本文立足于現(xiàn)代行政的特點(diǎn)，從行政權(quán)的合理配置入手，闡明行政組織法學(xué)研究的獨(dú)特內(nèi)容。進(jìn)而從研究方法上，對我國行政法學(xué)界有關(guān)行政組織的研究進(jìn)行反思，旨在說明全方位，深層次，多角度地研究行政組織的學(xué)理價(jià)值。

有關(guān)行政組織的研究一直是行政法學(xué)爭論的焦點(diǎn)之一。作為法學(xué)，究竟應(yīng)當(dāng)立于何種角度來研究行政組織，不僅制約著行政組織法學(xué)研究的深化，而且影響著行政法學(xué)理論體系的科學(xué)構(gòu)架，以及其它相關(guān)理論研究的廣度和深度。本文立足于行政權(quán)的歸屬主體，從其內(nèi)部構(gòu)成、互動(dòng)關(guān)系等方面剖析行政組織之法學(xué)研究的獨(dú)特內(nèi)容及其方法，從而進(jìn)一步闡明深化行政組織研究的法學(xué)價(jià)值。

一、行政組織的法學(xué)研究內(nèi)容

行政法學(xué)研究的實(shí)質(zhì)在于探究如何規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作。行政組織作為行政權(quán)的載體和物化形式，其法學(xué)研究的獨(dú)特內(nèi)容何在？究竟應(yīng)當(dāng)立于何種高度來研究行政權(quán)的歸屬者？成為行政法學(xué)不可回避的問題。

回顧二十年有關(guān)行政組織的研究，大體可以分為兩個(gè)階段。第一階段（從80年代初至80年代末），是我國行政法學(xué)恢復(fù)和初步發(fā)展時(shí)期，理論體系尚末健全。從內(nèi)容上講，將行政組織作為整個(gè)行政法學(xué)研究的重心，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、分類、職能、行政組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)原則以及公務(wù)員管理制度等。這一階段，研究的主要缺陷體現(xiàn)為；在內(nèi)容和方法上沒有形成法學(xué)研究的特色，沒有同行政學(xué)、組織學(xué)在研究內(nèi)容上區(qū)別開來，將行政組織法學(xué)研究的價(jià)值，局限于對行政學(xué)、組織學(xué)研究成果的法律確認(rèn)以及法條注釋。第二階段（從80年代末90年代初至今），是我國行政法學(xué)繁榮和突進(jìn)時(shí)期。學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的行政組織法研究都是根據(jù)行政學(xué)、組織學(xué)的原理，對行政組織的法律調(diào)整進(jìn)行概括，都沒有脫離行政學(xué)、組織學(xué)所述的行政組織的基本內(nèi)容，從而提出一種新的研究視角，即法學(xué)的角度。認(rèn)為任何組織和個(gè)人在法律上的意義都體現(xiàn)為能否成為主體，即獨(dú)立的法律人格，因而，法學(xué)應(yīng)從主體的角度來研究行政組織。這種新的研究視角和方法，無疑為行政法學(xué)注入了新的活力，促使行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)、研究內(nèi)容、構(gòu)成體系等發(fā)生了根本性的突破，并在此基礎(chǔ)之上，逐步奠定了我國行政法學(xué)研究的基本理論框架。但，由于理論研究的背景以及立足點(diǎn)的原因，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)理論界對行政主體的定位偏低，使得這種研究僅停留在表象和淺層化階段，缺乏對行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的深層挖掘，無法包容有關(guān)行政組織的全部理論研究，造成我國行政組織法學(xué)研究許多領(lǐng)域的空白與滯后。

隨著研究的深化以及實(shí)踐的需求，理論界開始對現(xiàn)實(shí)行政組織的研究進(jìn)行反思，到底應(yīng)當(dāng)如何確立行政組織法學(xué)研究的內(nèi)容，再次成為行政法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、健全和完善行政組織立法的意義

