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內容摘要：我國的主體功能區(qū)規(guī)劃和管理可以從空間規(guī)劃和特定區(qū)域管理兩個方面借鑒國際經驗。國際經驗表明，需要充分認識主體功能區(qū)規(guī)劃的難度、規(guī)劃理念要與時俱進、保持主體功能區(qū)規(guī)劃的層次性、明確各級規(guī)劃的側重點、實施規(guī)劃試點制度、考慮規(guī)劃政策的漸進性和靈活性，同時還要避免用計劃經濟的老路子搞主體功能區(qū)的規(guī)劃。

關鍵詞：主體功能區(qū)，空間規(guī)劃問題，區(qū)域，區(qū)域政策

主體功能區(qū)是國家“十一五”規(guī)劃綱要率先提出的一個新概念。雖然過去國內外并沒有這樣的提法（魏后凱（2007）：“對推進主體功能區(qū)形成的冷思考”。），但是國際上進行空間規(guī)劃以及特定區(qū)域管理的歷史比較長，積累了很多的經驗。充分借鑒國際上開展空間規(guī)劃及相關工作的經驗，有助于合理確定和實施中國的主體功能區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。由于我國的主體功能區(qū)既具有空間規(guī)劃的性質，也具有特定區(qū)域或者問題區(qū)域的性質，因此本文首先介紹國外空間規(guī)劃的有關做法，然后介紹國際上有關特定區(qū)域管理的做法（關于國外標準經濟區(qū)的劃分，可參見國家發(fā)改委“我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策研究”課題組報告或張可云（2005）。），最后總結其經驗和借鑒意義。

一、國際上空間發(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃的做法與經驗

德國、荷蘭和日本等許多國家和地區(qū)都有比較長的空間規(guī)劃歷史，如德國關空間規(guī)劃的法律最早可以追溯到1900年的《薩克森建筑法》，歐盟也在1999年推出了第一個歐盟空間發(fā)展戰(zhàn)略。雖然這些國家和地區(qū)在國土面積、人口規(guī)模、自然地理條件和社會經濟環(huán)境等多方面都存在著巨大的差異，但歸納起來，這些國家和地區(qū)在空間規(guī)劃的編制主體、依據(jù)、方法和執(zhí)行等方面還是存在較多的共同性和規(guī)律性的東西。

（一）空間規(guī)劃的普遍性

對一個國家和地區(qū)的國土進行規(guī)劃，以保持一個合理的區(qū)域分工和區(qū)域間相對平衡的發(fā)展，是國際上很多國家的共同做法。無論是大陸法系的德國和法國還是盎格魯——撒克遜傳統(tǒng)的英國和美國都有過空間規(guī)劃的實踐（前蘇聯(lián)也曾經實施過地域生產綜合體的規(guī)劃，進行生產力的空間布局或空間規(guī)劃。），例如德國由聯(lián)邦建筑與地區(qū)規(guī)劃辦公室編寫并經由聯(lián)邦運輸、建設和住房部提交給聯(lián)邦議會的《德國空間規(guī)劃報告》，英國貿易和產業(yè)部的《當代英國區(qū)域政策報告》等。當然，空間規(guī)劃在不同國家政策體系中的重要性存在差異，總體上講，空間規(guī)劃在大陸法系國家中的重要性要強一些，英美法系的國家例如美國盡管有城市和區(qū)域層次的空間規(guī)劃實踐，但一直都不主張編制全國性的空間規(guī)劃（見約翰·利維（2002）第17章。）。

（二）空間規(guī)劃必須依法進行

現(xiàn)代市場經濟國家編制空間規(guī)劃都有法律依據(jù)，即依據(jù)法律編制空間規(guī)劃。如德國1900年的《薩克森建筑法》，1960年的《聯(lián)邦建筑法》，1965年又通過了《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，1971年頒布《城市建設促進法》，20世紀70年代，德國各州都頒布了相應的空間規(guī)劃法，并據(jù)此編出了州級空間規(guī)劃（規(guī)劃期15～20年），1987年《聯(lián)邦建筑法》與《城市建設促進法》合并調整為《建筑法典》，目前德國國土空間規(guī)劃的職責、內容和編制原則都由《空間規(guī)劃法》和《建筑法典》確定。又如日本在1950年制定了國土綜合開發(fā)規(guī)劃的基本法——《日本國土綜合開發(fā)法》之后，1962年才根據(jù)該法案開始制定第一次“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”，可見這些國家都比較重視空間規(guī)劃編制的合法性。

