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摘要：政府誠信建設(shè)具有必要性、緊迫性,直接或間接影響著公民誠信、市場誠信和民主政治的建設(shè)。當(dāng)前,在大力推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)的同時,政府誠信機(jī)制建設(shè)應(yīng)成為首要的現(xiàn)實課題。作為政府,應(yīng)率先垂范,致力于自身的誠信建設(shè)。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,誠信這一寶貴品質(zhì)越來越受到人們的重視,但與此同時,“誠信”這一品格在中國社會卻是供給稀缺的。在理論界,人們對這一現(xiàn)象的探討逐漸從企業(yè)誠信層面深入到政府誠信層面。

一、契約關(guān)系的內(nèi)在要求——政府誠信的重要性

在現(xiàn)實生活中,如果說企業(yè)誠信是重點,個人誠信是基礎(chǔ),那么政府誠信就是表率。在整個社會誠信體系建構(gòu)中,“從上做起”比“從我做起”更為重要。盡管誠信是我國自古就強(qiáng)調(diào)的美德,其真正發(fā)揮核心價值觀的作用還是在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下。因為市場中人與人之間的關(guān)系是平等的契約關(guān)系,誠信的作用在于使將來的行為變得更加可以預(yù)期、更為確定,從而避免或減少交易風(fēng)險。同理,近現(xiàn)代的契約論者認(rèn)為,國家的產(chǎn)生是人們相互之間或人民同統(tǒng)治者之間相互訂立契約的結(jié)果,即國家是共同協(xié)議的產(chǎn)物。市場上平等主體的交易原則也適用于國家和民眾之間的關(guān)系。政府誠信即政府與民眾在共識的基礎(chǔ)上產(chǎn)生契約關(guān)系后,對履行契約而做出的承諾。從契約理論的角度分析,民眾將行政權(quán)委托給政府行使,政府在獲得了民眾所授予的公共權(quán)力的同時,就必須承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。從政府承擔(dān)的職責(zé)看,政府誠信涉及到政治經(jīng)濟(jì)文化等國計民生的大問題,是社會最大的誠信,與民眾的利益密切相關(guān),與國家的興亡密切相關(guān)。

二、契約雙方的不平等——政府誠信缺失的原因

盡管誠信原則在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下一再被強(qiáng)調(diào),誠信在現(xiàn)代中國社會普遍缺失是明顯的事實。政府誠信缺失的原因是多方面的,有歷史的影響,有現(xiàn)實的原因,有主觀因素,也有客觀因素。究其根本,還是契約雙方不平等,造成對于政府誠信法律約束、現(xiàn)實管理乏力。

(一)政府誠信法律制度不健全

經(jīng)過近二十年的改革,我國基本上形成了比較完備的經(jīng)濟(jì)法體系,證券法、合同法、發(fā)不正當(dāng)競爭法、專利法、消費者權(quán)益保護(hù)法等,這些誠信機(jī)制具有國家強(qiáng)制力,維護(hù)了正常市場交易秩序,減少了在交易中的誠信風(fēng)險,并增進(jìn)了預(yù)期可獲的利益。但是從總體上看,這些法律法規(guī)主要約束的是以企業(yè)為代表的經(jīng)營性市場主體,用來規(guī)范政府誠信的法律法規(guī)基本上還處于空白狀態(tài)。雖然政府在建設(shè)誠信體系方面做了大量的工作,但從整體上而言,大多是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之舉,完善的法律體系還須假以時日。

(二)政府工作人員誠信意識淡薄

政府誠信缺失的原因之一是某些公務(wù)政府工作人員誠信觀念不強(qiáng),沒有把自己作為契約關(guān)系中平等的一方,沒有意識到手中的行政權(quán)是契約關(guān)系中“委托——”關(guān)系形成的權(quán)。當(dāng)人民把職務(wù)給了你,就形成了一種契約關(guān)系,即委托方(公眾)將行政權(quán)委托政府行使,作為方(政府)應(yīng)當(dāng)給他們提供必要的公共物品(國防、治安、公共福利、司法公正等等),如果方按照契約履行了職責(zé),就會獲得應(yīng)有的工資、報酬、榮譽(yù)等。如果不能完成委托方在契約中提出的要求,方就應(yīng)當(dāng)按照契約關(guān)系承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,委托和關(guān)系的存續(xù)也就值得考慮了。與任何一種委托關(guān)系一樣,這種關(guān)系必須以誠信為支撐。而誠信的背后是人與人交往關(guān)系的平等原則。但相當(dāng)一部分公務(wù)員沒有這種誠信理念,從未想過應(yīng)該向民眾承諾,還要負(fù)違約的責(zé)任,而把自己看成高高在上的“官老爺”。這不能不涉及到歷史慣性的影響。

