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一、政府與市場關系的協(xié)調

在區(qū)域經濟學理論中，區(qū)域經濟一體化指的是按照自然地域經濟內在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成為區(qū)域經濟的聯(lián)合體。區(qū)域經濟一體化同時也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎上，通過生產要素的區(qū)域流動，推動區(qū)域經濟整體協(xié)調發(fā)展的過程。區(qū)域經濟一體化的實質是降低交易成本，促進產品、要素等自由流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這是因為：一方面，由于“生產要素的不完全流動性、經濟活動的不完全可分性、創(chuàng)新能力的部分排他性和競爭性、商品和勞務的不完全流動性”，[11]（P9-14）地區(qū)之間在自然資源、人力資源、資金和技術等發(fā)展經濟的基本要素上存在著差異，在這種基礎上必然會形成相當程度的區(qū)域分工。另一方面，在現(xiàn)代經濟發(fā)展中，一個地區(qū)的發(fā)展僅僅依靠自身內部資源與要素的投入產出循環(huán)幾乎是不可能的，而必須借助于地區(qū)之間的互補和協(xié)作。事實上，區(qū)域內不同地區(qū)之間的分工恰恰奠定了地區(qū)間合作的基礎，因為建立在分工基礎上的合作則是獲得更大收益的必由之路。[12]（P243-247）馬克思也認為“由協(xié)作和分工產生的生產力，不費資本分文”。[13]（P423）因此，空間地理位置相鄰的地區(qū)之間經濟往來密切，很容易形成相互依賴之勢，這種相互依賴具體表現(xiàn)為經濟利益上的相互依賴、經濟發(fā)展目標上的相互依賴、經濟政策上的相互依賴、商品的相互依賴、生產要素的相互依賴和技術創(chuàng)新成果的相互依賴。最終，這種相互依賴的發(fā)展態(tài)勢客觀上要求建立統(tǒng)一的市場體系和實現(xiàn)資源要素的跨地區(qū)流動和優(yōu)化配置，而這正是市場經濟發(fā)展的本質性要求。在這里，區(qū)域一體化是一種在市場規(guī)律作用下，以市場導向為主，受利益機制支配的、能給區(qū)域內各成員帶來超額利潤的區(qū)域經濟聯(lián)合行為，并非是行政一體化。區(qū)域一體化的真正動力不是政府而是市場。但是，這并不意味著區(qū)域一體化僅僅只是個市場問題。市場的自然演化雖然在理論邏輯上可以實現(xiàn)區(qū)域一體化的最終目標，但是市場的試錯性和滯后性等弊端決定了實現(xiàn)區(qū)域一體化不可能也不應該僅僅依賴于市場。這是因為區(qū)域一體化過程中存在“市場失靈”，即市場在促進區(qū)域合作發(fā)展過程的一些領域不能或不完全能有效發(fā)揮作用，未能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，達不到非常有效推進區(qū)域一體化的目的。