（三）空間規(guī)劃的多層級性

由于國家行政的多層級，加之許多國家都是聯(lián)邦制，為了便于編制和實施空間規(guī)劃，各個國家的空間規(guī)劃也都是分層級的，大多與行政層級相對應。如德國空間規(guī)劃為四級規(guī)劃，分別為聯(lián)邦級、州級、地區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃。荷蘭的空間規(guī)劃體系劃分為三級，分別為：國家級的空間規(guī)劃、省級（區(qū)域）空間規(guī)劃和市鎮(zhèn)（地方）級的土地利用規(guī)劃，分別由相應的政府機構主持編制。日本國土綜合開發(fā)規(guī)劃按規(guī)劃范圍不同分為四種類型，即全國綜合開發(fā)規(guī)劃、都府縣綜合開發(fā)規(guī)劃、地方綜合開發(fā)規(guī)劃以及特定區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃。

（四）空間規(guī)劃的目標或理念因規(guī)劃背景和條件的差異而呈現(xiàn)多樣性

在不同時期編制的空間規(guī)劃，由于所面臨的條件和所要解決的問題不同，空間規(guī)劃的目標和理念也隨之發(fā)生變化。如荷蘭的前三個全國性規(guī)劃的主要目的在于促進經濟增長、解決人口和就業(yè)壓力，主要內容包括港口發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代化居住區(qū)、國家道路系統(tǒng)、農業(yè)土地再分配等。20世紀70年代后，荷蘭的空間規(guī)劃逐漸把注意力集中在經濟發(fā)展帶來的空間和環(huán)境惡化方面，并成功建設大都市區(qū)、“綠色心臟”、城市間綠色緩沖區(qū)、城市發(fā)展中心等。1990年公布的第四個空間規(guī)劃及其補充文件是荷蘭空間政策的轉折，從這個規(guī)劃開始，荷蘭空間規(guī)劃的目標變?yōu)椋阂环矫嬉铀俳洕鲩L，另一方面要考慮消除經濟增長帶來的負作用，即要努力保持經濟增長與空間和環(huán)境質量的平衡[ZW（]前三個規(guī)劃分別是1960年致力于現(xiàn)代經濟建設的空間規(guī)劃、1966年應對快速增長的空間規(guī)劃和1973年重視社會公平的空間規(guī)劃（1973-1985年）；第四次規(guī)劃是重視經濟效率的空間規(guī)劃（1985-1999年），但是由于荷蘭內閣的變更以及外部環(huán)境的巨大變化，第四次空間規(guī)劃并沒有完整得以實施，而是出臺了另外經過修改的空間規(guī)劃特別版（1990-1994年）和反思版（1995-1998年）。[ZW）]。2000年荷蘭內閣簽署了第五個國家空間規(guī)劃政策文件草案，標題為“創(chuàng)造空間，共享空間”。該規(guī)劃則提出了兩個最主要的目標：一是繼續(xù)注重提高空間質量，二是引導經濟社會活動對空間的使用。

總體上講，空間規(guī)劃的目標有一個從主要促進經濟增長和就業(yè)向促進增長、擴大就業(yè)、保護環(huán)境、疏散人口、平衡區(qū)域發(fā)展、保護文化的多樣性以及促進可持續(xù)發(fā)展等綜合性和戰(zhàn)略性目標轉變的過程。

