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一、協(xié)作性公共管理興起的背景

奧利瑞指出，在過去十余年間，公共行政中的一個新進展就是協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開拓。[1]（P6-9）發(fā)端于20世紀70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時也產(chǎn)生了機構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化（Fragmentation）的實踐局限性。于是，20世紀90年代中后期，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國從解決新公共管理模式的實踐局限性出發(fā)，又開始了以協(xié)同政府（Joined-upGov-ernment,JUG）、“整體政府”（HolisticGovernment）、網(wǎng)絡(luò)化治理（GoverningbyNetwork）、無縫隙政府（SeamlessGovernment）、協(xié)作性公共管理（CollaborativePublicManagement）、協(xié)作型政府（CollaborativeGovernment）和協(xié)作治理（CollaborativeGovernance）為主要內(nèi)容，進行超越新公共管理的第二輪改革。這些改革主張整體化理念，強調(diào)從重組政府機構(gòu)、整合政策制定與執(zhí)行、提供回應(yīng)性的公共服務(wù)和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、建立信息時代的政府治理機制和重視公共服務(wù)的價值、再造行政流程和促進資源共享等方面實施協(xié)作性公共管理。這場改革的興起具有深刻的時代社會背景。其一，社會變革論（Socialchange）。

主流的觀點認為，當前社會的轉(zhuǎn)變步伐的特性是協(xié)作性公共管理興起的主要因素，或者說政府治理面臨的社會問題類型促動協(xié)作性公共管理的發(fā)展。社會變革論主張，社會的變革使得政府治理面對一種全新的環(huán)境———各種“跨邊界公共問題”不斷涌現(xiàn)，地區(qū)間、組織間、部門間相互依賴性不斷加強，這使得公共部門及其管理者經(jīng)常在一種復(fù)雜的組織間安排環(huán)境中工作。這是當今協(xié)作性公共管理興起和發(fā)展的主要因素。[2]（P44-55）過去幾十年的公共管理實踐使人們認識到，地方層面的轄區(qū)、政府機構(gòu)、非營利組織和營利組織之間相互依賴關(guān)系普遍存在。我們今天正生活在一個涉及許多組織和群體或這些組織和群體有責任解決公共問題的權(quán)力共享的世界里，需要有不同的組織———公共部門、私人部門和非營利部門協(xié)作提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和協(xié)同解決復(fù)雜性社會問題。協(xié)作通常被認為是發(fā)展解決這些復(fù)雜問題的新策略的一種方法。[3]（P281-290）而信息通訊技術(shù)(InformationandCommunicationTechnologies,ICTs)在政務(wù)流程中的廣泛運用，保證了部門內(nèi)部、部門之間有一致和共享的信息環(huán)境，提高了部門間協(xié)同工作的效率。這些因素使跨部門協(xié)作成為可能與必要。其二，部門失靈論（SectorFailure）。部門失靈論主張，當今政府所面臨的許多問題不可能通過傳統(tǒng)官僚制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制解決。[4]（P8）在21世紀，組織間網(wǎng)絡(luò)時代的來臨，給公共管理者帶來了跨邊界相互依賴的挑戰(zhàn)，對公共部門協(xié)同行動、提供整體服務(wù)的需求前所未有地高漲———公共行政進入了一個在許多社會活動者之間開展協(xié)作有更大需要的時代。[5]（P1）凱特爾認為，基于邊界的公共管理方法在21世紀已經(jīng)過時，取而代之的是一種協(xié)作網(wǎng)絡(luò)途徑。[6]（P10-19）正如科層制出現(xiàn)于農(nóng)業(yè)社會和官僚制已被證明是與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應(yīng)的一種組織形式一樣，正在出現(xiàn)的信息社會時代更加關(guān)注人們可以跨組織職能和邊界聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)。[7]（P33-43）