“市場失靈”在區(qū)域一體化實踐中表現(xiàn)為：一是區(qū)域市場分割，形成“諸侯經濟”格局，導致地方壟斷或不完全競爭，市場不能有效配置資源，要素不能自由流動，形成不了規(guī)模經濟效應。二是區(qū)域內市場壁壘重重，市場難以有效發(fā)揮作用，不能保證公共物品和服務的有效供給。市場信息相互封鎖、不透明或不對稱性造成區(qū)域經濟發(fā)展的不確定性。三是市場規(guī)則不規(guī)范統(tǒng)一，產生惡性競爭。缺乏區(qū)域市場發(fā)展規(guī)劃，導致重復建設，造成嚴重浪費。四是區(qū)域內地方政府各自為政，未建立區(qū)域統(tǒng)一的市場分配與調控體系，導致收益分配不均，利益不能共享。基于此，區(qū)域一體化必須充分發(fā)揮政府的作用。這是因為：首先，通過地方政府間密切協(xié)作，有利于消除行政壁壘、限制地方壟斷、維護公平競爭的市場秩序；其次，通過各地方政府聯(lián)合提供整個區(qū)域共享的市場信息、公共產品和服務，有利于補充和代替市場競爭主體不愿意或無法作出的供給；最后通過地方政府間合作建立健全區(qū)域法律規(guī)范，利用法律手段和宏觀政策來調整區(qū)域內各地方的收入分配，有利于創(chuàng)建區(qū)域和諧和睦的一體化發(fā)展環(huán)境。但是，區(qū)域內各地方政府基于對自身利益最大化的追求，也可能產生“政府失敗”。之所以會產生“政府失敗”，一方面是因為區(qū)域內各地方政府作為區(qū)域一體化的主導者代表著各自的利益需求，在試圖通過一體化來減輕或消除行政壁壘的弊端，追求區(qū)域整體利益最大化的同時，又可能會設置障礙或隔閡，希望區(qū)域內其他地方政府讓渡更多利益以實現(xiàn)自身利益最大化，從而導致一種“悖論式”的“政府失敗”。另一方面，各地方政府是地方利益主體，在需要讓渡部分權力或利益的時候會產生慣常的阻力，這種“政府失敗”主要表現(xiàn)為：一是區(qū)域內行政分割嚴重，各地方政府協(xié)作制定的政策無法有效落實，導致區(qū)域公共政策的低效或無能。二是區(qū)域各地方政府協(xié)商建立的合作機制，未解決各方的核心利益，“對話”多于“行動”，導致區(qū)域性公共協(xié)作機構效率低下。三是區(qū)域內各地方政府改革緩慢，行政機制僵化，協(xié)作效率低下，在一定程度上阻礙了區(qū)域經濟社會的發(fā)展。

因此，在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，無論是單方面強調市場，還是單方面強調政府，都是片面的。在當今的區(qū)域合作發(fā)展中，只有將市場與政府兩者有機結合起來，協(xié)調好政府與市場的關系，才是最現(xiàn)實的選擇。在實地調研①中，筆者也感受到如何協(xié)調好政府與市場的關系始終貫穿于推進珠江三角洲一體化進程之中。區(qū)域一體化不僅在于商品與要素市場一體化，更在于經濟社會發(fā)展一體化，而經濟社會發(fā)展的每個方面都可以歸結到具體的產業(yè)。因此，產業(yè)布局一體化在珠江三角洲一體化進程中具有舉足輕重的地位。所以，在規(guī)劃珠江三角洲未來產業(yè)布局中，廣東省委、省政府根據(jù)建設“珠三角現(xiàn)代產業(yè)核心區(qū)”的重大戰(zhàn)略構想，要求珠三角各地按照“珠三角經濟一體化”的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌區(qū)域內產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、定位和重點，錯位發(fā)展，優(yōu)勢互補，把珠三角建設成核心競爭力強、高端產業(yè)集聚、三次產業(yè)協(xié)調發(fā)展，帶動全省、輻射華南的現(xiàn)代產業(yè)示范區(qū)。依據(jù)這一戰(zhàn)略構想，珠江三角洲的各個地方政府也應根據(jù)各自發(fā)展實際來錯位規(guī)劃未來產業(yè)發(fā)展方向，以規(guī)避未來發(fā)展中的產業(yè)同構。但是，在過去30余年市場邏輯的引導下，珠江三角洲形成了高度的產業(yè)同構格局。[2][14]正是因為產業(yè)同構才使得各城市間的競爭紊亂無序，既導致了各城市間的重復建設和資源浪費，也削弱了珠三角的整體競爭力，從而成為珠江三角洲一體化的一大障礙。因此，要實現(xiàn)珠三角一體化，就必須破解城市間的產業(yè)高度同構問題。不過，珠江三角洲之所以會出現(xiàn)這種產業(yè)高度同構現(xiàn)象，也是政府與市場綜合作用的結果。