（五）空間規(guī)劃主體的多元化，政府、專業(yè)規(guī)劃機構和人士、社會公眾的廣泛參與

以日本的第五次“全國綜合開發(fā)”（“五全綜”，1998年）為例，“五全綜”在1994年11月第18次日本國土審議會開始提出，到1998年3月由內閣會議通過，歷時3年4個月。在此期間，共召開6次國土審議會、27次規(guī)劃部會、20次專業(yè)委員會座談會、8次專業(yè)委員會全體會議、5次人與自然專業(yè)委員會會議、5次城鎮(zhèn)街道建設委員會會議、4次區(qū)域經濟委員會會議、5次基礎設施建設委員會會議、8次文化和生活方式專業(yè)委員會會議。1995年12月至1996年3月，通過傳真、一般郵件和電子郵件等在全國范圍向國民征求意見。“五全綜”強調政府、企業(yè)、科教界共同參與、共同規(guī)劃與共同實施，其國土審議會共有45位委員，其中眾議院指定的眾議員9名，參議院指定的參議員6名，各界代表30名（學術界8名、民間經濟界5名、公益團體1名、金融機構4名、勞動者和消費者3名、第二級政府的縣級政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名，評論家1名，設計人員1名）。

可見，在編制空間規(guī)劃的過程中，不僅需要政府機構、專業(yè)技術人員的參與，而且更需要代表普通居民和公眾的人員參與，給普通公眾一個表達其意愿的渠道。

（六）突出空間規(guī)劃的公共政策屬性

空間規(guī)劃作為一項公共政策，是各國政府進行社會管理和提供公共服務的重要依據(jù)，其公共政策屬性主要體現(xiàn)在：第一，盡管有多元化的主體參與，但政府機構和部門在規(guī)劃的編制過程中發(fā)揮著主要的作用；第二，空間規(guī)劃的內容更加突出了公共屬性，重點在解決具有較強外部性，需要政府公共政策干預的問題，例如環(huán)境問題、資源綜合利用問題、區(qū)域平衡發(fā)展的問題以及重大基礎設施的布局等等；第三，各級政府的行政行為是實施空間規(guī)劃的重要方式，例如通過公共財政的手段（例如中央政府對編制空間規(guī)劃的費用予以補貼、根據(jù)空間規(guī)劃的建議決定對地方政府的轉移支付、將各種形式的基金分配與地方政府的規(guī)劃編制掛鉤等。），上級政府對下級政府的行政監(jiān)督和控制權力來落實空間規(guī)劃（例如，1986年，英國環(huán)境大臣就是根據(jù)國家的工業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，駁回了倫敦自治市Southwark制定的北Southwark地方規(guī)劃(localplanning)，轉引自謝惠芳等（2005）。）。

（七）全球化對于各國的空間規(guī)劃產生了巨大的影響

全球化對于原來在一個國家主權領土范圍進行的空間規(guī)劃產生了巨大的影響，首先，出現(xiàn)了跨國的空間規(guī)劃，最典型的就是歐盟空間發(fā)展戰(zhàn)略，歐盟1999年根據(jù)當時的背景，如歐盟的范圍擴大后（當時歐盟擁有320萬平方公里，3.7億居民。），歐盟內部存在的嚴重經濟不平衡（如1986年歐盟人均GDP最低的25個地區(qū)只有歐盟平均水平的52%，到1996年也僅上升為59%。）、歐盟內部的高失業(yè)率（如在高峰時期（1994年）有失業(yè)人口1850萬人，1998年有1650萬人，占到就業(yè)人口的10%，以上數(shù)據(jù)均引自ESDP。）、歐盟內部經濟的不斷整合和貿易往來對區(qū)域居住和交通設施帶來了壓力、CO2排放量增加以及國際上提出了減排目標、歐盟的自然和文化遺產受到來自經濟和社會現(xiàn)代化的威脅等等，提出了歐盟的空間發(fā)展戰(zhàn)略，尋求歐盟地域范圍內平衡和可持續(xù)的發(fā)展，在這個戰(zhàn)略中，突出了歐盟成員國之間的協(xié)作和邊境地區(qū)的規(guī)劃和問題區(qū)域的解決措施。其次，國家范圍內編制的空間規(guī)劃在重大基礎設施（如跨過交通、河流整治、城市走廊）等方面都進行充分的協(xié)調。第三，目前各個國家的空間規(guī)劃都對于區(qū)域創(chuàng)新能力和競爭力給予了高度關注，也就是說，在全球化背景下，由于國與國之間的競爭，從而迫使國家或者政府對經濟和社會活動的空間格局進行干預，希望以此保持國家的競爭力。

