[論文關(guān)鍵詞]社會(huì)救助；理念；權(quán)利

[論文摘要]我國(guó)社會(huì)救助史以90年代為轉(zhuǎn)折點(diǎn)分為傳統(tǒng)社會(huì)救助階段和現(xiàn)代社會(huì)救助階段。傳統(tǒng)社會(huì)救助階段，堅(jiān)持個(gè)體歸因性貧困觀(guān)、施恩思想和行為取向上的特殊主義；現(xiàn)代社會(huì)救助階段，堅(jiān)持社會(huì)歸因性貧困觀(guān)、權(quán)利本位思想和行為取向上的普遍主義。

社會(huì)救助制度是指公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度[1]。我國(guó)社會(huì)救助歷史悠久，然而，對(duì)致貧原因所持的觀(guān)點(diǎn)、政府與民眾之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等社會(huì)救助的理念卻在不同時(shí)期表現(xiàn)出質(zhì)的差異，以90年代城市居民社會(huì)救助制度的建立為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)的社會(huì)救助史分為傳統(tǒng)社會(huì)救助和現(xiàn)代社會(huì)救助兩個(gè)階段。

一、傳統(tǒng)社會(huì)救助。我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)制度是在50年代形成的，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)以“低收入”為前提實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口的“普遍就業(yè)”，而就業(yè)又與政府包攬、企業(yè)包辦的保險(xiǎn)福利制度相聯(lián)系，所以，社會(huì)救濟(jì)只對(duì)極少數(shù)保險(xiǎn)福利制度“漏出”的人而言的，其重要性無(wú)從談起[2]。在城市貧困問(wèn)題發(fā)展的初期，中國(guó)政府并沒(méi)有考慮到創(chuàng)建一種制度性的社會(huì)政策作為長(zhǎng)久的應(yīng)對(duì)措施，而是習(xí)慣性地采用了“搞群眾運(yùn)動(dòng)”的臨時(shí)性補(bǔ)救措施，不夠規(guī)范，并沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。在傳統(tǒng)社會(huì)救助階段，主要是堅(jiān)持以下理念為特征的。

1.個(gè)體歸因性貧困觀(guān)。這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為人都有同樣的通過(guò)努力工作獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，如果一個(gè)人陷于貧困，那肯定是由于個(gè)人的原因，這些原因包括個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的失敗、遺傳因素、個(gè)人的道德品質(zhì)和不良生活方式、家庭環(huán)境等[3]。個(gè)體主義貧困觀(guān)在西方頗為流行，自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼也認(rèn)為“既然自由的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)給人們提供了各種機(jī)會(huì)，那么不能獲取這種機(jī)會(huì)的責(zé)任只能在于個(gè)人而不在于政府管理者”[4]。貧困被歸因于個(gè)人的懶惰與無(wú)能，濟(jì)貧措施都帶有懲罰與歧視性質(zhì)。在我國(guó)，個(gè)體主義貧困觀(guān)一直得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。中華民族歷來(lái)重視勤勞自立、勤儉持家，一個(gè)人的貧與富完全是自己個(gè)人或家庭的事，直到今天，這種個(gè)體主義貧困觀(guān)仍有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)，多勞多得、少勞少得、不勞不得依然深入人心，“一分耕耘、一分收獲”仍然是人們教育子女的常用警言。