(三)歷史的慣性影響

在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天,人治的傳統(tǒng)仍有牢固的地位。相當(dāng)一部分政府官員維護(hù)著這種“官本位”的制度,阻止先進(jìn)的契約理念。因為它有利于自己權(quán)威的發(fā)揮,在自己管轄的范圍內(nèi),可以為所欲為。

(四)政府行為中自利性

正如恩格斯所說:像其他成員一樣,官員也會受到自身利益的驅(qū)動。政府工作人員作為“經(jīng)濟(jì)人”,追求利益的最大化,這并不奇怪,也不為過?，F(xiàn)實中政府常常成為市場的參與者甚至替代者,凌駕于民眾之上;改變這種現(xiàn)象,關(guān)鍵是建立起現(xiàn)代意識的法律框架,把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子,使民眾和政府能夠真正成為契約關(guān)系中平等的雙方,使政府官員的自利行為要受到契約關(guān)系的約束。

三、政府誠信建設(shè)的途徑選擇

“誠為根,信為本”,誠信是一種比物質(zhì)資源、人力資源更為重要和寶貴的社會資源。但在當(dāng)下,誠信問題層出不窮,已成為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重大隱患。政府誠信是各類誠信之首,當(dāng)前社會、經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的誠信危機(jī),從一定意義上說與一些地方政府和部門的誠信缺失不無關(guān)系。現(xiàn)有誠信之國家,后有誠信之人民。根據(jù)以上的分析原因,筆者認(rèn)為政府誠信的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手:

(一)明確政府在契約關(guān)系中的地位

政府要做“裁判員”,不能親自下場踢球的論點流行了好多年,可至今場下政府的身影還是不時出現(xiàn)。要完善政府誠信行政體制,必須明確政府應(yīng)有的職責(zé),給其職責(zé)以正確的明確的定位。明確政府只是契約關(guān)系中平等的一方,改變其高高在上凌駕于契約的事實。

政府成為平等的契約關(guān)系中的一員,內(nèi)在的要求政府管理的方式相應(yīng)轉(zhuǎn)變,由控制型的管理方式向協(xié)商型的管理方式轉(zhuǎn)變,變被動型的管理方式為互動型的管理方式。管理方式的轉(zhuǎn)變,需要建立一個透明政府。在競爭市場的委托——關(guān)系中,人的私有信息會形成市場的逆向選擇,最終毀掉整個市場,所以有種種經(jīng)濟(jì)立法來強(qiáng)制公開信息,在政府和民眾的委托——關(guān)系中,一旦公民缺乏有效的信息,對政府的失范行為就無法鑒定更無法監(jiān)督,最終會毀掉整個國家,所以,政府應(yīng)當(dāng)實施依法行政、陽光行政。政府擁有的各種信息優(yōu)勢,如人為地進(jìn)行保密,使得公眾處于一種“理性的無知”狀態(tài),這給權(quán)力運行過程中的暗箱操作準(zhǔn)備了最好的條件,行政失范行為不可避免,政府公信度必然下降。實施政務(wù)公開,提高信息透明度,既是民主政府下的公民和消費者具有信息獲知權(quán)的具體體現(xiàn),也是政府行政管理方式轉(zhuǎn)變的根本途徑。

(二)建立健全政府誠信制度

誠信危機(jī)從根本上說是一種制度危機(jī)。前面所說的誠信體制雖好,但它不會自發(fā)地成為現(xiàn)實,體制改革進(jìn)行了這么多年,但是越位者、錯位者、缺位者仍大有政府在,就是沒有制度的約束。所以要使政府行為的輸出最大限度地與政府委托人的輸入預(yù)期一致,使政治人的合法利益與政治委托人的利益最大化一致,就得依靠主宰我們命運的制度,讓剛性的制度來保證民眾的利益不受損失。誠信制度應(yīng)具備哪些內(nèi)容呢?