（八）空間規(guī)劃的靈活性與強制性的結合

任何規(guī)劃包括空間規(guī)劃都是對于未來的安排，都具有很強的不確定性，尤其是空間規(guī)劃，它是對難以琢磨的、易引起爭論的但又非常重要的“公共利益”進行規(guī)劃，必然不可能完全預見未來的變化，這就必然要求空間規(guī)劃保持一定的靈活性。從市場經濟國家的空間規(guī)劃看，一般而言在層級比較高的空間規(guī)劃中，多提倡規(guī)劃理念，突出指導性，并不規(guī)定具體的空間發(fā)展方向。如德國聯(lián)邦層級的空間規(guī)劃就只是原則性的、導向性的，或者說是概念性的規(guī)劃；而關于的原則和概念的落實主要依靠地區(qū)級的規(guī)劃尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的建設性規(guī)劃，這樣就將空間規(guī)劃的靈活性和強制性結合起來了。此外，國外的空間規(guī)劃也還是允許通過一定的程序（如通過市政議會的批準）可以適當?shù)剡M行修改（事實上，根據(jù)國務院發(fā)展研究中心發(fā)展部研究人員與德國空間規(guī)劃部門的交流，即使在德國，空間規(guī)劃的實現(xiàn)程度也不超過50%，見朱鴻飛（1994）。）。

（九）空間規(guī)劃與其它區(qū)域政策的相互配合

空間規(guī)劃只是區(qū)域政策之一，要保障空間規(guī)劃得以實施和有效發(fā)揮作用，必須與其它政策，如區(qū)域政策、財政政策、環(huán)保政策等相互配合，發(fā)達市場經濟國家空間規(guī)劃的實施就很注重這些政策之間的相互協(xié)調。例如歐盟的空間發(fā)展戰(zhàn)略對于區(qū)域的協(xié)調發(fā)展雖然具有總括性、綜合性和方向性的作用，但是在實施層面上，則通過更具針對性和操作性的投資促進（如利用結構基金、凝聚基金和區(qū)域發(fā)展基金直接投資基礎設施或者向受援地區(qū)提供培訓、特定產業(yè)支持資金的方式）、金融支持以及區(qū)域間的合作等手段來落實空間發(fā)展戰(zhàn)略。又如德國，其財政轉移支付制度、補貼救濟和援助政策等等也是和德國的空間規(guī)劃緊密相連的。另外，一般全國性的空間規(guī)劃比較側重于指導性，空間規(guī)劃本身很少包括具體的政策手段，而在制定某些方面政策時，通常會考慮到與空間規(guī)劃的理念相吻合，從而促進規(guī)劃的實施。

（十）空間規(guī)劃的區(qū)域類型劃分保持相對的一致性

為了保障空間規(guī)劃的落實以及各層級規(guī)劃之間的銜接，各個層級的空間規(guī)劃的區(qū)域類型具有相對的一致性。從德國的經驗看，在聯(lián)邦一級的規(guī)劃中，提出了密集地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)、居住區(qū)和交通走廊、中心地區(qū)系統(tǒng)（高級中心、中級中心）等區(qū)域劃分類型，在州一級的規(guī)劃中的區(qū)域類型劃分與此類似，如巴滕符州的規(guī)劃也基本遵循了這個分類。

二、國際上關于特殊地區(qū)管理的做法與經驗

（一）國際上對保護區(qū)的管理——美國國家公園管理政策

美國國家公園制度是世界上建立最早的國家公園制度，建立130多年來，經過歷次革新，體制相對完善，積累了豐富的管理經驗，在美國自然歷史文化資源的保護中發(fā)揮了重要作用。美國國家公園系統(tǒng)共有20個大類288個單位，主要可分為自然區(qū)域、歷史文化區(qū)域和休閑消遣區(qū)域，約占全美總面積的3.68%。

在管理機構方面，統(tǒng)一為一個完整的、三級垂直管理的國家公園管理系統(tǒng)，最高行政機構是內務部下屬的國家公園管理局，然后是7個地區(qū)辦公室，分別為阿拉斯加地區(qū)、中部山區(qū)、中西部地區(qū)、國家首都區(qū)、東北地區(qū)、太平洋及西部地區(qū)和東南部地區(qū)，這些地區(qū)辦公室直接管理各國家公園管理處，地方政府不參與國家公園的管理。

