系改革，重點是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制、獸醫(yī)管理體制改革等;四是農(nóng)村組織制度創(chuàng)新，重點是支持農(nóng)民專業(yè)合作組織的建立和完善等等。