顯然，傳統(tǒng)科層制已經(jīng)不能適應(yīng)當今信息時代和網(wǎng)絡(luò)社會的需要，公共事務(wù)的廣泛聯(lián)系性和滲透性，使得相應(yīng)的管理不得不打破科層制的嚴格界限，不斷開發(fā)各種新的治理模式，走向跨邊界、跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級的協(xié)作性管理。成功地治理諸如經(jīng)濟競爭力、工業(yè)、教育與醫(yī)療健康、區(qū)域經(jīng)濟與地區(qū)貧困、跨界基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境污染、共同資源開發(fā)與利用、公共安全和災(zāi)難等非常復(fù)雜的問題，跨部門協(xié)作越來越被認為是一種必須和必要的戰(zhàn)略。[2]（P44-55）阿格諾夫和麥圭爾則強調(diào)，協(xié)作性管理有補充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢。[8]（P1）按照這些觀點，官僚部門體制失靈催生了跨部門協(xié)作管理的興起。作為近年來西方國家公共管理實踐探索與理論研究的一個新趨向，協(xié)作性公共管理是在反思傳統(tǒng)官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。它代表了當前公共管理新的發(fā)展趨向或研究途徑?；蛘哒f，未來的公共管理將是一種“協(xié)作性公共管理”模式。[9]（P20-32）它的興起與發(fā)展絕非偶然。社會的變遷、組織模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價值的轉(zhuǎn)變，意味著政府及其管理者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的公共責任，那就是，在所有類型的公共管理過程中，以公共需求為導(dǎo)向，以資源整合為主線，突破和超越基于地區(qū)和部門邊界的公共管理模式，構(gòu)建跨邊界協(xié)作性公共管理模式，提升公共事務(wù)的治理績效，創(chuàng)造公共管理的戰(zhàn)略價值。

二、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)

拉塞爾•林登關(guān)于無縫隙政府的研究為跨部門協(xié)作提供了重要理論依據(jù)。[10]“無縫隙政府”或協(xié)作型政府就是政府打破傳統(tǒng)的部門邊界和職能分割局面的公共管理新途徑，整合政府相關(guān)職能部門、人員和其他資源，以公眾而非部門為導(dǎo)向，再造公共管理流程，促進跨地區(qū)、跨部門溝通協(xié)調(diào)和協(xié)同工作，以一體化流程界面為公眾提供整體、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。作為公共管理的一種新途徑，協(xié)作性公共管理建立在三個相關(guān)理論基礎(chǔ)之上：資源依賴理論、交易成本理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論。其一，資源依賴理論（ResourceDependenceTheory）。資源依賴視角是解釋組織間協(xié)作關(guān)系的一種非常成熟的理論。[11]（P31-32）當A組織擁有對B組織有益但B組織又不擁有的資源或能力時，A組織與B組織之間通常會建立聯(lián)合關(guān)系。因為沒有任何一個政府組織擁有充分的權(quán)威、資源和知識去影響政策意圖的立法和實現(xiàn)。相反，政策制定和執(zhí)行需要所有擁有重要能量并且彼此相互依賴對方去影響政策出臺和目標實現(xiàn)的多個行動者的協(xié)同工作。這種視角的基本假設(shè)，就是任何單個組織不擁有實現(xiàn)其目標的所有資源，而依賴來自一系列相互作用的組織、群體和個人所構(gòu)成的環(huán)境的輸入。[11]（P31-32）根據(jù)這種理論視角，組織間存在資源依賴，一個政府組織必須依賴其他組織提供資源才能順利運轉(zhuǎn)或提供公共服務(wù)，產(chǎn)生協(xié)作的動機和意愿，因而需要建立資源共享安排。