首先，珠三角各市均實行“逆向開發(fā)戰(zhàn)略”，即市場需要什么就生產什么，導致各地都把投資的重點集中在投資少、見效快的少數(shù)幾個行業(yè)上，致使區(qū)域內產業(yè)結構雷同，減弱了經濟區(qū)內分工和規(guī)模的雙重效益，并引發(fā)區(qū)域內競爭的白熱化。其次，珠江三角洲利用毗鄰港澳的地緣、人緣等優(yōu)勢，大量承接香港的產業(yè)轉移和港澳投資并實施出口導向戰(zhàn)略，使得珠江三角洲內產業(yè)結構嚴重趨同。最后，地方政府對地區(qū)利益最大化的追求是導致珠三角產業(yè)高度同構的內在體制因素。在現(xiàn)行的以GDP、財政收入與經濟增長速度為核心指標的政府績效考核體制下，地方政府必然只考慮從本地區(qū)利益最大化角度來吸引外來投資和產業(yè)布局，而不可能考慮與周邊地區(qū)是否存在產業(yè)同構。因此，從理論上說，促進區(qū)域一體化是大趨勢，可以有效地降低交易成本，促進生產要素在更大范圍內和更廣闊的空間里自由流動和優(yōu)化組合，這也完全符合企業(yè)追求利益最大化的“市場邏輯”。但是在實踐中，因為行政區(qū)劃分割而形成的地方政府各自為政的“政府邏輯”，使得這一理想目標卻很難實現(xiàn)。除此之外，經過改革開放30多年的發(fā)展，珠江三角洲充分發(fā)揮改革“試驗田”的作用，率先在全國推行以市場為取向的改革，較早地建立起社會主義市場經濟體制框架，已經成為全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區(qū)。在這里，企業(yè)正在逐漸成為市場主體，長期實施外向型發(fā)展戰(zhàn)略也使得非國有經濟一直占據(jù)絕對主導地位。在實地調研中，珠三角9市發(fā)改部門的官員不約而同地表示，“產業(yè)結構調整更多地應該是企業(yè)遵從市場法則而不是完全的政府干預”?？梢姡平庵榻侵廾媾R的產業(yè)高度同構難題，顯然必須協(xié)調好政府與市場的關系。

目前，在珠江三角洲一體化進程中，市場訴求雖然存在，但相對比較間接，在合作專題的形成和推進過程中，尚未建立直接、完整和有效的市場主體訴求表達渠道，合作主體偏重于政府。而在政府方面，區(qū)域一體化尚未建立徹底的人財物及責任考核機制，合作專題在推進中不乏“有人出場、無人辦事、無錢辦事、無督辦督查”的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，一方面，隨著珠江三角洲經濟發(fā)展從以總量增長為核心轉向產業(yè)結構調整和升級轉型為核心，廣東省委省政府應該適時淡化傳統(tǒng)的以行政轄區(qū)為標準的政府績效考核，將產業(yè)結構調整及區(qū)域產業(yè)合作等指標納入考核體系，促使地方政府主動規(guī)避產業(yè)同構。另一方面，要創(chuàng)新政府和市場的關系及其機制，弱化政府的主導地位，以服務型政府代替管理型政府，以市場代替政府的位置，強化市場真正的主導作用。政府除了在基礎設施、公共服務、法律服務、社會管理等市場所不能或不愿起作用的領域發(fā)揮作用外，其他本應由市場起作用的領域都交還市場去做。尤其是那些對于需要政府和企業(yè)共同努力才能解決的，如產業(yè)政策，取消產業(yè)流動限制等，則需要政府持之以恒的工作來吸引企業(yè)的積極響應，最終通過自由的“市場之手”實現(xiàn)產業(yè)結構的科學布局。

