隨著我國城市經(jīng)濟、政治和文化的迅猛發(fā)展，如何實施社區(qū)組織管理體制模式的革故鼎新，以強化基層政權(quán)建設(shè)和民主自治建設(shè)，成為一項亟待研究的重要課題。

一、我國城市社區(qū)組織管理體制的舊有模式及其缺陷眾所周知，我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的城市社區(qū)組織管理體制是一種行政一體化的外制型模式。它的集中性便于統(tǒng)一分散的力量，它的超強行政性克服了特定社會發(fā)展階段的無序狀態(tài)，對于鞏固和加強國家對城市基層行政區(qū)的建設(shè)和管理，穩(wěn)定社會秩序，滿足當?shù)鼐用竦男枨?，起到了積極作用。但也必須指出，這一模式本身存在諸多缺陷：1.社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不合理舊經(jīng)濟體制下，城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成。這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。一是街、居組織機構(gòu)過多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。二是社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足，缺乏獨立性。2.社區(qū)組織管理職能不明確這主要表現(xiàn)為街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)。市、區(qū)的各專業(yè)管理部門也存在職能相互混淆的情況。3.社區(qū)組織管理目標的設(shè)定不科學社區(qū)組織管理的工作目標是社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展以及城市化、文化與教育水準的提高等，而過去我國城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟發(fā)展來規(guī)劃，過分注重社區(qū)物質(zhì)與設(shè)施的建設(shè)，特別是街道經(jīng)濟的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務(wù)工作，都帶有扶助經(jīng)濟的性質(zhì)，而忽略了社區(qū)的精神文明建設(shè)，忽略了人的建設(shè)，使社區(qū)內(nèi)組織干部的素質(zhì)提高不夠，社區(qū)內(nèi)人力資源的開發(fā)不夠，社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠，社區(qū)的凝聚力不夠。4.社區(qū)組織管理制度不健全一是街道辦事處作為政府行政機構(gòu)，對自身行政服務(wù)和管理的范圍沒有制定明確的制度規(guī)范，造成無權(quán)管理或越權(quán)管理。二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位，分別受各自條條的領(lǐng)導，按條條的指令行事，與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成社區(qū)事務(wù)相互推托或相互扯皮。三是社區(qū)內(nèi)的社會團體組織等沒有形成有效的行為規(guī)范，讓社區(qū)成員能共同遵守。對于社區(qū)行為越軌者，社區(qū)組織也缺乏行政上或法律上適當而有效的懲罰。

二、我國城市社區(qū)組織管理體制改革進程中的三種模式及其比較為了推進城市管理體制改革，摸索和總結(jié)城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗和規(guī)律，國家民政部于1999年在北京、上海、沈陽等10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，一些社區(qū)形成了具有自身特色的社區(qū)組織管理模式。筆者選取哈爾濱、上海和沈陽三個城市社區(qū)的改革為案例，對其不同的組織管理模式進行比較分析。1.行政主導型模式：以哈爾濱市南崗區(qū)為例哈爾濱市南崗區(qū)在改革中所建立的社區(qū)組織是以加強黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導為核心，以強化民政部門的主管職能為重點，以增強各部門的協(xié)調(diào)和社會各界的參與為基礎(chǔ)的行政主導型模式。南崗區(qū)社區(qū)組織管理體制從縱向分為區(qū)、街道、居委會三級。其改革重點放在區(qū)一級。在區(qū)一級，成立了南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)指導委員會，區(qū)委書記任委員會主任。委員會是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導機構(gòu)，全面負責南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。委員會下設(shè)“社區(qū)建設(shè)辦公室”和“社區(qū)建設(shè)指導中心”，前者為協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)指導中心的工作和其他相關(guān)工作；后者為日常工作機構(gòu)，由民政局長兼任中心領(lǐng)導。在指導中心內(nèi)部，根據(jù)社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，由相關(guān)的委、辦、局組成7個工作指導部，它們均為實質(zhì)性工作機構(gòu)，其業(yè)務(wù)工作、人員編制和工作經(jīng)費分別由相關(guān)的政府部門負責，同時這一管理工作系統(tǒng)自上而下延伸到居委會一級，以實現(xiàn)民政部門對社區(qū)工作強有力的領(lǐng)導和管理。2.半行政半自治型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例五里橋街道從社區(qū)不同的行政事務(wù)和目標出發(fā)，建立了三個層面的組織管理系統(tǒng)：(1)行政組織領(lǐng)導系統(tǒng)：街道辦事處及城區(qū)管理委員會。街道辦事處作為社區(qū)最基本的單元在社區(qū)行政管理中處于主導地位，行使領(lǐng)導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責。城區(qū)管理委員會由街道辦事處、派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊等單位組成，其主要職能是商量、協(xié)調(diào)、督察城區(qū)管理的各項事務(wù)。(2)行政組織執(zhí)行系統(tǒng)：四個工作委員會，即市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經(jīng)濟委員會。市政管理委員會對轄區(qū)內(nèi)市政市容工作實行綜合管理；社區(qū)發(fā)展委員會負責社區(qū)的精神文明建設(shè)和社區(qū)福利、勞動就業(yè)等；社會治安綜合治理委員會主要協(xié)助街道黨工委、辦事處領(lǐng)導治安工作；財政經(jīng)濟委員會對街道企業(yè)負責，扶持和引導街道經(jīng)濟的發(fā)展。(3)社會組織支持系統(tǒng)：中介組織。這一組織系統(tǒng)由社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、人民團體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。通過社區(qū)管理委員會、社區(qū)事務(wù)咨詢委員會及各種居委會組織，對社區(qū)事務(wù)進行商議、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督和咨詢，以對社區(qū)行政提供支持，并促進社區(qū)行政管理的社會化。

