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[摘要]社會轉(zhuǎn)型期，國內(nèi)外突發(fā)事件頻發(fā)，政府作為公共管理的主體，在危機(jī)管理中起主導(dǎo)作用。政府危機(jī)管理能力的高低能體現(xiàn)一個政府的管理水平、政府的負(fù)責(zé)任程度以及政府的公信力。我國政府危機(jī)管理能力與我國現(xiàn)階段的發(fā)展相比還不協(xié)調(diào)、相對落后。文章從法律制定、組織建設(shè)、決策、信息溝通和資源整合等方面提出加強(qiáng)我國政府危機(jī)管理能力的對策建議。

[關(guān)鍵詞]危機(jī)；政府危機(jī)管理；能力；路徑

隨著以經(jīng)濟(jì)全球化為特征的社會交往范圍和領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，世界正進(jìn)入一個前所未有的危機(jī)頻發(fā)時期。對于我國來說，目前正處于社會轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，各種危機(jī)頻頻發(fā)生，政府作為社會公共事務(wù)的管理者，如何提高我國政府危機(jī)管理水平，最大程度地預(yù)防和減少危機(jī)事件及其造成的損害，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，已日益成為全社會關(guān)注的焦點問題。

一、政府危機(jī)管理及其能力提升的重要性

危機(jī)對一個政府組織乃至全社會而言，影響是極其重大的。如果政府處理不當(dāng)，那么帶給人們的可能是災(zāi)難，往往直接對公眾的生命和財產(chǎn)造成嚴(yán)重的危害，給公眾的心理留下了巨大的陰影，還可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，衍生出一系列危機(jī)事件，進(jìn)而可能抑制整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，政府危機(jī)管理能力迫切需要提升，這是應(yīng)對危機(jī)的需要，是實現(xiàn)政府職能、維護(hù)自身形象的需要，也是我國構(gòu)建和諧社會的需要。

(一)危機(jī)與政府危機(jī)管理

危機(jī)興起于20世紀(jì)60年代，最早出現(xiàn)在企業(yè)管理中，后來它適用的對象不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在被廣泛應(yīng)用于政府管理中。對于這一術(shù)語的定義，我國學(xué)者薛瀾等認(rèn)為：危機(jī)通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚。

政府作為公共事務(wù)的管理者和公共秩序的維護(hù)者，是處理各類危機(jī)事件的主體，對危機(jī)事件所實施的應(yīng)急管理是政府的一項重要職能，也是一項責(zé)任。政府危機(jī)管理不是從來就有的，是隨著社會要求政府承擔(dān)起危機(jī)管理的責(zé)任而產(chǎn)生的，主要是指在政府主導(dǎo)下，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件，由社會各個組織和公民個人參與的，在決策、溝通、協(xié)調(diào)、控制等機(jī)制的相互配合下，對公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)警、救治、修復(fù)的全面整合的系統(tǒng)過程。目的是通過提高政府對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的信任。

能力是個比較抽象的概念，政府能力一般是指政府實施管理目標(biāo)過程中的可能性與效力，反映著政府在管理社會事務(wù)過程中政府目標(biāo)的實現(xiàn)情況。政府能力是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。政府危機(jī)管理能力作為政府能力的重要組成部分，是政府在危機(jī)管理中的能力，是建立在危機(jī)管理體系基礎(chǔ)上，預(yù)防、控制、消彌公共危機(jī)事件，維護(hù)社會正常秩序的能力，反映了政府處理危機(jī)的效果和效用。本文認(rèn)為政府危機(jī)管理能力主要包括法律制定能力、組織建設(shè)能力、決策能力、信息溝通能力和資源整合能力等等。

(二)政府危機(jī)管理能力提升的重要性

政府在危機(jī)事件中的管理能力，是一個責(zé)任政府取信于民的關(guān)鍵所在，也是衡量政府綜合能力的一項重要指標(biāo)。一方面，提升政府危機(jī)管理能力有利于實現(xiàn)政府職能、維護(hù)自身形象。在任何一個國家，都難免會遇到突發(fā)事件或危機(jī)，政府對危機(jī)事件進(jìn)行管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，保護(hù)公民的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，保護(hù)國家安全，是政府的基本職能。提升公共危機(jī)管理能力，有助于政府更好地監(jiān)測、預(yù)防、應(yīng)對危機(jī)以及控制或消滅正在發(fā)生的危機(jī)，以保護(hù)人民生命和財產(chǎn)安全，維護(hù)社會穩(wěn)定，更好地履行政府的職責(zé)。政府危機(jī)管理能力還能直接體現(xiàn)政府管理水平，影響到國家政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到政府的形象。另一方面，提升政府危機(jī)管理能力有利于和諧社會的構(gòu)建。當(dāng)前我國人均GDP正處于1000美元至3000美元的發(fā)展時期，在這個時期，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時也對應(yīng)著人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會矛盾，這些矛盾極易引發(fā)危機(jī)，影響社會穩(wěn)定。要消除種種不和諧因素，政府作為公共事務(wù)的管理者、公共政策的制定者、公共權(quán)力的行使者，就必須全面提高政府的危機(jī)管理能力，防止可能發(fā)生的危機(jī)或?qū)⑽C(jī)發(fā)生帶給人們的損失降至最小。因此，提升政府危機(jī)管理能力是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵因素之一。