二、政府間關系的協(xié)調

盡管市場是區(qū)域一體化發(fā)展的內在動力，但現(xiàn)實中以行政區(qū)劃為基礎的地方政府管理體制和傳統(tǒng)的以財政收入與經濟增長速度為核心指標的政績考核體制在很大程度上制約甚至阻礙著區(qū)域一體化進程。在這種情況下，區(qū)域一體化所需要的資源要素按照市場法則進行跨區(qū)域的自由流動被行政性力量所阻隔，從而出現(xiàn)一種與區(qū)域經濟一體化進程完全相悖的運行態(tài)勢，即所謂的“行政區(qū)經濟”。[15]（P93）除此之外，傳統(tǒng)的以單一地方政府為主體的單邊行政受制于財政、人才、技術等因素的制約，在面對日趨增多的區(qū)域性公共事務時，往往束手無策。因此，在當代中國地方政府主導型市場經濟的發(fā)展背景下，區(qū)域經濟一體化目標的實現(xiàn)，有賴于區(qū)域內各行政單元間的良性競爭與緊密協(xié)作。[16]（P310）或者說，“依靠政府間的合作積極推動區(qū)域經濟一體化，是在現(xiàn)行體制下實現(xiàn)我國區(qū)域經濟一體化發(fā)展的理性選擇”。[17]1994年之前，在廣東省政府特殊的“放權型政府操作模式”作用下，珠三角各市群雄并起，很快實現(xiàn)了珠三角經濟的騰飛。但在珠三角內部，在地方獨立利益主導下，并沒有形成城市間強有力的經濟聯(lián)系。[18]（P169-172）

反而由于地方政府在工業(yè)化進程中起著產業(yè)政策制定者和市場主體塑造者的作用，[19]（P110）在相當程度加劇了以分割性和無序性為主要特征的各自為政發(fā)展格局。尤其是在現(xiàn)行地方政府績效考核機制的作用下，珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)了爭資源、爭項目、爭中心的惡性競爭現(xiàn)象。[20]（P6-7）在這種情況下，廣東省政府開始注重珠三角經濟發(fā)展的規(guī)劃和秩序問題。1994年，廣東省委七屆三次全會首次正式提出“珠江三角洲經濟區(qū)”這一概念，并著手對珠江三角洲經濟區(qū)進行規(guī)劃，完成了《珠江三角洲經濟區(qū)現(xiàn)代化建設規(guī)劃綱要》的制定工作。但是，從后來的實踐看，在廣東特殊的經濟發(fā)展模式（高度外向型經濟）與特殊的行政格局（如深圳和珠海是有高度自主權的特區(qū)，廣州是副省級城市）背景下，由于缺乏行之有效的地方政府間關系協(xié)調制度，省政府很難協(xié)調各方的利益，這一構想基本上沒有達到預期的目標。①這種局面在進入新世紀后逐漸發(fā)生變化。進入21世紀，鑒于珠三角的先發(fā)優(yōu)勢、地緣優(yōu)勢有所弱化，未來發(fā)展也面臨著國內其他區(qū)域的競爭與區(qū)域內的產業(yè)升級和經濟融合的嚴峻挑戰(zhàn)。珠江三角洲整合之勢再起航，在廣東省政府的強力推動和各市政府的積極參與下，政府主導的區(qū)域合作制度框架已初步成型，具體體現(xiàn)在如下方面。其一，區(qū)域一體化的意識開始確立。近年來珠三角地區(qū)的合作力度不斷加大，主動融入?yún)^(qū)域發(fā)展已經成為基本共識。如在廣東省政府準備重新規(guī)劃珠三角后，廣州、深圳、珠海、東莞4市主要負責人都表示，即使“新藍圖”實施會讓他們作出暫時犧牲，也將以大局為重。[21]其二，都市圈規(guī)劃。2009年6月10日，廣東省政府在《關于加快推進珠江三角洲區(qū)域經濟一體化的指導意見》中提出，“近期以推進廣佛肇、深莞惠和珠中江經濟圈一體化為重點，推進城市群規(guī)劃建設一體化，實現(xiàn)各經濟圈內部及相互之間基礎設施的共建共享”。都市圈規(guī)劃突破了行政區(qū)劃的限制，并遵循城市與區(qū)域發(fā)展的規(guī)律，對空間規(guī)劃的創(chuàng)新與指導產生了積極的效果。其三，制定并實施五個一體化規(guī)劃。2010年5月28日，廣東省委省政府審議通過了關于實現(xiàn)珠江三角洲區(qū)域經濟一體化的五個專項一體化規(guī)劃，涉及到基礎設施、城鄉(xiāng)一體、公共服務、環(huán)境保護和產業(yè)布局等領域。從內容上看，五個具體的規(guī)劃都是為了實現(xiàn)三個目標，一是實現(xiàn)區(qū)域內產品和要素的自由流動，二是提升民眾的生活水平和福利，三是解決某些市場活動的外部性問題。這意味著，實現(xiàn)珠三角一體化后，不同城市的資源將突破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制，勞動力、土地、資本、技術、信息等生產要素實現(xiàn)優(yōu)化配置，市場色彩更濃，政府之間的配合更高效，整個區(qū)域的經濟實力和核心競爭力更強大，對外形象上就是一個城市群的概念。其四，地方政府之間簽署合作協(xié)議。2009年2月27日，深圳、惠州與東莞簽署了《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》；2009年3月19日，廣州與佛山簽署了《廣州市佛山市同城化建設合作框架協(xié)議》；2009年4月17日，珠海、中山與江門簽定了《推進珠中江緊密合作框架協(xié)議》；2009年6月19日，廣州、佛山與肇慶簽署了《廣佛肇經濟圈建設合作框架協(xié)議》。這些協(xié)議標志著珠三角一體化在三個經濟圈的發(fā)展已經進入實質性階段。其五，部門間協(xié)商與協(xié)議。通過部門間的協(xié)商與協(xié)議開展合作，是近年來珠江三角洲區(qū)域合作的亮點，也是最具成效的合作策略。原因在于，這種通過具體職能部門之間的溝通、協(xié)調與合作，是最直接、也是最能避免行政區(qū)劃邊界限制的最佳方式。

