一、嚴(yán)格依法管理，規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部公路兩側(cè)用地行為。城鄉(xiāng)結(jié)合部公路沿線用地必須由市政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，所有建設(shè)項目必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，依法辦理規(guī)劃、土地、房屋產(chǎn)權(quán)等相關(guān)手續(xù)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的用途、位置、開發(fā)強度進行建設(shè)。各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的要求，切實加強城鄉(xiāng)結(jié)合部公路沿線用地的規(guī)劃、審批和開發(fā)利用等行為的監(jiān)管。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門要在項目規(guī)劃選址中嚴(yán)格按照全市土地利用總體規(guī)劃，明確擬用土地用途、位置、容積率、建筑密度、開工及竣工時限等規(guī)劃使用條件，并實時監(jiān)督檢查，對未提供土地使用證明文件的建設(shè)項目，不準(zhǔn)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)項目實施過程中，確需改變批準(zhǔn)用途和容積率的，必須經(jīng)市政府批準(zhǔn)、由國土資源部門辦理相關(guān)審批手續(xù)后，辦理規(guī)劃許可變更。國土資源部門必須嚴(yán)格按照住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的規(guī)劃條件，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，沒有規(guī)劃手續(xù)和土地使用手續(xù)的，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證；沒有國土部門的核驗意見，建設(shè)項目不得通過竣工驗收。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，嚴(yán)格集體建設(shè)用地規(guī)劃土地審批。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃與城市總體發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)劃審批，城鄉(xiāng)結(jié)合部公路沿線新建、擴建、改建項目要經(jīng)過市規(guī)劃委員會嚴(yán)格審查。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門按照因地制宜、經(jīng)濟適用、風(fēng)格各異、布局合理的要求和集約用地、保護耕地的原則，科學(xué)制定村莊建設(shè)規(guī)劃，做到近郊村對接城市，偏遠(yuǎn)村相對集中。農(nóng)民宅基地嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，盡量使用空閑地、老宅基地和廢棄地，嚴(yán)禁在城鄉(xiāng)結(jié)合部公路沿線控制范圍內(nèi)違法修莊建院。

三、加大查處力度，遏制城鄉(xiāng)結(jié)合部公路沿線土地規(guī)劃違法行為。國土資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、監(jiān)察等部門要認(rèn)真履行各自執(zhí)法監(jiān)管的職責(zé)，開展對城鄉(xiāng)結(jié)合部公路沿線土地規(guī)劃專項整治活動，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)用地。對批準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)劃條件中，約定的土地用途、容積率、建設(shè)密度、開工及竣工時限等規(guī)劃、建設(shè)、土地使用條件執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對未批先建、擅自改變土地用途、未按照批準(zhǔn)的規(guī)劃條件和控制性指標(biāo)開發(fā)利用的違法建設(shè)行為，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源等職能部門要采取措施，堅決制止，依法進行查處，觸犯刑律的，要依法移交司法機關(guān)查處。對監(jiān)管不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，市上將嚴(yán)格按照《市土地管理行政首長問責(zé)辦法》進行問責(zé)，對擅自批準(zhǔn)改變土地用途、土地利用條件的部門，監(jiān)察部門要依照《監(jiān)察部人力資源和勞動保障部國土資源部違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的規(guī)定追究違法違規(guī)責(zé)任人的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

為了做好土地利用規(guī)劃實施管理工作，保障《土地管理法》確立的土地用途管制制度的實施，實現(xiàn)我國土地利用特別是耕地保護跨世紀(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，現(xiàn)就土地利用規(guī)劃實施管理工作提出如下意見：

一、提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)，切實做好規(guī)劃實施管理工作

土地利用總體規(guī)劃是國家集中統(tǒng)一管理土地的重要體現(xiàn)，是加強土地宏觀管理的關(guān)鍵措施，是實施土地用途管制的基本依據(jù)。土地利用規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）工作的基本任務(wù)，是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和土地條件，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，規(guī)定土地用途，依據(jù)法律和規(guī)劃維護和監(jiān)督城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動的合理有序進行，實現(xiàn)土地的科學(xué)開發(fā)和合理利用，以促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃工作包括規(guī)劃編制、審批和實施管理等方面，是一項長期、連續(xù)的任務(wù)，規(guī)劃實施管理是規(guī)劃工作的重點和核心，是實現(xiàn)規(guī)劃各項目標(biāo)和任務(wù)、發(fā)揮規(guī)劃宏觀調(diào)控作用的基本措施。各級土地行政主管部門要充分認(rèn)識規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用，充分認(rèn)識做好規(guī)劃實施管理工作的重要意義，切實加強規(guī)劃實施管理，保障土地利用和管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

各級土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，要及時組織規(guī)劃實施，絕不能放松規(guī)劃工作。要把規(guī)劃實施管理放在土地管理工作的重要位置，納入領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任體系，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)。各有關(guān)部門要大力支持規(guī)劃工作，加強配合，自覺遵守和積極維護經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃。

二、建立健全規(guī)劃審查和計劃管理制度，全面加強對建設(shè)用地、農(nóng)用地和土地開發(fā)復(fù)墾整理的規(guī)劃管理。

嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目用地預(yù)審制度。建設(shè)項目可行性研究論證階段，必須按規(guī)定程序和權(quán)限報土地行政主管部門預(yù)審。不符合土地利用總體規(guī)劃和法律規(guī)定的建設(shè)項目不得通過用地預(yù)審。屬于國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)權(quán)限的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需占用土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外的土地，可通過用地預(yù)審，同時提出規(guī)劃調(diào)整建議。未通過預(yù)審的建設(shè)項目，土地行政主管部門不予受理建設(shè)用地申請。