資源依賴視角認為組織追求自身利益是其參與協(xié)作的主要動機，同時組織間協(xié)作也提高了組織有效使用其資源的能力。隨著政府面臨許多復(fù)雜性問題和對稀缺資源需求的增加，政府開始轉(zhuǎn)向為外部合作伙伴提供資源。由于組織之間存在資源依賴性，因而交換關(guān)系發(fā)生了。交換關(guān)系通過降低未來資源提供的不確定性來穩(wěn)定組織間的聯(lián)系，并且維持組織間持久性的互動伙伴。[12]（P45）在公共服務(wù)的許多領(lǐng)域，公私部門服務(wù)提供伙伴關(guān)系正在取代由公共機構(gòu)直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式?？偠灾?，這種視角主張資源相互依賴和共同利益目標是協(xié)作性公共管理得以發(fā)生的前提條件。其二，交易成本理論（ExchangeandTransactionCostTheory）。不管是基于資源交換還是合法性動機選擇合作伙伴，組織都將追求降低相關(guān)的交易成本，包括協(xié)作的監(jiān)測成本、信息成本和機會主義等。交易成本理論將跨部門協(xié)作視為一種具有“相互依存的利益”的組織間關(guān)系，將跨部門協(xié)作的組織效率解釋為一種能減少組織間協(xié)商的時間和努力的行動。[13]（P53-69）在現(xiàn)代公共管理過程中，以政府為核心的公共組織與其他社會組織組成了一個動態(tài)、復(fù)雜、整體的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。對這種網(wǎng)絡(luò)中的主體間相互依賴性進行管理在公共管理世界中正變得越來越普遍、復(fù)雜和重要，并且已不容易通過市場機制和科層機制得到協(xié)調(diào)。[7]（P33-43）鮑威爾認為，協(xié)作機制是一種既不同于市場協(xié)調(diào)，也不同于科層管理的獨特制度形式，[14]（P265）為建構(gòu)合作性組織間關(guān)系提供了一種可選擇的治理機制。依據(jù)這種理論視角，不管公共組織是為了交換資源還是合法性考慮而尋求協(xié)作伙伴關(guān)系，公共組織應(yīng)該追求減少相關(guān)的交易成本。為了降低機會主義的威脅，公共組織必須確定其能夠信賴的伙伴。如果公共組織能夠確定信賴的伙伴，他們就能夠降低與協(xié)作相關(guān)的監(jiān)測成本，并且更重要的是增加有效的伙伴關(guān)系的機會。

這種交易成本有三個確定指標：第一，組織應(yīng)該尋求與其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的組織間伙伴關(guān)系難以建立和維持；第二，組織應(yīng)該尋求與其具有合作經(jīng)歷的伙伴，先前具有的合作經(jīng)歷，有助于降低交易成本，因而增加了組織間建立伙伴關(guān)系的意愿；存在與發(fā)現(xiàn)協(xié)作伙伴相關(guān)的信息搜索成本。協(xié)作伙伴選擇有三個動機———獲取實用資源，提高組織的合法性和降低交易成本。[13]（P53-69）當協(xié)作強調(diào)共同價值和利益時，參與者通?？梢哉业接行实姆绞絽f(xié)同工作，并創(chuàng)造單獨行動難以實現(xiàn)的更大價值。[15]（P281-320）總之，跨部門協(xié)作的潛在好處包括在組織效能和效率方面取得成功，如抵抗外部不確定性的能力、分擔責任和風險、整合部門資源和獲取競爭優(yōu)勢、節(jié)省交易成本、改善組織學(xué)習(xí)和提供高質(zhì)量的公共服務(wù)等。這印證了一個經(jīng)濟學(xué)寓言：交易可以使各方都獲益，因為它使人們可以專門從事他們具有比較優(yōu)勢的活動。其三，網(wǎng)絡(luò)治理理論（TheoryofGoverningbyNetwork）。許多公共行政學(xué)者視跨部門協(xié)作為“網(wǎng)絡(luò)”，運用網(wǎng)絡(luò)理論研究協(xié)作問題。雖然并非所有的協(xié)作關(guān)系都發(fā)生在多元行動者網(wǎng)絡(luò)中，但網(wǎng)絡(luò)治理研究確實促進了協(xié)作性公共管理的研究。奧利瑞等人指出，隨著政府管理從統(tǒng)治向治理變遷，公共管理學(xué)者將關(guān)注焦點轉(zhuǎn)向跨部門/機構(gòu)邊界的組織形式。學(xué)術(shù)界對協(xié)作性公共管理的回應(yīng)部分原因是公共、私人和非營利組織網(wǎng)絡(luò)的增長；他們工作所在的背景、環(huán)境和限制因素；網(wǎng)絡(luò)中公共管理者所處的情境；網(wǎng)絡(luò)治理過程和決策規(guī)則；公共管理者如何界定他們的工作、任務(wù)和目標以及他們對公共政策和政策過程中的影響。[16]（P1-12）