盡管它不具有整體性和長遠性，但卻具有相當?shù)膹椥裕策m合于區(qū)域合作中先易后難的治理原則。截止到目前，珠三角的地方政府相關職能部門在發(fā)展旅游業(yè)、流域治理、人力資源、公共安全、城市規(guī)劃等諸多具體事項的協(xié)作上取得了突出的成效。其六，協(xié)調機制建設。在區(qū)域合作中，比較固定的區(qū)域政府間合作機制往往是處理區(qū)域共同議題和各城市政府間利益沖突與矛盾的制度安排。目前，廣東省成立了由省有關部門牽頭、相關市參加的城市規(guī)劃、交通、能源、信息化、水資源、環(huán)保、產業(yè)、基本公共服務等專項工作小組，負責具體工作，并在省政府和各市政府專設一個落實《規(guī)劃綱要》辦公室來協(xié)調一體化項目的落實。而在推進三大都市圈的過程中，先后成立了由市際合作領導小組、市長聯(lián)席會議、聯(lián)席會議辦公室以及專責小組四位一體的組織協(xié)調機制，簽署并開始實施全面區(qū)域合作的框架協(xié)議。正是在這樣的背景下，2010年5月27日，廣東省委省政府召開的珠三角地區(qū)落實《規(guī)劃綱要》工作會議顯示：《規(guī)劃綱要》實施一年來，28項指標100%完成，其中20項超額完成，珠三角一體化進程明顯加快。盡管如此，但目前珠三角城市間仍以行政區(qū)劃為主體，城市間主體功能定位不明晰，產業(yè)同構化和項目重復建設較為普遍，仍然面臨著從“城市經濟”向“區(qū)域經濟”、從城市“單打獨斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉變的必要性，諸多深層次問題尚未有效解決。[22]