1城市化進程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個重要特點是以構(gòu)筑在經(jīng)濟—技術(shù)體系基礎(chǔ)上的官僚制度為依托，這個制度的核心原則是功能理性，調(diào)節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產(chǎn)出效益原則建立起來的，權(quán)威的指令通過等級秩序以最有效的方式傳達(dá)到實踐規(guī)劃層面，社會公眾參與的作用幾乎可以忽略不計。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍(lán)圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應(yīng)高度復(fù)雜的城市建設(shè)。

特別是在我國，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經(jīng)嚴(yán)重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關(guān)部門閉門造車的產(chǎn)物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實上，城市化的過程一定意義上就是城市面積擴張的過程，是土地向非農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的過程，也是一個財富產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、流動和分配的過程。由于中國工業(yè)化和城市化態(tài)勢的飛速前進，由土地產(chǎn)生的巨額財富是史無前例的。而這種財富的產(chǎn)生和分配過程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學(xué)、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會財富的公平分配，涉及社會公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學(xué)、合理、公平離不開公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進陽光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。

在西方，人們認(rèn)為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個團體的利益，通過相互協(xié)調(diào)對話的產(chǎn)物，公眾參與應(yīng)成為城市土地規(guī)劃制定過程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對城市土地規(guī)劃發(fā)表意見和看法。20世紀(jì)60年代中期后，公眾參與在西方社會中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應(yīng)新時期的特點，英國制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報告”(theSkeffingtonReport)，它被認(rèn)為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時，美國也開始了對公眾參與理論的探討和研究。PaulDavidoff在20世紀(jì)60年代提出了“倡導(dǎo)規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)，他認(rèn)為城市土地規(guī)劃應(yīng)由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對策，以求得多元化市場經(jīng)濟體制下社會利益的協(xié)調(diào)分配。SherryArnstein則從實踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準(zhǔn)。上世紀(jì)90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”又是一個重要的理論，側(cè)重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當(dāng)中的問題[1]。

與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國長期被忽視，盡管在上世紀(jì)90年代后，我國部分城市已經(jīng)開始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，仍存在許多的不足。這主要表現(xiàn)在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學(xué)術(shù)機構(gòu)和研究機構(gòu)“精英”層次的參與，并沒有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當(dāng)作是向上級交代、負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，在相關(guān)的制度設(shè)計中對公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向?qū)嵸|(zhì)性邁進。雖然部分城市已經(jīng)把土地規(guī)劃的總體目標(biāo)、期限、范圍、地塊用途、批準(zhǔn)機關(guān)和批準(zhǔn)日期公示于眾，但是多數(shù)地方并沒有機制保證公眾意見的反饋，而且規(guī)劃公告內(nèi)容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)農(nóng)民利益聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

論文摘要：進入21世紀(jì)以來，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護問題越來越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。土地是“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，但是生產(chǎn)的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農(nóng)村土地所有權(quán)制度問題打開缺口的，但至今農(nóng)村土地所有權(quán)制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農(nóng)村土地發(fā)展的問題，本文就農(nóng)村的土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進行初步探討。

一、我國土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權(quán)是通過合作化運動和化運動，將農(nóng)民個人所有的土地轉(zhuǎn)為集體所有而產(chǎn)生的。1979年前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產(chǎn)出最大化，但是不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致截然不同的生產(chǎn)效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉(zhuǎn)為土地的農(nóng)民所有，實行了土地的私有私營，它與當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，從而促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農(nóng)村高級合作社運動，把社員私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟，使土地的私有私營轉(zhuǎn)為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級社里，土地集體所有，集體經(jīng)營。土地已不再作為一項私有的財產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了化運動，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位的地位，不僅剝奪了農(nóng)戶對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，而且還嚴(yán)重侵犯了農(nóng)戶的收益權(quán)。“制度本身的效率低下和對農(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋?！?/p>

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經(jīng)營（使用），集體行使所有權(quán)、享有處分權(quán)，承包者享有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)。家庭承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)回歸，揚棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟主體的內(nèi)在要求，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農(nóng)村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經(jīng)濟效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴大了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。然而近幾年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產(chǎn)生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)農(nóng)民利益聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

論文摘要：進入21世紀(jì)以來，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護問題越來越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。土地是“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，但是生產(chǎn)的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農(nóng)村土地所有權(quán)制度問題打開缺口的，但至今農(nóng)村土地所有權(quán)制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農(nóng)村土地發(fā)展的問題，本文就農(nóng)村的土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進行初步探討。

一、我國土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權(quán)是通過合作化運動和化運動，將農(nóng)民個人所有的土地轉(zhuǎn)為集體所有而產(chǎn)生的。1979年前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產(chǎn)出最大化，但是不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致截然不同的生產(chǎn)效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉(zhuǎn)為土地的農(nóng)民所有，實行了土地的私有私營，它與當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，從而促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農(nóng)村高級合作社運動，把社員私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟，使土地的私有私營轉(zhuǎn)為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級社里，土地集體所有，集體經(jīng)營。土地已不再作為一項私有的財產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了化運動，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位的地位，不僅剝奪了農(nóng)戶對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，而且還嚴(yán)重侵犯了農(nóng)戶的收益權(quán)?！爸贫缺旧淼男实拖潞蛯r(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋。”

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經(jīng)營（使用），集體行使所有權(quán)、享有處分權(quán)，承包者享有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)。家庭承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)回歸，揚棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟主體的內(nèi)在要求，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農(nóng)村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經(jīng)濟效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴大了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。然而近幾年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產(chǎn)生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端