從一定意義上講，現(xiàn)代公共治理是一種協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)管理，或者說協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代公共治理的核心內(nèi)容。奧圖爾認為，公共管理者正處于一種縱橫交錯的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中工作，因此在公共行政中有必要認真地對待網(wǎng)絡(luò)。[17]（P45-52）網(wǎng)絡(luò)是一種組織間協(xié)作的安排，這種組織間安排主要是為了解決單個組織不能或無法有效解決的問題。網(wǎng)絡(luò)世界中的公共管理需要更多關(guān)注組織間協(xié)作。[18]（P33-38）戈德史密斯和埃格爾指出：作為一種協(xié)作型政府模型，網(wǎng)絡(luò)化治理代表了第三方政府（third-partygovern-ment）、協(xié)同政府（joined-upgovernment）、數(shù)字革命（thedigitalrevolution）和顧客需求（consumerde-mand）的綜合，將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來，然后再利用信息技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接整合，并在公共服務(wù)運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。[19]（P9）網(wǎng)絡(luò)化治理包括同級政府不同部門間、不同層級政府間、同層級不同政府間、政府與非營利組織、營利組織及公眾之間的協(xié)作。政府必須有效管理這種網(wǎng)絡(luò)中的組織間關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)中的參與應(yīng)該通過合作伙伴關(guān)系而非官僚體制來建構(gòu)。弗里斯曼指出，一種高度整體化的協(xié)作結(jié)構(gòu)———組織間網(wǎng)絡(luò)在資源分散化、管轄權(quán)共享和重疊的許多公共政策領(lǐng)域日益普遍。[11]（P31-52）資源依賴、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢和共同目標是組織參與協(xié)作的重要動力。公共管理者通常運用協(xié)作作為改善組織間網(wǎng)絡(luò)治理的戰(zhàn)略。協(xié)作被認為是一種特殊的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而網(wǎng)絡(luò)是多個組織間相互依存的結(jié)構(gòu)，組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)造特性為協(xié)作能力的發(fā)展創(chuàng)造了機會。在公共管理領(lǐng)域，協(xié)作既是公共管理者個體的一種理性戰(zhàn)略，又是公共部門集體改進網(wǎng)絡(luò)治理的一種手段。當公共管理者或公共組織擁護協(xié)作過程作出聯(lián)合決策和作為單一實體行動時，這其實是作為更整體化的新組織———“協(xié)作型組織”行動。

三、協(xié)作性公共管理的實踐模式

在公共管理實踐世界中，過去十余年間協(xié)作性公共管理領(lǐng)域已經(jīng)有了開拓性的新發(fā)展。協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為現(xiàn)代公共部門管理者的一項核心活動，其價值已為公共部門管理者所廣泛認識，并在實踐中形成了各具特色的發(fā)展模式。其一，跨部門協(xié)作性公共管理（Cross-sectorCPM）。英國“協(xié)同政府”改革是探索跨部門協(xié)作性公共管理的典范。1999年，布萊爾政府頒布了《現(xiàn)代化政府白皮書》（modernizinggovernmentagenda），為英國提供了一個以“協(xié)同政府”為主題的現(xiàn)代化政府革新框架。協(xié)同政府是指項目、政策或機構(gòu)的組織安排之間的一致性，這種一致性可以促使機構(gòu)之間進行協(xié)作。[20]（P103-138）波利特認為，協(xié)同政府是描述實現(xiàn)橫向和縱向協(xié)調(diào)性地思考和行動的愿望的用語。[21]（P34-49）協(xié)同政府尋求協(xié)調(diào)試圖實現(xiàn)協(xié)同行動的不同機構(gòu)、所有政府部門的工作，通過組織結(jié)構(gòu)再造實現(xiàn)政府組織內(nèi)部整合，通過跨組織、跨部門工作方式發(fā)展外部協(xié)作關(guān)系。[22]（P615-642）英國協(xié)同政府改革的具體政策包括通過公私伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其他方法強力排除跨部門協(xié)同工作的障礙；進行民意調(diào)查，收集公共服務(wù)需求信息，促進各部門合作，實行整合服務(wù)，滿足多方需求；建立公共服務(wù)標準和公共服務(wù)協(xié)議，并通過跨部門公共服務(wù)提供標準和協(xié)議，使跨部門協(xié)同工作得以實現(xiàn)等。