國家公園的管理主要依靠美國國會的撥款，其次靠一點自謀收入，但這類收入占的比例不大，例如2002年美國國會撥款26.8億美元給國家公園管理局，而自謀的收入只有2.44億美元，從1994年到2002年，國家公園管理局每年的自謀收入都不及當年國會撥款的1/10。

依法管理美國的國家公園。首先有大量針對國家公園體系的國會立法，例如1916年的國家公園管理局組織法，1967年的國家公園基金法，1970年的國家公園一般授權法案，1998年的國家公園綜合管理法以及2000年的國家公園空中觀光管理法等，其次是授權性立法文件，是美國國家公園體系中數(shù)量最大的法律文件，每一個國家公園體系單位都有其授權立法文件，這些文件如果不是國會的成文法，就是美國總統(tǒng)令，一般來說，這些授權法（包括總統(tǒng)令）都會明確規(guī)定該國家公園單位的邊界，由于是為每個國家公園單位獨立立法，所以立法內容很有針對性，是管理該國家公園的重要依據(jù)，最有名的也是引用最多的授權法是《黃石公園法》。

（二）國際上對欠發(fā)達地區(qū)的支持措施

1.實行稅收優(yōu)惠、補貼和獎勵制度是各國促進落后地區(qū)發(fā)展的主要措施。例如法國為鼓勵小城市工業(yè)和第三產業(yè)向落后地區(qū)轉移，刺激山區(qū)和農村地區(qū)創(chuàng)建多種經營活動，建立了多種形式的財政補貼和獎勵制度。例如在1964年設立了地區(qū)開發(fā)獎金，凡在礦區(qū)、中央高原等落后地區(qū)開展經營活動的企業(yè)都可根據(jù)新創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)獲得每人1.2萬～2.5萬法郎的獎金。20世紀50年代中期至70年代中期，意大利為推動南方地區(qū)經濟發(fā)展和工業(yè)化進程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征所得稅的優(yōu)惠政策。

2.廣泛應用金融手段支持落后地區(qū)發(fā)展。其具體形式有：提供優(yōu)惠貸款、政府擔保貸款、設立發(fā)展基金和政策性銀行等。例如：1956年日本為開發(fā)北海道地區(qū)，特別設立了北海道開發(fā)金融公庫。此后，又在日本開發(fā)銀行中設置了“地方開發(fā)局”，統(tǒng)一承擔地區(qū)開發(fā)金融職能。歐盟設有歐洲投資銀行，專門用于提供政策性貸款支持落后地區(qū)的發(fā)展。上世紀50年代中期至70年代中期，意大利政府規(guī)定為南部新建、改建或擴建的企業(yè)，提供優(yōu)惠貸款。

3.以財政轉移支付為主要手段，促進各地區(qū)公共服務水平的均等化。如德國將全國增值稅的30%-35%專門拿出來用于各州之間進行分配，其中的3/4按各州人口多少進行分配，另外1/4則專門分配給財力較弱的州。加拿大聯(lián)邦政府財政支出中有20%以上撥付給地方（?。┱褂?。其中，第一部分按人口規(guī)模為各省提供醫(yī)療保健和高中以上教育等方面的支持；第二部分基本上也是按人口規(guī)模，支持各省的社會服務和社會保障支出；第三部分是財政均衡化支出，窮省多得，富省不得或少得。日本實行的是高度集權的稅收分配體系，中央政府的稅收收入占總財政收入的60%左右，其中約一半左右都通過大規(guī)模轉移支付的形式分配給各地方財政，以此來縮小地區(qū)間人均財政支出或人均公共支付的差距。

4.建立形式多樣的基金和實施重大基礎設施工程，推動欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。通過增加投資，可以擴大落后地區(qū)就業(yè)，提高其居民收入水平，并改善其發(fā)展條件，增強自我發(fā)展的能力。如歐盟從1975年開始就從共同體預算中拿出4.8%設立了歐洲地區(qū)發(fā)展基金（ERDF），用于對“問題地區(qū)”的援助。經過多年來的發(fā)展，目前有結構基金、凝聚基金、團結基金、入盟準備基金等，其中最大的是結構基金，2000～2006年，結構基金占歐盟總預算的30%左右。這些基金是歐盟協(xié)調區(qū)域發(fā)展的主要政策工具。

