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【摘要】在新的歷史條件下，如何在利益多元化的原則指引下，建立一種有廣泛的民眾參與的事業(yè)單位監(jiān)督體系是公共事業(yè)組織能夠順利發(fā)展的關(guān)鍵所在。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位法人治理政策監(jiān)督機制

一、計劃經(jīng)濟體制下公共事業(yè)單位監(jiān)督機制缺陷

（一）上位政府對下位組織監(jiān)督的制度缺陷

在我國傳統(tǒng)的政府治理理論中，政府將事業(yè)單位作為社會治理的派出機構(gòu)，和其他行政機構(gòu)一樣，事業(yè)單位執(zhí)行的是一種從上而下的管理職能，公共事業(yè)單位的法人是由上級主管部門指派和任命，在我國目前的體制下，他們充其量只是龐大而又復雜的官僚體制下的政策執(zhí)行者。他們開展活動和經(jīng)營管理等許多方面既得到政府的種種特殊照顧，又得到來自政府的支配和控制，換言之，在我國目前的體制下，我們的事業(yè)單位不可能成為真正意義上的具有法人地位的組織。

在缺乏相互獨立性的利益主體之間建立起來的監(jiān)督機制會趨于疲軟，因為中央或地方政府會利用自己在財富、信息、權(quán)威等方面的優(yōu)勢，對公共事業(yè)組織的行為形成支配，使對方做出符合自己而不一定就完全符合公眾利益的舉動，最終會導致“雙重俘獲”的現(xiàn)象的發(fā)生。而“雙重俘獲”的必然結(jié)果是，在政府和公共事業(yè)機構(gòu)的“博弈”過程中，占有更多行政資源的政府機構(gòu)獲得更多的利益，使公共事業(yè)組織部分地偏離其服務公眾的宗旨。

公共事業(yè)組織和生產(chǎn)私人產(chǎn)品的企業(yè)一樣，都是生產(chǎn)公眾所需物品的社會組織，所不同的是前者生產(chǎn)的是公共產(chǎn)品而已。其實，無論是生產(chǎn)私人產(chǎn)品的企業(yè)還是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的公共事業(yè)組織，其經(jīng)營管理都有共同的規(guī)律，如果說，在封閉的計劃經(jīng)濟體制下，將公共事業(yè)組織納入行政管理的范疇有相當?shù)暮侠硇裕陂_放的市場經(jīng)濟體制下，靜態(tài)的管理體制顯然已經(jīng)不能適應時代的發(fā)展需求，在新的形式下，將公共事業(yè)組織從行政體制中“剝離”出來是必然的選擇。

（二）下位民眾對上位組織監(jiān)督手段的缺失

我國公共事業(yè)組織的下位監(jiān)督由于政治體制的原因，缺乏有力的機制。現(xiàn)行的各級事業(yè)單位的行政領導一律都由上級單位任命，他們主要是對上級主管單位負責，普通民眾對他們根本沒有很強的約束力。雖然各級事業(yè)單位都制定了一些相關(guān)的法規(guī)，但在現(xiàn)行缺乏高透明監(jiān)督機制的條件下，他們也會利用手中的權(quán)力假公濟私，投機取巧，一旦出現(xiàn)明顯的違規(guī)操作嚴重損害公眾利益現(xiàn)象時，由于更換領導的權(quán)力不掌握在普通的民眾的手中，他們會轉(zhuǎn)而向上“尋求支撐”，這種的現(xiàn)象的發(fā)生也極其容易導致權(quán)力的腐敗，最終損害人民群眾的根本利益。

二、法人治理下公共事業(yè)監(jiān)督機制的目標體系

（一）社會利益主體的多元化

社會利益主體的多元化決定監(jiān)督主體的多元化。社會結(jié)構(gòu)和思想觀念的統(tǒng)一決定了國家利益的一元化，而國家利益的一元化決定了監(jiān)督主體的一元化。改革開放之后，特別是多種形式的分配制度的正式確立之后，多種利益主體和多元化的價值觀念開始出現(xiàn)。所以利益的多元化決定了監(jiān)督主體的多元化。

（二）權(quán)力如何平衡的問題

坦率地講，西方由于政治體制的原因，容易做到權(quán)力相互制約，我們在目前的體制下，要在上層構(gòu)建相互制衡的權(quán)力機構(gòu)似乎有相當?shù)碾y度。漢彌爾頓認為“野心必須用野心來對抗”，防止把某些權(quán)利逐漸集中于同一部門的可靠辦法，就是給予各部門主管人抵制其他部門侵犯的必要的法定手段和個人主動。這種手段在我們國家唯一的實施辦法就是讓人民來監(jiān)督和制約相關(guān)的權(quán)力機構(gòu)或官員。