2．救助理念上的施恩思想。在現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立之前，社會(huì)救助作為一種慈善事業(yè)，是對(duì)窮人的一種施舍和恩賜，其思想基礎(chǔ)是人道主義精神。實(shí)際上，施恩論是個(gè)體主義貧困觀(guān)的邏輯發(fā)展，社會(huì)救助作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，集中體現(xiàn)著對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的人道性和人們相互之間的互助共濟(jì)性。那種建立在憐憫和同情基礎(chǔ)上的社會(huì)救濟(jì)，實(shí)施者和受惠者是不平等的。實(shí)施者以仁者自居，總帶有某種程度的優(yōu)越感，是在做好事。受惠者顯現(xiàn)一種感恩戴德的欠情心態(tài)，缺失自尊、自強(qiáng)、自立、自主的精神，其中一些人慢慢地演變成被動(dòng)的等、靠、要的惰性，使貧困者長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。傳統(tǒng)社會(huì)救助階段政府救濟(jì)帶有某些施舍、愛(ài)心、同情的屬性，典型表現(xiàn)是“節(jié)日問(wèn)候，平時(shí)不管”，由于仁慈具有非約束性、等級(jí)次第性并帶有施舍色彩，存在此基礎(chǔ)上的社會(huì)救助是自發(fā)的、無(wú)序的，慈善雖然是一種善心，是一種情操，卻無(wú)法持久，因?yàn)樗皇墙?jīng)常的，也不是固定的[5]。這種隨意性很大的道義性救濟(jì)，對(duì)大量貧困人口只能是杯水車(chē)薪，無(wú)法承擔(dān)最后一道防線(xiàn)的安全網(wǎng)重任。

本學(xué)會(huì)各會(huì)員單位，各有關(guān)單位：

為配合*年度省長(zhǎng)重點(diǎn)課題調(diào)研工作，發(fā)揮學(xué)會(huì)為政府決策服務(wù)的職能，經(jīng)研究決定，我會(huì)將于*年7月下旬召開(kāi)完善*省就業(yè)和社會(huì)保障制度理論研討會(huì)?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、會(huì)議主題

本次研討會(huì)將圍繞完善*省就業(yè)和社會(huì)保障制度這一主題，重點(diǎn)研究以下內(nèi)容：

（一）黨的十六大以來(lái)我省建立健全就業(yè)和社會(huì)保障體系的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；

（二）當(dāng)前我省就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)所面臨的宏觀(guān)環(huán)境和突出矛盾；

編者按：本論文主要從建立流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的現(xiàn)實(shí)意義；現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的進(jìn)步與局限；對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的改革與完善等進(jìn)行講述，包括了建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度具有很強(qiáng)的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性、建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度社會(huì)效益高，在構(gòu)建和諧社會(huì)中意義重大、對(duì)流浪乞討人員中未成年人的救助保護(hù)和管理教育工作有待加強(qiáng)等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

我國(guó)20多年的改革開(kāi)放取得了前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的巨大增長(zhǎng)。但隨著我國(guó)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷帶來(lái)了社會(huì)群體間利益結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)并沒(méi)有全面兼顧利益主體多元化的社會(huì)整體，致使一些社會(huì)群體承擔(dān)了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風(fēng)險(xiǎn)，這部分群體即所謂的“弱勢(shì)群體”。

中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭杭生將弱勢(shì)群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無(wú)法保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國(guó)家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體”。[1]而數(shù)量達(dá)到1.4億，超過(guò)了全國(guó)人口總數(shù)10％的流動(dòng)人口大部分屬于弱勢(shì)群體。[2]流動(dòng)人口的社會(huì)保障欠缺顯然有悖于社會(huì)的和諧，因而，我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建必須解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題。從世界各國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展歷程看，社會(huì)救助管理制度建設(shè)一般是先行的，它在社會(huì)保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動(dòng)人口中弱勢(shì)者(以下簡(jiǎn)稱(chēng)流動(dòng)人口)的社會(huì)救助問(wèn)題。

一、建立流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的現(xiàn)實(shí)意義

社會(huì)救助是指在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是對(duì)以市場(chǎng)機(jī)制為依托的社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充。[3]社會(huì)救助是構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的重要內(nèi)容。

目前，我國(guó)以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶(hù)救濟(jì)和“五保戶(hù)”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會(huì)救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在著兩種獨(dú)立體系，即“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”①，因而造成了不具有“本市常住戶(hù)口”的流動(dòng)人口(主體是農(nóng)民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的福利保障待遇和公民權(quán)利。數(shù)量眾多的流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會(huì)保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對(duì)稱(chēng)，這是絕對(duì)不合理、不公平的，這種狀況在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度入手，拆掉構(gòu)成二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)，建立和完善包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系是徹底解決這個(gè)問(wèn)題的根本之道，但如此浩大的工程在短時(shí)期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點(diǎn)地逐步實(shí)施。而盡快建立針對(duì)流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會(huì)救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。