摘要:新中國成立后,我國在計劃經(jīng)濟體制下推行了以“政府—單位”制為主的社會管理體制,這種體制盡管有利于社會控制和社會動員,但窒息了社會發(fā)展的活力。在市場化改革過程中,我國逐漸形成了以“政府—社區(qū)”制為主的社會管理體制,這種體制在一定程度上克服了“政府—單位”制的弊端,但由于行政化傾向嚴重,因此難以改變公民原子化狀態(tài),實現(xiàn)有效的社會管理。黨的十六屆四中全會提出了“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局,明確了黨委、政府、社會、公眾在社會管理中的角色。這是我國社會管理體制的新發(fā)展,必將有利于和諧社會的建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會管理;社會管理體制;政府—單位制;政府—社區(qū)制

黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,提出了“加強社會建設(shè)和管理,推進社會管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會和十七大重申和強調(diào)了要建立這一社會管理格局。這是對我國長期以來社會建設(shè)和管理實踐的科學總結(jié)和完善,為推進我國社會管理體制創(chuàng)新指明了前進方向和奮斗目標。本文試圖從歷史沿革的角度,梳理新中國城市社會管理體制發(fā)展演進過程,從而深化對我黨提出的這一社會管理格局的理解。

一、“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的社會管理體制

新中國成立后,在特定的歷史背景下,我國效法蘇聯(lián)建立起了一套高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下,政府實行高度集權(quán)、計劃管理的方式,政府包攬一切經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)。企業(yè)只是作為政府的附屬物而存在。政府對企業(yè)實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)負盈虧、統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)收統(tǒng)支,一切經(jīng)濟活動以政府的計劃為中心。社會組織則基本上沒有獲得獨立發(fā)展的空間。

對于社會主義國家的社會管理問題,馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)有一些相同的設(shè)想。列寧認為,在社會主義國家,“全體公民都成了一個全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”,“整個社會將成為一個管理處,成為一個勞動平等、報酬平等的工廠”［1］。也提出:“我們應(yīng)當進一步組織起來。我們應(yīng)當將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里,克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)。”［2］

摘要:新中國成立后,我國在計劃經(jīng)濟體制下推行了以“政府—單位”制為主的社會管理體制,這種體制盡管有利于社會控制和社會動員,但窒息了社會發(fā)展的活力。在市場化改革過程中,我國逐漸形成了以“政府—社區(qū)”制為主的社會管理體制,這種體制在一定程度上克服了“政府—單位”制的弊端,但由于行政化傾向嚴重,因此難以改變公民原子化狀態(tài),實現(xiàn)有效的社會管理。黨的十六屆四中全會提出了“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局,明確了黨委、政府、社會、公眾在社會管理中的角色。這是我國社會管理體制的新發(fā)展,必將有利于和諧社會的建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會管理;社會管理體制;政府—單位制;政府—社區(qū)制

黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,提出了“加強社會建設(shè)和管理,推進社會管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會和十七大重申和強調(diào)了要建立這一社會管理格局。這是對我國長期以來社會建設(shè)和管理實踐的科學總結(jié)和完善,為推進我國社會管理體制創(chuàng)新指明了前進方向和奮斗目標。本文試圖從歷史沿革的角度,梳理新中國城市社會管理體制發(fā)展演進過程,從而深化對我黨提出的這一社會管理格局的理解。