這表明，完善有利于珠三角一體化發(fā)展的體制機制仍然需要進一步探索。在珠江三角洲地區(qū)，政府間關系的協(xié)調包括兩個層面：一是廣東省政府與珠三角9市政府之間的縱向關系協(xié)調，二是珠三角9市政府之間的橫向關系協(xié)調。與長江三角洲相比，珠三角整體上只是廣東省內的一個小區(qū)域，協(xié)調難度理應遠遠小于長三角中2省1市的協(xié)調。但是，由于珠江三角洲9市中有2個副省級市和2個經濟特區(qū)所在地市（都有一定程度的地方立法權）、區(qū)域內部也存在明顯的經濟發(fā)展不均衡，①因此實踐中仍然存在相當大的協(xié)調難度。從現(xiàn)有的政府間協(xié)調機制來看，主要應該從以下方面來考慮：首先，應該強化并完善省政府的協(xié)調。珠三角是廣東省政府統(tǒng)一管轄的一個地方區(qū)域，省政府對珠三角各市政府具有直接影響力。當前，廣東省政府已經設計了落實《規(guī)劃綱要》的辦公室，由省政府秘書長擔任辦公室主任，并設立專職副主任進行協(xié)調。但是，在調研中，筆者發(fā)現(xiàn)如廣州與佛山之間為建立地區(qū)金融中心而展開的金融資源爭奪、②深莞惠之間關于交通銜接與跨界河流治理中的協(xié)調、③珠三角重大基礎設施建設的共建共享、地方政府間立法協(xié)同的問題（目前這一區(qū)域涉及到廣東省、廣州市、深圳市、珠海市四個立法實體）、④建立健全反映區(qū)域一體化的政府績效評估指標與考核體系等，都需要由省政府加強協(xié)調。其次，應該完善珠三角9市政府間關系的協(xié)調機制。在實地調研中，筆者無時無刻不感受到珠三角9市間協(xié)調實際上是一種利益關系的平衡，因此應建立相應的區(qū)域利益分享和補償機制。珠三角一體化發(fā)展的出發(fā)點是通過區(qū)域成員間合作來共享整體利益。要實現(xiàn)珠三角基礎設施、產業(yè)發(fā)展、環(huán)保生態(tài)、城市規(guī)劃、公共服務一體化，勢必會帶來珠三角利益結構的重新調整和各種利益沖突，在當下特殊的制度環(huán)境下，如果缺乏相應的區(qū)域利益分享和補償機制，顯然是不可能實現(xiàn)的。這就不但要求在推進廣佛肇、深莞惠和珠中江三個經濟圈的過程中，各市政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設來實現(xiàn)地方間的利益轉移，實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配；同時也必須強化廣東省政府的綜合協(xié)調作用，通過規(guī)范的公共財政工具來實現(xiàn)縱向利益轉移，以調節(jié)珠三角一體化進程中的地區(qū)間利益關系，最終實現(xiàn)區(qū)域利益共享。

三、政府與社會關系的協(xié)調

在中國的區(qū)域一體化進程中，基于政府的特殊作用，往往成為區(qū)域協(xié)調和治理的行為主體。于是，在區(qū)域合作的實踐中就形成了以政府為主導的兩種區(qū)域協(xié)調形式：一是各區(qū)域政府組織間的合作，形成一致政策或具有法律效應的契約文件來規(guī)范或調整區(qū)域間關系；二是區(qū)域性整合，建立區(qū)域性政府機構或準政府機構。這兩種自上而下的協(xié)調機制建立在政府組織強制性權威之上，需借助行政手段來完成。說到底，這兩類協(xié)調機制的實質就是區(qū)域政府管理，其參加者和主導者是區(qū)域內的相關地方政府。在這種政府完全主導的區(qū)域合作機制下，區(qū)域合作的議題主要是圍繞區(qū)域內各地方政府的需要而展開，不能涵蓋區(qū)域內全部的公共事務。在區(qū)域合作中，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)，形成新的“政企不分”態(tài)勢，致使合作“主角”大中小企業(yè)和其他非政府組織不能完全參與進來，即使參與，也熱情不高，最終區(qū)域合作成了政府及其相關部門的“獨角戲”。在合作內容上，熱衷于壓力型體制下對短期政績的追求，缺乏對區(qū)域產業(yè)鏈意義上的分工與合作體系的整體性構建，更缺乏在城鎮(zhèn)體系、社會保障體系等基礎性社會領域的合作，缺乏從全局考慮整個區(qū)域經濟社會的科學發(fā)展與和諧，從而削弱了區(qū)域合作的績效。而且在當下的政府管理體制下，一方面區(qū)域合作的主要內容不僅容易受到地方政府主要官員個人偏好的影響，而且還往往會因地方政府主要官員的調任變動而缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，更容易使這種地方政府主導的區(qū)域合作偏離區(qū)域一體化的主要目標。為何會出現(xiàn)這種局面呢？這是因為在當下中國的制度框架下，地方政府的目標相對于社會目標來說更加短期化，在片面政績評價標準的激勵下地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到釋放。[23]在實踐中，地方政府既不完全是中央政府的人，也不完全是地方民眾的人，還應該是地方政府主要官員利益的代表者?；蛘哒f，地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化不完全是一致的。正是因為地方政府利益與地區(qū)公共利益之間的錯位、對地方政府及其主要官員利益最大化的追求，才導致了實踐中地區(qū)間利益的沖突。而且，當下中國地方政府之間實際上存在著一種如何完成上級政府任務的績效競賽，或者說是地方政府主要官員間“官場競爭”的政治錦標賽，所以地區(qū)之間競爭大于合作。[24]