二、現(xiàn)階段我國政府危機(jī)管理面臨的問題

我國已經(jīng)進(jìn)入危機(jī)頻發(fā)期，政府危機(jī)管理雖然已經(jīng)取得了一定的成效，但是客觀、理性、科學(xué)地審視我國的政府危機(jī)管理，可以發(fā)現(xiàn)理論研究和實際操作與世界很多發(fā)達(dá)國家相比卻相對滯后，顯得有些薄弱，存在諸多不足。

(一)政府危機(jī)管理能力的發(fā)揮缺乏法律保障

缺乏全局性的危機(jī)管理法律支撐是目前我國危機(jī)管理面臨的一個重大問題。盡管，在某些領(lǐng)域我國已有一些危機(jī)管理的單方面的法律，如《戒嚴(yán)法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，還有2006年1月8日頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，以及政府職能中部分關(guān)于處理危機(jī)的法律、規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案，但畢竟這些只是針對特定領(lǐng)域重大危機(jī)的立法，從整體上看，我國還缺乏一部對危機(jī)共同規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，對危機(jī)管理具有普遍指導(dǎo)性的危機(jī)基本法。危機(jī)基本法的缺失，使政府的危機(jī)管理能力的有效發(fā)揮缺乏有力的法律保障。

(二)政府危機(jī)管理能力的發(fā)揮缺乏一個專門機(jī)構(gòu)的支撐

政府的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)缺失是政府的危機(jī)管理體制不健全的表現(xiàn)之一。危機(jī)的管理需要很多部門的協(xié)調(diào)，但是，在危機(jī)的管理與控制的具體執(zhí)行中，必須由一個專門的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)決策與執(zhí)行職能。目前來看，我國政府對危機(jī)的管理是在國務(wù)院設(shè)置相關(guān)的臨時機(jī)構(gòu)，如：國防動員委員會、空中交通管制委員會、國家處置劫機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)小組以及防洪、火災(zāi)指揮部或辦公室等。但是，這些臨時機(jī)構(gòu)都只是在危機(jī)發(fā)生之時才臨時設(shè)立，并且大部分臨時機(jī)構(gòu)都不單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由相關(guān)的常設(shè)部門承擔(dān)。由于缺乏專門的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)，政府對于有效地識別、確認(rèn)危機(jī)、應(yīng)對危機(jī)就顯得被動、倉促且行動緩慢，并且在整合社會資源、綜合協(xié)調(diào)各政府職能部門方面也力不從心。

(三)政府危機(jī)管理的決策能力缺乏效率

危機(jī)管理講求的是時效性，不管是信息的傳遞，還是命令的決斷與執(zhí)行，都要把效率放在至關(guān)重要的地位。一直以來，我國各級政府就是一種金字塔式的等級森嚴(yán)的層級組織管理體制，權(quán)力高度集中在上級政府，上級政府的政策和指示是通過各級政府以及相關(guān)部門層層傳遞，基層的信息也是通過各級政府組織層層上報。這種集權(quán)制的官僚組織模式固然有其優(yōu)點，但當(dāng)面臨公共危機(jī)事件時，這種傳統(tǒng)的政府組織體制在一定程度上卻成為了政府危機(jī)決策的阻滯因素，因為政府層級過多，權(quán)力過于集中，基層政府缺乏決策權(quán)，有關(guān)危機(jī)的信息從基層組織部門通過層層環(huán)節(jié)傳達(dá)到最高決策中心，其真實性可能大打折扣，即使信息準(zhǔn)確，這種環(huán)節(jié)過多的信息傳達(dá)機(jī)制也必然會延誤時間，影響決策效率。

(四)危機(jī)管理中信息公開和資源整合工作不到位

信息公開和資源整合在危機(jī)管理過程中是密不可分的，資源整合工作很大程度上依賴于信息的公開。信息公開，意味著讓更多人知情而免受傷害，這不僅不會使政府形象受損，反而能增加政府的凝聚力，增強(qiáng)民眾對政府的信任。只有信息公開了，讓全社會都了解危機(jī)的發(fā)生，才談得上調(diào)動各種社會資源。整合到一起，更利于控制危機(jī)的危害和恢復(fù)正常。但是現(xiàn)階段，在突發(fā)事件和社會危機(jī)發(fā)生時，很多政府決策者生怕危機(jī)所造成的不良后果會影響到自己的政績，不利于個人仕途的發(fā)展，就選擇隱瞞的辦法，采取對上級漏報、瞞報，對當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行封鎖的對策。殊不知，這嚴(yán)重影響了政府的威信，也不利于調(diào)動社會資源為危機(jī)管理工作服務(wù)。三、提升我國政府危機(jī)管理能力的路徑