1.行政行為法定化。前面己經(jīng)談到,政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員具有自利的一面和借助權(quán)力追求個人利益最大化的可能,完善依法行政制度。讓官員真正成為權(quán)責(zé)統(tǒng)一的市場主體;職位職權(quán)法定。行政職權(quán)必須由法律予以規(guī)定或授予,使其有法律依據(jù);不得擅自設(shè)立職位,行政權(quán)的行使不得超過法定職權(quán),越權(quán)無效,這是契約確定性的內(nèi)在要求;依法行政。行政機(jī)關(guān)實施行政行為時,不但實質(zhì)上要合法,程序上也要合法。

2.健全約束監(jiān)控制度。法律雖好,畢竟由人執(zhí)行。法律建立以后,執(zhí)行便成為關(guān)鍵。應(yīng)建立行政監(jiān)察、行政監(jiān)督制度,建立行政投訴、過錯責(zé)任追究制度,讓所有失信于民的政府行為都置于法律法規(guī)的監(jiān)控之下。把政府真正當(dāng)成民眾的人,使其違約行為真正受到追究。要設(shè)立多重防線,以嚴(yán)防死守的辦法予以監(jiān)督。嚴(yán)格工作程序化管理,有些事件要跟蹤督辦,要確保群眾投訴的問題有處置、有結(jié)果、有回應(yīng)。

3.建立科學(xué)的考評制度。誠信行政應(yīng)作為公務(wù)員考核的主要內(nèi)容。人們倡議建立信譽(yù)等級評定制度,設(shè)立相關(guān)評定機(jī)構(gòu),其評定內(nèi)容是:政府部門設(shè)置和職能情況、依法行政情況、決策和管理的科學(xué)程度、信息公開程度、政府工作效率、公務(wù)員知識化和專業(yè)化程度、政府支出和債務(wù)情況、公眾對政府服務(wù)的滿意程度等。

4.完善失信懲治制度。加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)、配合,實行對失信行為的聯(lián)合懲治。提高失信成本,依法追究其行政及經(jīng)濟(jì)責(zé)任,并給與受損害單位或個人合理的補(bǔ)償。要使守信著感到光榮、有價值,使失信者得不償失,讓其不敢冒失信之風(fēng)險。

5.建立公務(wù)員誠信信息數(shù)據(jù)庫制度,搭建個人誠信平臺。建立包括數(shù)據(jù)采集、披露、評估、使用、保護(hù)、監(jiān)管等方面的聯(lián)合征信制度。誠信數(shù)據(jù)應(yīng)向全社會開放。歐洲一些國家以法律的形式賦予政府以數(shù)據(jù)開放的強(qiáng)制權(quán),以保證數(shù)據(jù)的客觀、公正、全面、準(zhǔn)確和威嚴(yán)。

(三)加強(qiáng)公務(wù)員契約意識教育

思想教育是我們的傳家寶,在新時代,教育應(yīng)當(dāng)尋求從內(nèi)容到方式方法上的扎實和創(chuàng)新。從內(nèi)容看,讓公務(wù)員了解誠信的內(nèi)容、意義。誠信不是孤立的,它與法律意識、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律等密切相關(guān),關(guān)鍵要樹立公務(wù)員的平等契約主體意識,對公務(wù)員要開展多層次、多角度、全方位的引導(dǎo)。通過各種教育手段,提高教育的覆蓋面,加大教育的成功度,這樣,是可以使公務(wù)員由誠信道德的認(rèn)知上升為道德情感,轉(zhuǎn)化為道德意志,從而產(chǎn)生自覺的道德行為的。只有喚醒人們內(nèi)心深處的良知,人們才能有效調(diào)控自己的行為,做到自我反省、自我評價、自我控制、自我完善。

四、結(jié)束語

政府誠信是社會誠信的基石,是整個社會誠信建設(shè)的核心。由于歷史原因,我們政府誠信缺失比較其他市場主體更為嚴(yán)重,因此,應(yīng)當(dāng)把政府誠信作為社會誠信建設(shè)的龍頭,使政府真正成為社會誠信的表率,成為契約關(guān)系中平等的主體刻不容緩。