英國的協(xié)同政府改革非常重視建立地方治理中的戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系。為改善地方治理，2001年英國政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”（LocalStrategicPartnerships，LSP）計劃，將之作為一項國家政策。LSP強調(diào)各地方治理主體之間消除行政管轄界限，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區(qū)與志愿部門等不同部門聯(lián)結(jié)起來，促進更和諧的協(xié)作治理模式。協(xié)同政府與公共管理中出現(xiàn)的三種伙伴關(guān)系有關(guān)：包括公共部門與私人部門之間的伙伴關(guān)系、公共部門與志愿者部門之間的伙伴關(guān)系以及中央與地方之間的伙伴關(guān)系。[21]（P34-49）在公共部門、私營部門和非營利部門間建立協(xié)作伙伴提供公共服務(wù)已經(jīng)成為當今世界國家公共管理領(lǐng)域的一個基本現(xiàn)實。美國在克林頓重塑政府運動期間，在公共服務(wù)領(lǐng)域高舉民營化和社會化大旗，讓非營利性組織和私人企業(yè)參與提供公共服務(wù)，促進公共服務(wù)整合，為構(gòu)建公共部門、非營利組織和私人部門合作提供公共服務(wù)的多元主體協(xié)作模式。這種協(xié)作模式主要是在公共服務(wù)多元主體間建立一種跨部門協(xié)作關(guān)系，即為著共同的目標建立伙伴關(guān)系，整合業(yè)務(wù)流程，共享各類資源，加強跨部門溝通與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)協(xié)同工作，為公眾和社會創(chuàng)造公共價值。2002年，美國總統(tǒng)布什頒布《總統(tǒng)管理日程》，重建了總統(tǒng)管理委員會（ThePresident’sManagementCoucil，PMC）。PMC負責提供在不同機構(gòu)和跨部門之間提供政策執(zhí)行的整合機制，從而保障總統(tǒng)建立學(xué)習(xí)性的、以解決問題為導(dǎo)向的、創(chuàng)新的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。加拿大的“公共服務(wù)2000年”運動和澳大利亞的“攜手政府”計劃都強調(diào)公共服務(wù)提供中的跨部門協(xié)作。其二，跨地區(qū)協(xié)作性公共管理（Cross-jurisdictionCPM）。自20世紀90年代以來，經(jīng)濟全球化在世界范圍引發(fā)了生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的重組，次國家層面的跨地區(qū)合作和區(qū)域一體化發(fā)展再次成為人們關(guān)注的焦點，在英美等西方主要國家的大都市區(qū)(metropolitanarea)掀起了一股協(xié)作治理和新區(qū)域主義（NewRe-gionalism）的熱潮。在英美等國大都市區(qū)域治理實踐中，地區(qū)間/政府間/跨部門協(xié)作成為一種基本策略。圍繞一些跨地區(qū)邊界的公共問題，地方政府間形成了跨地區(qū)協(xié)作管理網(wǎng)絡(luò)，建立了許多諸如“政府間協(xié)議”、“諒解備忘錄”、“地方政府協(xié)會”、“市自治團體協(xié)會”、“縣議會協(xié)會”、“城區(qū)議會協(xié)會”之類的合作協(xié)議和合作機構(gòu)，聯(lián)合制定區(qū)域規(guī)劃，共同解決區(qū)域公共問題。在美國，州與州之間、地方政府間建立戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系成為當前合作聯(lián)邦主義的一種新趨勢。為了應(yīng)對經(jīng)濟全球化沖擊與區(qū)域經(jīng)濟競爭，提升自身的競爭優(yōu)勢，各州和地方開始注重在沒有聯(lián)邦介入的條件下制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來治理區(qū)域共同問題，積極倡導(dǎo)和促進區(qū)域協(xié)作治理。聯(lián)邦以下政府再造方案中重要的共同趨勢之一，就是州際協(xié)議（interstatecompacts）、地方政府間協(xié)議（interlocalagreements）的廣泛使用。州際協(xié)議是合作聯(lián)邦主義和跨州區(qū)域主義背景下最重要的州際協(xié)作機制，它由兩個或者兩個以上州之間協(xié)商達成，并經(jīng)國會同意，締約州受聯(lián)邦憲法“協(xié)議”條款和“契約”條款拘束，就像商業(yè)交易中雙方或者多方當事人受契約約束一樣，如《中西部區(qū)域高等教育協(xié)議》（1991，中西部地區(qū)8個州）、《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（1996，49個州，加州除外）、《中西部客運鐵路協(xié)議》（2000，中西部地區(qū)9個州）、《州際環(huán)境協(xié)議》（2000，紐約、新澤西和康涅狄格3個州）、《兒童安置州際協(xié)議》（2005，全美所有州）、《五大湖—圣•勞倫斯流域水資源管理協(xié)議》（2005，東北部8個州）。地方政府間協(xié)議是不同市、縣之間合作提供公共服務(wù)和構(gòu)建協(xié)作性伙伴的一種重要制度安排。地方政府之間經(jīng)常通過締結(jié)合作協(xié)議，組建大都市區(qū)委員會機構(gòu)。