──以全國(guó)第一起賠付到位的“流浪漢維權(quán)案”為研究案例

[論文提要]：根據(jù)湖北省宜昌市伍家崗區(qū)人民法院(2006)伍刑初字第141號(hào)案件卷宗材料，介紹本文研究的案例“宜昌流浪漢維權(quán)案”的案情和以和諧司法理念為指導(dǎo)審判該案的過(guò)程。將民政部門(mén)的維權(quán)主體分為救助主體和起訴主體，用于對(duì)應(yīng)實(shí)體法和程序法；將民政部門(mén)維權(quán)主體的立法漏洞分為法律部分殘缺和法律絕對(duì)空白兩種形式，用于論述救助主體和起訴主體。針對(duì)司法實(shí)踐中對(duì)民政部門(mén)維權(quán)主體資格認(rèn)定存在的不同觀(guān)點(diǎn)，提出對(duì)民政部門(mén)維權(quán)主體的認(rèn)定，必須充分考慮到現(xiàn)階段有關(guān)立法的現(xiàn)狀，法官應(yīng)主動(dòng)“找法”與“造法”，平衡個(gè)案的實(shí)體正義與程序正義。分析現(xiàn)行社會(huì)救助制度存在法律殘缺的現(xiàn)狀和原因；采用目的性擴(kuò)張的方法，探尋民政部門(mén)為死亡的未知名流浪乞討人員提供救助并不違反職權(quán)法定和合理行政原則的法理；得出民政部門(mén)是目前唯一既合法又合理代替死亡的未知名流浪乞討人員近親屬的救助主體的結(jié)論。分析民事公益訴訟起訴主體存在法律絕對(duì)空白的現(xiàn)狀和原因；采用法官直接創(chuàng)設(shè)法律規(guī)則、類(lèi)推適用和依據(jù)法律條文的客觀(guān)目的的方法，探尋民政部門(mén)可以代替死亡的未知名流浪乞討人員近親屬提起民事公益訴訟的法理；得出按照實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平正義的社會(huì)主義法治理念、類(lèi)推適用最相類(lèi)似法律規(guī)定的裁判規(guī)則和依據(jù)民事訴訟法支持起訴原則的法律的客觀(guān)目的確認(rèn)民政部門(mén)具有起訴主體資格的結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]：和諧司法流浪漢維權(quán)案民政部門(mén)維權(quán)主體資格救助主體起訴主體法理探尋

前言

2003年上半年廣州發(fā)生震驚全國(guó)的“孫志剛案”直接導(dǎo)致我國(guó)實(shí)施20年之久的強(qiáng)制性收容遣送制度被依法終結(jié),同年8月我國(guó)開(kāi)始實(shí)施以自愿性和臨時(shí)性為基本特征的社會(huì)救助制度。[1]現(xiàn)行民事訴訟制度屬于私益訴訟性質(zhì)，其固有的缺陷在客觀(guān)上為賠償義務(wù)人逃避承擔(dān)因侵權(quán)行為造成未知名[2]流浪乞討人員死亡的民事責(zé)任提供了便利。2006年全國(guó)發(fā)生多起“民政局為流浪漢維權(quán)案”[3]，被媒體稱(chēng)為影響2006年中國(guó)法治進(jìn)程重大事件之一。[4]在各種法律制度的建立及其發(fā)展過(guò)程中，某個(gè)偶然事件就可能會(huì)起到重要作用，“民政局為流浪漢維權(quán)案”猶如“孫志剛案”可以推動(dòng)國(guó)家尊重和保障人權(quán)的一次進(jìn)步，其具有的典型性意義和基本價(jià)值是值得法官進(jìn)行研究的?！懊裾块T(mén)替因故而亡的無(wú)名流浪漢打官司，全國(guó)出現(xiàn)的三種不同的結(jié)果不僅使公眾陷入不解，也使許多法官陷入無(wú)措。在很難用對(duì)與錯(cuò)來(lái)評(píng)價(jià)三種結(jié)果的情況下，進(jìn)行對(duì)此類(lèi)案件的討論，加深對(duì)此類(lèi)案件的認(rèn)識(shí)，不僅有益于司法實(shí)踐，也將有益于立法完善?！盵5]