在區(qū)域合作中，區(qū)域利益與地方利益的不一致是客觀存在的。但是，在經濟業(yè)績優(yōu)位或者說GDP標準崇拜的評價體系中，地方政府官員是不可能冒著“烏紗帽”被摘的危險，去搞那種吃力不討好的政府合作工程，因此，在區(qū)域一體化進程中，完全依靠地方政府去突破因行政區(qū)劃分割而導致的各自為政困境是不可能的。以致有研究者指出，這一類政府主導的區(qū)域協(xié)調機制是政府制度花園中的雜草，將在顯示無效后被鏟除。[25]（P226）實際上，政府雖然是區(qū)域經濟一體化的核心協(xié)調主體，但并不是唯一主體。除了政府與市場主體之外，非營利組織也是區(qū)域一體化的重要利益相關者。非營利組織一般是指非政府的、非營利性的、致力于社會公益事業(yè)的社會中介組織，其運作與政府存在著明顯的差別：非營利組織是扎根于民間、權力流動、雙向或多向、獨立運作的組織，是公民自發(fā)形成的和自愿參與的組織。一般而言，非營利組織具有協(xié)調經濟發(fā)展、影響政府決策、參與社會治理、提供社會服務、化解社會矛盾與平衡利益等方面的功能。不僅如此，在區(qū)域一體化進程中，盡管政府控制著公共政策，但非營利組織從社會服務的角度來參與區(qū)域一體化進程，它們對促進區(qū)域社會公平與平等更感興趣。為了有效實現(xiàn)目標，政府與非營利組織之間越來越多地需要相互協(xié)作；盡管每一個部門在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益，但為了實現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權力和資源。[26]（P290-310）這是因為：首先，區(qū)域一體化的受益者歸根到底是生活在特定區(qū)域的居民，而非營利組織能更靈活更直接地將廣大民眾的利益訴求表達出來，這無疑有助于提升相關區(qū)域公共政策的科學性與合理性；其次，非營利組織往往通過自主決策、自愿服務和志愿參與的形式來對區(qū)域一體化進程施加影響，這種自治機制迎合了民眾要求自主自立的心理需求；再次，非營利組織的非營利性與公益性，使得其在協(xié)調區(qū)域一體化進程中的政府與市場、政府間、企業(yè)間關系方面，能發(fā)揮不可替代的作用；最后，非營利組織通過承接政府職能轉變和參與公共事務，不僅有利于降低政府成本和優(yōu)化政府行為，而且有利于改變政府壟斷公共事務的局面。正是因為非營利組織能夠“在政治體系之外彌補政府組織治理公共事務的不足，同時發(fā)揮自身精干、靈活、專業(yè)、高效的優(yōu)勢，并重新激活公共事務領域中被政府組織遺漏的治理盲區(qū)”，[27]因此，要實現(xiàn)珠江三角洲一體化，必須適時改進已有的區(qū)域合作策略，逐步走向區(qū)域公共管理，以形成區(qū)域內多元利益相關者的協(xié)作性治理。