（三）用制度來阻止公共事業(yè)組織法人謀求私利

計劃經(jīng)濟體制和高度一元化社會所奉行的是“道德假設”，隨著計劃經(jīng)濟體制的解體和社會的多元化，傳統(tǒng)道德失去其存在的社會基礎，但新的社會倫理規(guī)范卻未能形成。改革開放之后公共事業(yè)組織內(nèi)部出現(xiàn)了許多腐敗現(xiàn)象與公共事業(yè)組織法人的自利性密不可分，最早提出“經(jīng)濟人”假設的亞當·斯密認為：“每個人都只盤算自己的安全，他所盤算的只是自己的利益。他通常既不打算促進公共的利益，也不知道自己是在什么程度上促進那種利益”。所以，阻止他們謀求私利的有效手段是在體制內(nèi)外都建立完備的行政問責、依法上崗、信息披露、媒體公開等制度。

三、法人治理下公共事業(yè)監(jiān)督機制的框架構(gòu)建

（一）民主選舉公共事業(yè)組織領導

目前我國的公共事業(yè)組織法人主要是由上級單位委任，這是和計劃經(jīng)濟體制相適應的法人產(chǎn)生制度，它的產(chǎn)生與達到控制事業(yè)組織的目的有關(guān)，也是滿足國家在特殊時期統(tǒng)合國民的政治思想、穩(wěn)定社會秩序的需要。但隨著社會主義制度的深入人心，這種制度已經(jīng)不能適應我國現(xiàn)代社會經(jīng)濟的發(fā)展需要。從理論上說，如果建立了民眾選舉公共事業(yè)組織法人機制的話，出于保護自身利益的考量，他們只有全心全意地為人民服務才可能長久地在相應的位置上呆下去，從而得到更好的升遷的機會，他們就不會也不可能做出只有利于上級官員而損害普通民眾的事情來。

（二）建立公共事業(yè)組織的社會公示和聽證制度

知情權(quán)是公眾參與公共事業(yè)管理與監(jiān)督的前提條件，沒有知情權(quán)，民主管理就只是留于形式和空談，也無法對公共事業(yè)組織的領導者進行有效的制約，因此要大力推進政務公開，全面建設“透明政府”讓公眾對政府和公共事業(yè)組織擁有公共信息的知情權(quán)。

而要建立完善的公共事業(yè)組織的社會公示和聽證制度，新聞媒體的作用是顯而易見的，新聞媒體是行政監(jiān)督的有力的工具，也是監(jiān)督公共事業(yè)組織運行的重要的手段之一，要在新聞媒體的積極配合下，建立了公共事業(yè)組織的社會公示和聽證制度就能夠在制度的源頭上杜絕公共事業(yè)組織的腐敗和違規(guī)行為。

（三）加大對公共事業(yè)組織法人的責任追究

我國目前的行政法規(guī)雖然也有相關(guān)的條款，但條款過于抽象，特別是對違反紀律的相關(guān)事業(yè)組織的法律責任未作明確的規(guī)定，因此急需加強這方面的立法和制度建設。

明確的分工是事業(yè)組織問責機制的關(guān)鍵。我國事業(yè)組織要同時接受登記管理機關(guān)和業(yè)務管理部門的雙重的管理，最高管理機構(gòu)的設置受行政和業(yè)務兩級部門雙重控制，而且分工并不明確。這種體制就為事業(yè)組織法人推卸責任提供了便利，因為決策往往是領導集團做出的，很難追究個別領導的相關(guān)責任。

（四）建立民眾和學者能夠參與的上的公共事業(yè)組織評估制度

在公共事業(yè)的監(jiān)督機制中，普通民眾是最有發(fā)言權(quán)的，到目前為止，我們已經(jīng)在工業(yè)、商業(yè)和社會服務性組織中建立了這種監(jiān)督和評估機制，從廣義上講，我們的公共事業(yè)單位也是為普通民眾服務的組織，只不過公共事業(yè)單位是為普通民眾提供純公共或準公共產(chǎn)品而非私人產(chǎn)品而已。

民間組織監(jiān)督就是讓民間的學術(shù)團體參與公共事業(yè)組織的評估，可以考慮實行會員制或委員制等方式，主要由該行業(yè)內(nèi)的知名學者組成一個專門性的評估機構(gòu)，負責收集、整理、公共事業(yè)組織的運作信息，運用收集的信息和建立的評估體系對本系統(tǒng)內(nèi)的公共職業(yè)組織的運作績效進行評估，并向社會公開。

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