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本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的訪談調查為基礎，從基層干部的經(jīng)驗感受出發(fā)，檢討鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的得失，展望鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的道路。

一、機構精簡

接受訪談調查的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進行了不同程度的機構改革，其中15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導人認為改革效果不好，或是根本就沒有什么效果。效果不好的主要表現(xiàn)為人員沒減下來，財政開支沒減下來，工作效率也沒有提高。5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導人表示精簡取得了一定程度的效果，如人員有所減少，工作量有所增加，工作責任心有所強化等?？疾爨l(xiāng)鎮(zhèn)改革走過的道路，主要表現(xiàn)如下：

第一，改革有所動作，但是無法深入，人浮于事的狀況并未改變?；咎卣魇?，政府部門的數(shù)量是減少的，人員卻是不斷增加的。人員的精簡主要表現(xiàn)在兩個方面：一是精簡了一批臨時聘用人員，二是精簡了部分年齡偏大的工作人員，—般是提前離崗或者退休。

第二，改革僅僅落實在紙上，沒有任何真動作，基本上是“文字游戲”。精簡工作都落實在給上級的匯報材料中。湖南的一個鄉(xiāng)黨委書記說：“我們的精簡沒有任何效果，還是那些人，就是換個牌子，應付上面的檢查。我這里是2002年7月搞了機構改革，上邊要求是基層報方案，然后上面來審批，誰都不知道怎么搞，反正編制是上面核定的，辦法也是上面規(guī)定的，就去縣里抄，你說有幾個編制就幾個編制。上面來檢查也只是看看你的文件，不會查實在的人數(shù)”。

第三，人員有所精簡，但財政開支沒有減少。分流人員工資照拿，財政負擔依舊；清退臨時工要補發(fā)歷年積欠工資，還要給部分補償費，提前離崗退休人員要交養(yǎng)老保險，這些則導致財政開支驟然增加。有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅此一項就財政支出了30多萬。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并

近幾年，中國進行了較大幅度的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。在我們調查的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，1－2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。在進行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導人認為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對于精簡人員、提高效率的效果不明顯。2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示，集中財力的效果比較明顯，人員精簡效果不明顯。1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記則尖銳地批評，因撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，變賣、私分公有資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府元氣大傷。

第一，撤并之利。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟實力增強了，有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；能集中財力人力搞建設，便于發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，便于調配資源。山西的一個鎮(zhèn)黨委書記說：“合并以后還可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，資金集中，力量比較大，一年之內可以辦兩三件大事，比如組織大型挖渠、土方工程等等”。二是領導干部職數(shù)減少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中，一般工作人員數(shù)量并沒有明顯減少，主要是領導職數(shù)減少，如原來兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導班子合并為一個，黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和其他副職領導都明顯減少了。

第二，撤并之弊。一是人員精簡的目標沒有達到，財政負擔并沒有減輕。不少地方合并時人員沒有減，機構沒有動，財政供養(yǎng)人員沒有減少。二是政府效率并沒有提高，相反，由于管理幅度加大，給工作安排造成新的不便。有的地方增設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的新管理機構，如管區(qū)或者管片等，這個層次又增加一些工作人員。對于那些丘陵和山區(qū)以及交通不便的地方來說，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)還為老百姓辦事帶來了麻煩。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革大思路

關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出路，在20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導人中，有10個認為可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級派出機構；3個認為鎮(zhèn)政府可以撤掉，只保留幾個窗口服務機構；有6個認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改革，但不能簡單撤銷；有1個認為本鄉(xiāng)不需精簡。主要提出了三種改革意見：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府派出機構。他們認為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要功能是收取稅費，稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以做的事情更少了，因此，徹底改革的時機基本成熟。甘肅的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：“現(xiàn)在是市場經(jīng)濟，政府已經(jīng)發(fā)生了變化。比如建房已經(jīng)由國土資源局來管理了，矛盾糾紛可以由公檢法系統(tǒng)去辦，收稅有稅務部門去干。實際上鄉(xiāng)政府沒什么東西，只有一個黨的公章和鄉(xiāng)的公章，只不過是任命村干部的作用，還有就是為老百姓開介紹信，起到證明的作用，別的就沒什么了?！?/p>

這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人認為，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的問題是富余人員的安置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的處理。他們認為，這樣的問題僅憑縣鄉(xiāng)政府的努力不可能得到解決。特別是富余人員的處理，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記提出了這樣的意見：每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需保留4～8名工作人員即可維持基本的運轉，可以考慮中央政府拿出專項資金用于支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員一次性買斷工齡，然后自謀生路。公務員之家版權所有

第二，創(chuàng)造條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人明確地指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是方向。他們認為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該撤消，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面上不能沒有政府，可以考慮將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)樽灾握?。但是他們并不認為現(xiàn)在就可以直接實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是認為還需要一個過程創(chuàng)造條件。

在這次調查中，地區(qū)市級政府被普遍認為沒有什么用，尤其縣級政府領導人，更強烈地提出這個問題。認為地區(qū)市的工作就是開會發(fā)文件，然后檢查評比，對于縣鄉(xiāng)發(fā)展沒有什么實在的作用。地區(qū)市級的許多工作都是表面文章，許多部署是多此一舉，甚至是干擾了基層的正常工作和發(fā)展。

第三，繼續(xù)精簡。這種意見不主張把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府派出機構，也不認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以自治，而是主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構繼續(xù)改革，關鍵是真正精簡人員。精簡的基本思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要保住幾個重要的部門就行，比如民政、司法、派出所、計生所、財政所等，別的部門、站所都可以撤掉。從人員規(guī)模的角度看，這樣的精簡思路與改為派出機構的思路基本一致。最大的困難也還是精簡下來的人員去哪里。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為，目前可以推行的辦法主要有：1保留3年工資，到學校里去進修，然后再到人才市場上去競爭；2一次性買斷工齡，自謀職業(yè)；3鼓勵辭職下海，條件具體商量；4提倡提前離崗退休等等。

雖然這些年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟市場化進程相適應的高度來考察，確實差得太遠。一個接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記批評得很尖銳：“現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是假改革，因為政府職能沒有轉變，人員也沒有精簡。現(xiàn)在的政府是大包大攬，應該由市場來管的許多東西，政府也都管了。改革成為一紙空文！”我們感到，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革猶如一個人走進了一塊沼澤地，前進不易，后退殊難。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困難重重，現(xiàn)狀很難維持，但是出路不清，前景不明。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人說：“也許，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要成功，我們這一代鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要犧牲掉。就像國有企業(yè)改革一樣，那么多工人不也做出了犧牲嗎？”。