目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，根據(jù)我國危機(jī)管理面臨的問題，政府需要從法律制定、組織建設(shè)、決策、系統(tǒng)管理和戰(zhàn)略管理、信息溝通和資源整合、績效管理等方面來提升我國政府危機(jī)管理能力。

(一)制定全局性危機(jī)管理法律

盡管我國已經(jīng)制定了一些針對性的危機(jī)管理法律，但全局性的法律是非常必要的。因此，在我國，很有必要制定一部全局性的危機(jī)管理法律，總結(jié)各危機(jī)的規(guī)律，為政府決策能力的提升提供制度基礎(chǔ)。如制定《緊急狀態(tài)法》，從立法的高度規(guī)定重大危機(jī)下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力體系、危機(jī)管理的基本原則、重大危機(jī)信息通告與制度、應(yīng)急預(yù)案及啟動標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)合型危機(jī)發(fā)生之后的危機(jī)應(yīng)對等等，以保證在發(fā)生突發(fā)事件時，政府可以根據(jù)法律規(guī)定的基本制度和一般原則迅速應(yīng)對，進(jìn)而提高危機(jī)的快速決策能力。所以，全局性的危機(jī)法律是把危機(jī)管理真正納入法治化的軌道、從戰(zhàn)略的角度提高政府的危機(jī)決策能力的前提。在制定新的有關(guān)危機(jī)管理的法律的同時，政府也要積極、及時地審視現(xiàn)有的危機(jī)管理政策、法律、法規(guī)，對其效力和適用性進(jìn)行評估，對于已經(jīng)不適合實際局勢的危機(jī)管理政策、法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)定期、及時地進(jìn)行修正、更新和改進(jìn)，使其符合實際需要。

(二)建立健全組織體系和專門機(jī)構(gòu)

建立一個具有綜合協(xié)調(diào)能力的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，對于加強(qiáng)政府的危機(jī)決策能力，使政府成功地應(yīng)對各種危機(jī)事件，具有重大現(xiàn)實意義。建立的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)主要職能應(yīng)該包括：制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進(jìn)行危機(jī)信息管理；進(jìn)行危機(jī)風(fēng)險的評估；在非危機(jī)時期，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作；在危機(jī)發(fā)生期間，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)危機(jī)管理的監(jiān)督管理工作；對政府管理者和社會公眾進(jìn)行危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)等。要進(jìn)一步明確中央各部委、地方各級人民政府危機(jī)管理的職能、職責(zé)和責(zé)任。要明確不同政府機(jī)構(gòu)在承擔(dān)某些特定危機(jī)管理的職能和職責(zé)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制。

(三)改革組織系統(tǒng)。提高決策效率。完善決策支持系統(tǒng)。實現(xiàn)科學(xué)決策

政府組織結(jié)構(gòu)的簡化應(yīng)大幅度壓縮中間層次，由自上而下的垂直結(jié)構(gòu)向水平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)化；減少管理層次，加大管理幅度，實現(xiàn)整個政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；賦予基層組織處理問題的適當(dāng)權(quán)力，實現(xiàn)功能的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，這種扁平化、分權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)和體制能夠大大地提升地方政府的危機(jī)決策能力，從而大大提高效率。應(yīng)盡快建立健全統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的危機(jī)管理決策系統(tǒng)。一方面是決策信息系統(tǒng)，用于在恰當(dāng)?shù)臅r間、通過恰當(dāng)?shù)那馈⑶‘?dāng)?shù)男畔鬟f到恰當(dāng)?shù)奈C(jī)管理人員；另一方面，在信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，盡快形成符合現(xiàn)狀、基于經(jīng)驗教訓(xùn)、集成專家意見的決策支持系統(tǒng)，實現(xiàn)信息高效傳遞、決策科學(xué)有效的格局。

(四)完善有效的信息溝通渠道和資源支持系統(tǒng)

在應(yīng)急信息管理方面，許多發(fā)達(dá)國家的政府都有著豐富的經(jīng)驗，非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。通常，一旦出現(xiàn)危機(jī)事件，國外政府會隨時通過媒體不斷最新的情況通報，通告有關(guān)事件的當(dāng)前情況，并預(yù)告其發(fā)展。事實證明，政府通過媒體向公眾披露危險信息，并不會造成社會性的大恐慌，反而對穩(wěn)定遭受巨大沖擊的民眾心理，恢復(fù)社會正常秩序和公民正常生活起著重要作用。我國應(yīng)盡快建立健全危機(jī)溝通機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部的危機(jī)溝通(政府部門之間的溝通)制度和外部的危機(jī)溝通(政府針對媒體、社會、受害者等的溝通)制度，達(dá)到及時有效、透明通暢的溝通效果。做到了信息的自由公開，才有可能得到社會公眾更多的資源支持。