正是區(qū)域內多元利益主體的互動與參與，才使得關鍵的區(qū)域性公共性問題不僅能夠被表達，而且也易于解決。具體而言，就是在現(xiàn)有的地方政府之間協(xié)作的基礎上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和其他區(qū)域性社會組織的積極作用。一是建立以各地經濟專家為主體的智囊組織，成為珠江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展的咨詢參謀機構。如中山大學的“港澳和珠江三角洲研究中心”、暨南大學的“特區(qū)港澳研究所”等組織，這些組織的建立主要以城市群內的學術方面的代表人物和專家學者為主體，為珠三角一體化發(fā)展獻計獻策，為在各種重大問題上形成共識提供討論空間，為解決各種合作問題提供經過科學論證、考慮互惠互利的方案。二是進一步發(fā)揮行業(yè)組織在推進珠三角區(qū)域一體化中的作用。珠江三角洲是中國市場化程度最高的區(qū)域，市場力量強大，企業(yè)實力雄厚，各類行業(yè)協(xié)會發(fā)展相對成熟。這些行業(yè)組織在積極配合政府促成已經簽訂的協(xié)定落實、推動政府間消除阻礙資訊、資源和產品流通的地方政策壁壘、做好企業(yè)的培訓服務、促成各種標準的統(tǒng)一、通過行業(yè)自律建設以維護市場秩序等方面可以發(fā)揮積極作用。尤其值得注意的是，行業(yè)組織通過同業(yè)企業(yè)的聯(lián)合，采用自治、自律方式規(guī)范企業(yè)，倡導企業(yè)間良性競爭，實現(xiàn)區(qū)域內行業(yè)資源的優(yōu)化配置，這對于建設區(qū)域統(tǒng)一市場和協(xié)調競爭機制方面具有積極意義。三是加強區(qū)域內公民社會建設，充分發(fā)揮公民在推進和實現(xiàn)區(qū)域一體化過程中的重要作用。這是因為，民眾是區(qū)域一體化的最終受益者，他們不僅有參與區(qū)域一體化的積極性，而且組織化的公民參與也有利于促進珠江三角洲相關區(qū)域公共政策的民主化和科學化，更有利于加快實現(xiàn)區(qū)域交通基礎設施、環(huán)境保護和區(qū)域公共服務一體化。更重要的是，公民社會的發(fā)展，不僅是發(fā)展民主政治的基礎，也是走出“市場失靈”與“政府失敗”雙重困境的必然選擇。在2009年發(fā)生的廣州番禺垃圾焚燒事件中，番禺市民從最初反對在自家門口建垃圾焚燒廠的社區(qū)維權逐漸演變?yōu)橄蛘嶙h用建廠的巨額資金推動垃圾分類的政策倡議，[28]標志著珠江三角洲地區(qū)的公民意識和公民社會正在萌芽成長。聯(lián)系到近年來珠江三角洲各地方政府與網民就區(qū)域一體化議題展開的頻繁互動與交流，我們完全有理由相信這種日漸成長的公民社會也應該成為推進珠江三角洲一體化綿延不絕的動力。

四、結語

總之，區(qū)域問題涉及到多方的利益，包括政府、市場和社會等。區(qū)域政策只有建立在區(qū)域利益相關者高度認同和平等伙伴關系的基礎上，才能在目標上匯集多個利益相關者的愿景，從而得以有效實施，切實解決區(qū)域發(fā)展的問題。正如眾所周知的那樣，“政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”。[29]（P25-48）因此，無論是政府還是非政府組織都沒有單獨有效解決區(qū)域性問題的能力，應該倡導政府與非政府組織以及私營部門之間建立合作、協(xié)作、網絡和伙伴關系，以有效治理區(qū)域性問題。珠江三角洲是我國改革開放的先行地區(qū)，改革以來，在經濟持續(xù)高速發(fā)展的同時，以行政管理體制改革為標志的政府成長、以企業(yè)為主體的市場成長、以民間組織成長為標志的公民社會成長也在加速前行，這是珠江三角洲在邁向區(qū)域一體化進程中最為寶貴的地方性資源。正因為如此，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》在論及實現(xiàn)珠江三角洲一體化時強調指出：珠江三角洲地區(qū)9市要打破行政體制障礙，遵循政府推動、市場主導，資源共享、優(yōu)勢互補，協(xié)調發(fā)展、互利共贏的原則，創(chuàng)新合作機制，優(yōu)化資源配置。在省政府的統(tǒng)一領導和協(xié)調下，建立有關城市之間、部門之間、企業(yè)之間及社會廣泛參與的多層次合作機制。