一、“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的社會管理體制

新中國成立后,在特定的歷史背景下,我國效法蘇聯(lián)建立起了一套高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下,政府實行高度集權(quán)、計劃管理的方式,政府包攬一切經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)。企業(yè)只是作為政府的附屬物而存在。政府對企業(yè)實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)負盈虧、統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)收統(tǒng)支,一切經(jīng)濟活動以政府的計劃為中心。社會組織則基本上沒有獲得獨立發(fā)展的空間。

對于社會主義國家的社會管理問題,馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)有一些相同的設(shè)想。列寧認為,在社會主義國家,“全體公民都成了一個全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”,“整個社會將成為一個管理處,成為一個勞動平等、報酬平等的工廠”［1］。也提出:“我們應(yīng)當進一步組織起來。我們應(yīng)當將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里,克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)?！保?］

一、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本條件

社區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個較為復雜的過程，但從和社區(qū)發(fā)展密切相關(guān)的主體進行分析的研究角度出發(fā)，社區(qū)管理體制創(chuàng)新需要滿足以下三個基本條件。

（一）政府權(quán)力邊界厘定

2007年黨的十七大要求政府強化社會管理和公共服務(wù)，在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)軌時期，在人治向法治治理過渡時期，在發(fā)展是硬道理向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展完善時期，政府職能如何轉(zhuǎn)變角色和適應(yīng)形勢意義重大。一句話，政府權(quán)力應(yīng)當盡快告別“全能”的職能定位，積極主動地向“有限”政府過渡，雖然這中間存在諸多利益羈絆和體制障礙，但趨勢是十分明確的，當務(wù)之急是厘定權(quán)力邊界，為有限政府權(quán)力的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造先決條件。權(quán)力邊界劃分的核心原則是堅持“以人為本”，基本思路是給權(quán)力與權(quán)利排序。依據(jù)《行政許可法》第13條的核心精神，權(quán)力與權(quán)利排序的基本思路是先老百姓，后市場，再到行業(yè)或中介，再后是政府事后監(jiān)管，最后是政府的事前干預。以上排序是社區(qū)管理體制創(chuàng)新的首要條件，如果沒有這個排序或者在實踐中不能完全貫徹這個排序，那么社區(qū)管理體制創(chuàng)新就將是一句空話。因為這反映著政府能否積極轉(zhuǎn)變職能，社區(qū)體制創(chuàng)新能否獲得政府支持，政府與社區(qū)之間能否進行有序銜接和互動等問題。

（二）社區(qū)職能定位明晰

我國《憲法》第111條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。當前的社區(qū)管理創(chuàng)新應(yīng)當積極且盡快地回歸憲法精神，即一方面要明確社區(qū)的“基層群眾性自治組織”的憲法性質(zhì)定位，杜絕行政化傾向；另一方面要嚴格遵循居民選舉、機構(gòu)設(shè)置、依法處理及上情下達等原則，避免孤立化趨勢。

同志們：

今天，我們市、縣、鄉(xiāng)三級分管計生工作的負責同志和計生戰(zhàn)線上的負責同志相聚在固始，共同探討城區(qū)和城鎮(zhèn)計劃生育管理體制改革工作。今天這次會議既是一個經(jīng)驗推廣會，也是一個鼓勁加壓會，目的是為了推動全市城區(qū)和城鎮(zhèn)計劃生育管理體制改革工作進一步深入，提高城區(qū)和城鎮(zhèn)計劃生育管理服務(wù)水平。下面，我講三點意見。

一、審時度勢，搶抓時間

多年來，我市城區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計劃生育管理工作，為控制人口增長、提高人口素質(zhì)、穩(wěn)定低生育水平做出了重要貢獻。但與農(nóng)村人口和計劃生育工作相比，城區(qū)和城鎮(zhèn)的計劃生育工作還有待于進一步完善和提高。。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和城鎮(zhèn)化進程的加快,大量流動人口涌入城市,許多“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕保推笫聵I(yè)單位的部分社會職能逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移，城市區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計劃生育工作出現(xiàn)了許多新的情況和問題，比如新增大量非公有制企業(yè)計劃生育管理問題，城市育齡人群對計劃生育技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量和標準需求不斷升高問題，無業(yè)人員、失業(yè)人員、流動人口計劃生育管理問題等等，使城市區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計劃生育工作難度加大、任務(wù)加重，給城市區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計劃生育工作帶來了新的挑戰(zhàn)。大家要緊緊抓住下半年時間，本著缺啥補啥的原則，做好各項基礎(chǔ)性工作。

二、深化改革，構(gòu)建工作新機制

按照全省的工作安排，借鑒外地的先進經(jīng)驗，結(jié)合我市的工作實際，真正落實“屬地管理、單位負責、居民自治、社區(qū)服務(wù)”的管理機制，務(wù)必做到四個堅持：