幫助落后地區(qū)進行基礎設施建設，或者在落后地區(qū)直接實施重大開發(fā)性項目，也是各國政府的常用措施。從上世紀30年代開始，美國聯(lián)邦政府曾直接投資建設了落后地區(qū)三大開發(fā)區(qū)工程和項目。一是從30年代至80年代末的田納西河流域工程；二是從60年代初開始實施的阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)工程；三是哥倫比亞河的水電建設和流域開發(fā)。此外，美國把很多尖端軍火工業(yè)和重要的軍事基地都建立在落后的西部和南部地區(qū)，促進了所在地區(qū)的經濟發(fā)展。

（三）國外控制過密區(qū)域發(fā)展的相關措施

當發(fā)展達到一定階段，經濟活動在少數(shù)地區(qū)的過分集聚，便產生一系列的“膨脹病”，形成過密地區(qū)或者膨脹區(qū)域，譬如交通緊張，用地困難，人口過密，環(huán)境惡化，基礎設施建設代價過高，致使生產和生活成本上升，生活質量惡化。妨礙區(qū)域發(fā)展與結構轉型。這時，如果要達到較高的經濟增長速度，就必須調整經濟活動的空間結構，開發(fā)新區(qū)，促進經濟活動的擴散。

從發(fā)達國家的經驗看，促使過密地區(qū)疏散的做法首先是通過規(guī)劃和立法，例如法國在1950年為了疏散巴黎地區(qū)的密度，制定了大巴黎均衡發(fā)展的空間規(guī)劃，1960年又提出了禁止巴黎實質性發(fā)展的規(guī)劃；其次是通過產業(yè)政策或者政府審批的方式強制疏散企業(yè)，例如，英國政府在1947年規(guī)定，在大倫敦的新工業(yè)建設需要取得政府頒發(fā)的工業(yè)發(fā)展許可證；法國政府在1955年也規(guī)定，凡在巴黎創(chuàng)辦企業(yè)都必須取得政府批準的許可證；第三，限制導致人口集中的公共設施和開發(fā)項目的建設，例如韓國對在其首都——首爾地區(qū)興建導致人口集中的公共設施如大學、工廠、寫字樓、商業(yè)用房等等采取禁止或者需要通過首都圈整備委員會審議的做法；第四，征收擁堵費，如韓國向在首都圈內興建公共設施的業(yè)主征收擁堵費，并將該項收益投向欠發(fā)達地區(qū)；第五，運用稅收、資金支持等措施，促進企業(yè)外遷，例如法國和韓國都曾采用減免稅收、提供配套資金或者信貸鼓勵企業(yè)外遷；第六，采用公共基金再分配的辦法平衡區(qū)域發(fā)展，例如法國將教育發(fā)展與住房建設資金由中央政府轉到地方政府（省級行政區(qū)）使用。

三、對我國主體功能區(qū)規(guī)劃的借鑒意義

（一）充分認識主體功能區(qū)規(guī)劃的難度

由于國外沒有和我國主體功能區(qū)規(guī)劃相同的規(guī)劃實踐，期望直接借鑒國外成熟的經驗和做法的想法并不現(xiàn)實，而需要進行主體功能區(qū)規(guī)劃理論和實踐的創(chuàng)新，然而由于我國還處在一個轉軌的時期，無論是規(guī)劃體制還是規(guī)劃技術等方面，都還有很多不盡如人意之處，在推進形成主體功能區(qū)的過程中，必將遇到當初未能預見的困難。

（二）規(guī)劃理念要與時俱進

從各個國家不同時期的空間規(guī)劃來看，規(guī)劃的目標或者說理念都是緊密結合當時的實際情況而決定的，例如日本國土規(guī)劃的目標就經歷了強調經濟和產業(yè)布局由引導集中向促進分散的轉變，德國及其他一些歐洲國家的空間規(guī)劃也都經歷了從主要側重經濟規(guī)劃向生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，因此我國的主體功能區(qū)規(guī)劃的理念也應該緊密結合發(fā)展的實際情況，因勢而變。