米勒將目前美國的大都市區(qū)域主義概括為四種途徑：協(xié)調(diào)區(qū)域主義（CoordinatingRegionalism）：作為一個區(qū)域協(xié)作整體制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；行政區(qū)域主義（Ad-ministrativeRegionalism）：市政府的服務(wù)功能轉(zhuǎn)移到特區(qū)或縣政府，以及通過協(xié)商達成地方政府間協(xié)議；財政區(qū)域主義（Fiscalregionalism）：為了實現(xiàn)一系列目的，建立大都市區(qū)域籌資機制；結(jié)構(gòu)區(qū)域主義（StructuralRegionalism）：主要涉及地方管轄邊界的變化。[23]（P99）隨著協(xié)作性公共管理改革在各國的深入發(fā)展，英國學(xué)者湯姆•林對協(xié)作性公共管理的實踐經(jīng)驗進行了理論概括，歸納出一種最佳實踐的“協(xié)同政府”模式———為實現(xiàn)政府治理目標，對不同組織實施正式組合和促進這些組織有效溝通與合作的各種方式的總稱。[22]（P615-642）協(xié)同政府是對20世紀80年代公共服務(wù)提供碎片化和這種碎片化阻礙了公共政策的重要目標實現(xiàn)的回應(yīng)，是20世紀90年代中期公共部門改革背后的突出思維。它建立在這種觀點基礎(chǔ)上，即公共政策的重要目標既不能通過現(xiàn)有組織的單獨行動得以實現(xiàn)，也不能通過創(chuàng)建一個新的“超級機構(gòu)”（superagency）提供。因而，針對公共政策的特定目標，圍繞服務(wù)對象的需求和偏好，尋求協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有正式的獨立組織的行動，在不消除管轄邊界的情形下協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨組織邊界的行動，協(xié)同政府的不同層級和機構(gòu)共同提供更為整體化的公共服務(wù)。公共管理實踐中跨邊界、組織間協(xié)作結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)可能代表激進意義上的行政改革中某一領(lǐng)域正在展開。[24]（P86-102）作為一種超越新公共管理的政府治理新模式，協(xié)作性公共管理意味著在公共決策與公共服務(wù)過程中，需要發(fā)展互動式、協(xié)作性和整體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級與各部門）在公共管理流程中協(xié)同工作，達到再造功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無縫隙服務(wù)的服務(wù)型政府。具體說來，協(xié)作性公共管理有五個基本維度：一是協(xié)作建立在互惠價值基礎(chǔ)上，協(xié)作過程體現(xiàn)為資源交換與共享過程；二是協(xié)作型組織，通過文化、價值觀、信息和培訓(xùn)進行協(xié)同工作，最大限度地清除損害彼此利益的邊界和不同政策，建立跨部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，將某一特定政策領(lǐng)域或網(wǎng)絡(luò)中的不同利益相關(guān)者組織在一起，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)；三是協(xié)作型方式———跨地區(qū)、跨組織協(xié)同工作的新方式，通過共同的領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算、整合結(jié)構(gòu)和聯(lián)合團隊，以及資源整合和政策整合進行協(xié)同，更有效地利用稀缺資源；四是提供公共服務(wù)的新方式，通過聯(lián)合咨詢和參與、共享客戶關(guān)注點、共享顧客界面，為公民和整個社會或社會局部提供無縫隙、整體化而非碎片化的公共服務(wù)；五是新的公共責任和動機，通過共同的結(jié)果目標、績效指標和規(guī)制監(jiān)管推進協(xié)同。