“宜昌流浪漢維權(quán)案”的司法處理結(jié)果吸引了包括中央電視臺(tái)在內(nèi)的全國(guó)多家媒體的特別關(guān)注[6]，被譽(yù)為“全國(guó)第一起賠付到位的‘流浪漢維權(quán)案’”[7]，該類(lèi)案件首次能以司法調(diào)解方式予以圓滿(mǎn)解決，為我國(guó)審判類(lèi)似的案件提供了一個(gè)成功的案例。筆者以“宜昌流浪漢維權(quán)案”案例為依托，結(jié)合“高淳流浪漢維權(quán)案”與“桐廬流浪漢維權(quán)案”[8]對(duì)民政部門(mén)維權(quán)主體資格不同的司法認(rèn)定，探尋和諧司法視野下民政部門(mén)具有維權(quán)主體資格的法理所在。

農(nóng)村貧困救助問(wèn)題的凸顯，來(lái)自?xún)煞矫嬖颍阂皇侵袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革形成了趨于統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，在市場(chǎng)的作用下，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距都越拉越大，農(nóng)村社會(huì)的貧困問(wèn)題也越來(lái)越突出，陷于絕對(duì)貧困的人口群體在擴(kuò)大。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的貧困不僅表現(xiàn)在絕對(duì)貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現(xiàn)在略高于絕對(duì)貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩(wěn)定。根據(jù)2002年農(nóng)村居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為年收入627元，低收入人口標(biāo)準(zhǔn)年收入869元，該年底全國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為2820萬(wàn)，貧困發(fā)生率為3%.初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口為5825萬(wàn)，低收入人口占農(nóng)村人口的比重為6.2%[1].2003年，我國(guó)未解決溫飽的貧困人口不僅沒(méi)有減少，反而增加了80萬(wàn)人，貧困人口自實(shí)施八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃以來(lái)首次出現(xiàn)反彈[2].二是農(nóng)村社會(huì)的貧困救助資源一貫來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)，例如始于20世紀(jì)50年代即農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期建立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，一直是政府規(guī)定政策，鄉(xiāng)村集體供給，屬村社集體保障制度。農(nóng)村實(shí)行分田到戶(hù)的生產(chǎn)責(zé)任制以來(lái)，集體經(jīng)濟(jì)瓦解了，主要依靠農(nóng)村自身產(chǎn)出和提供救助資源的途徑行不通了。研究農(nóng)村社會(huì)救助政策，其意義不僅在于解決農(nóng)村貧困救濟(jì)問(wèn)題，更深遠(yuǎn)的意義是沖擊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)走向以公平求發(fā)展的可持續(xù)道路。

本文擬在整理農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)救助措施基礎(chǔ)上，提出對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策體系進(jìn)行總體性思考的初步框架。即重塑農(nóng)村社會(huì)救助概念，建立發(fā)展型政策框架，實(shí)施全覆蓋的農(nóng)村貧困救濟(jì)制度，突出能力扶助和公共服務(wù)——投資農(nóng)村公共福利資產(chǎn)和社區(qū)組織，支持集體福利，整合各類(lèi)資源，探討社區(qū)扶助型的社會(huì)救助，為農(nóng)村逐漸向現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)展服務(wù)。

一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域中的主要措施

在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的主要政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶(hù)救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。

1、五保供養(yǎng)制度

對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”人員實(shí)行五保供養(yǎng)，是我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)施的一項(xiàng)基本的社會(huì)政策。