（三）保持主體功能區(qū)規(guī)劃的層次性，明確各級規(guī)劃的側重點通過對歐盟、德國、荷蘭和日本等國家空間規(guī)劃經驗的考察，這些國家的規(guī)劃都是多層級的，有一個從全國到各級地方的完整的空間規(guī)劃體系，同時，在各個層級的規(guī)劃中，其重點有所不同。例如德國的空間規(guī)劃，其聯(lián)邦規(guī)劃是提出國家區(qū)域發(fā)展的主要目標和理念，例如區(qū)域均衡發(fā)展的目標，以及重大基礎設施尤其是重要的交通走廊的規(guī)劃等，而將具體的空間發(fā)展走廊的規(guī)劃交由各州的規(guī)劃進行規(guī)定。

（四）在市（鎮(zhèn)）行政范圍內，用一個統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃或者建設規(guī)劃，具體落實全國及省級規(guī)劃

多層級的空間規(guī)劃，在最終落實時必然要依靠分區(qū)規(guī)劃和建設規(guī)劃，而且在這個層級上，規(guī)劃是統(tǒng)一的，不要形成土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃等多個規(guī)劃分立的情況。

（五）財政政策和投資政策是實現(xiàn)中央政府空間規(guī)劃的主要政策措施

德國和荷蘭的經驗表明，要實現(xiàn)空間規(guī)劃所確立的均衡發(fā)展目標，必須依靠有力的財政轉移支付政策，以及中央政府對于規(guī)劃中所確定的重大基礎設施項目的投資支持。

（六）實施規(guī)劃試點制度

如歐盟的規(guī)劃就提出首先在部分邊境地區(qū)、重點地區(qū)進行規(guī)劃的試點，一是取得規(guī)劃編制和實施的經驗，二是可以作為規(guī)劃的示范地區(qū)，便于規(guī)劃的推廣。

（七）將空間規(guī)劃和問題區(qū)域政策相結合

從國際上的經驗看，一方面都編制空間規(guī)劃，用于空間的建設和管制；另一方面也針對不同類型的問題區(qū)域采取相應的區(qū)域政策。例如針對欠發(fā)達地區(qū)、膨脹地區(qū)、衰退地區(qū)采取相應的扶持和疏導措施。

（八）考慮規(guī)劃政策的漸進性和靈活性

從國際經驗看，各個區(qū)域類型的定位和功能是一個不斷調整的過程，而且在空間規(guī)劃中，也較少直接設計配套政策，而相關的配套政策主要是在實施過程中根據(jù)需要逐步形成和完善的。因此，在制定相關政策時，一是政策不要僵化，也不可能期望在空間規(guī)劃中制定出一個全面和完善的政策。

（九）從國際經驗看，主體功能區(qū)規(guī)劃應該避免幾個誤區(qū)

首先，要防止計劃思路的恢復。國外的空間規(guī)劃大都建立在市場經濟的基礎之上，作為對市場的一個補充來實施的，例如在歐盟、德國以及日本的空間規(guī)劃中，主要強調的是對生態(tài)的保護、對綠地和開敞空間的保留、重要基礎設施（主要是交通基礎設施）的建設，以及文化多樣性的保護等，政府一般不在空間規(guī)劃中對經濟活動作出直接的規(guī)定；第二，國外的空間規(guī)劃廣泛強調公眾參與，強調自上而下與自下而上兩種規(guī)劃方式的結合。因此應該避免過多依賴政府尤其是中央政府劃定主體功能區(qū)的做法，盡量吸收專家學者、非政府組織等社會各界廣泛參與；第三，避免僵化理解和執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃。從很多國家的實踐看，空間規(guī)劃能夠完全實施和執(zhí)行是不大現(xiàn)實的，在執(zhí)行過程中避免不了要進行調整?？偠灾?，進行主體功能區(qū)規(guī)劃時一定要“公眾參與，模糊規(guī)劃，上下結合，發(fā)揮市場機制和經濟手段的作用”。

參考文獻

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〔7〕謝惠芳和向俊波：“面向公共政策制定的區(qū)域規(guī)劃”，《經濟地理》，2005年9月。

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