四、啟示與借鑒

盡管協(xié)作性公共管理在西方國家的研究和關(guān)注已有十余年，并且這一問題也是當前我國政府管理實踐中的一個重大課題，然而，目前國內(nèi)學(xué)界對此問題的理論回應(yīng)遠遠落后于實踐發(fā)展的需要。近年來我國政府面臨的諸如地方保護主義、“非典”、流域水污染、雪災(zāi)、地震、劣質(zhì)食品、流感和氣候變化等“惡劣的問題（Wickedproblems）”挑戰(zhàn)了劃地為界的單邊管理模式，凸顯了發(fā)展跨地區(qū)、跨部門協(xié)作性公共管理的緊迫性與重要性。黨的十七大報告明確提出“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”，作為進一步深化我國行政管理體制改革的重要舉措之一，這反映出中央對部門間協(xié)作機制的重要性給予了高度關(guān)注，彰顯了對協(xié)作性公共管理這一主題進行探索和研究的重要價值。健全部門間協(xié)調(diào)配合機制是理順部門權(quán)責利關(guān)系，實現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，提高政府行政效能的一個重要手段。在以往的政府機構(gòu)改革中，中央主要通過加大機構(gòu)整合力度和劃清部門職能邊界來解決部門職責交叉問題，對于加強政府部門間協(xié)調(diào)配合的重視和研究不夠，使政府機構(gòu)改革呈現(xiàn)出“裁減—增設(shè)—再裁減—再增設(shè)”的怪圈。但國內(nèi)外實踐證明，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。在歐美國家，為了協(xié)調(diào)不同機構(gòu)的行動，協(xié)同政府改革的重要內(nèi)容就是通過削減機構(gòu)或建立跨部門協(xié)作小組，將這些機構(gòu)整合在一起。

加強地區(qū)間/區(qū)域協(xié)作機制建設(shè)是近年來中央力推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要政策?！笆晃濉币?guī)劃綱要強調(diào)“健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動四大機制———市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制，形成區(qū)域間相互促進、優(yōu)勢互補的互動格局”。在實踐中，我國的區(qū)域協(xié)作機制不斷豐富和創(chuàng)新。從泛珠三角、長三角經(jīng)濟區(qū)域的形成到環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展，從推進西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地到促進中部地區(qū)崛起，我國經(jīng)濟區(qū)域化、區(qū)域整體化的發(fā)展已經(jīng)取得令人注目的成就，并日益凸現(xiàn)出在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用。這表明中國未來發(fā)展更加注重跨省區(qū)域協(xié)作，中國經(jīng)濟空間格局將從過去的以省區(qū)為基礎(chǔ)的“行政區(qū)經(jīng)濟”轉(zhuǎn)向跨省區(qū)邊界的區(qū)域經(jīng)濟，相應(yīng)的政府管理模式將從基于行政區(qū)劃界線的“行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)向跨行政管轄區(qū)邊界的區(qū)域協(xié)作性公共管理。西方國家關(guān)于協(xié)作性公共管理的實踐經(jīng)驗與理論成果，是我國公共管理學(xué)術(shù)界與實務(wù)界應(yīng)該積極關(guān)注的理論與實踐話題。同時，學(xué)習(xí)和借鑒西方國家在該領(lǐng)域的理論研究成果與實踐探索經(jīng)驗，加快建立健全我國公共管理流程中的跨地區(qū)、跨部門協(xié)作性公共管理機制，更好地解決由于地區(qū)、部門、行業(yè)、職能分割所帶來的公共政策、公共服務(wù)碎片化問題，對于縱深推進我國行政管理體制改革、加快服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。