（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的需要

政府機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，大規(guī)模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進(jìn)行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。五輪精簡工作和機(jī)構(gòu)改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個(gè)怪圈歷經(jīng)五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機(jī)構(gòu)改革為例，1993年開始的第五輪機(jī)構(gòu)改革力度很大，國務(wù)院各部門精簡20％，全國共精簡人員200萬人，但再膨長速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財(cái)政支出的黨政機(jī)關(guān)、全額撥款的事業(yè)單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財(cái)政成了吃飯財(cái)政。（注：宇劍：“走出‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的怪圈”，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，1998年3月7日。）五輪機(jī)構(gòu)改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設(shè)滯后、缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制是其主要原因之一。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，僅僅精簡機(jī)構(gòu)和人員、單純依靠行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機(jī)構(gòu)改革成果，必須加強(qiáng)行政組織立法，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)改革的法律機(jī)制，防止機(jī)構(gòu)、編制再度膨脹。

（二）健全和完善行政組織立法是規(guī)范和保障政府職能轉(zhuǎn)變的需要

精簡機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)改革、提高行政效率的一種手段，但機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，盡快建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的政府管理體制。八屆全國人大四次會(huì)議通過的“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，要在今后工作中致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，在2010年建立起比較完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業(yè)的深層次的體制問題和外部環(huán)境問題，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則建立起辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變需要多方面的外部條件和內(nèi)部條件，而兼有外部條件和內(nèi)部條件兩種性質(zhì)的法律制度的規(guī)范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認(rèn)，才能推動(dòng)和保障政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

（三）健全和完善行政組織立法是實(shí)現(xiàn)依法治國、促進(jìn)依法行政的需要

一、健全和完善行政組織立法的意義

（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的需要

政府機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，大規(guī)模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進(jìn)行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。五輪精簡工作和機(jī)構(gòu)改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個(gè)怪圈歷經(jīng)五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機(jī)構(gòu)改革為例，1993年開始的第五輪機(jī)構(gòu)改革力度很大，國務(wù)院各部門精簡20％，全國共精簡人員200萬人，但再膨長速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財(cái)政支出的黨政機(jī)關(guān)、全額撥款的事業(yè)單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財(cái)政成了吃飯財(cái)政。（注：宇劍：“走出‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的怪圈”，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，1998年3月7日。）五輪機(jī)構(gòu)改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設(shè)滯后、缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制是其主要原因之一。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，僅僅精簡機(jī)構(gòu)和人員、單純依靠行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機(jī)構(gòu)改革成果，必須加強(qiáng)行政組織立法，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)改革的法律機(jī)制，防止機(jī)構(gòu)、編制再度膨脹。

（二）健全和完善行政組織立法是規(guī)范和保障政府職能轉(zhuǎn)變的需要

精簡機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)改革、提高行政效率的一種手段，但機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，盡快建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的政府管理體制。八屆全國人大四次會(huì)議通過的“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，要在今后工作中致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，在2010年建立起比較完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業(yè)的深層次的體制問題和外部環(huán)境問題，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則建立起辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變需要多方面的外部條件和內(nèi)部條件，而兼有外部條件和內(nèi)部條件兩種性質(zhì)的法律制度的規(guī)范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認(rèn)，才能推動(dòng)和保障政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

（三）健全和完善行政組織立法是實(shí)現(xiàn)依法治國、促進(jìn)依法行政的需要

摘要:本文以后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為實(shí)例,具體地分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中發(fā)生的與行政法治相悖的一系列的具體問題,并對這些問題提出了因應(yīng)性的法律對策。

關(guān)鍵詞:行政權(quán);行政主體;行政法治

總理在十屆全國人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào):在全國范圍內(nèi),大幅度、大范圍減免農(nóng)業(yè)稅,并重點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育體制和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革。隨后,第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議表決通過了廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。為此,與廢除農(nóng)業(yè)稅相配套,后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面展開。本文以湖北省某鄉(xiāng)為例,擬分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中存在的法治缺失以及廢除農(nóng)業(yè)稅后因公共財(cái)政變化而導(dǎo)致的行政法治存在的問題,并就此提出具體的解決對策。

一、廢除農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的行政法治缺失

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐與法治行政相悖

現(xiàn)代行政是法治行政。行政法治的一項(xiàng)基本原則就是法律保留。所謂法律保留,即指國家某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)立法,而不能由行政機(jī)關(guān)立法,除非行政機(jī)關(guān)基于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。我國《立法法》第八條、第九條規(guī)定,屬于國家基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度的事項(xiàng)只能由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過法律加以規(guī)定。但如果這些事項(xiàng)尚未制定法律的,可根據(jù)實(shí)際情況由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院對其中部分事項(xiàng)制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

我國的行政改革是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國以來，我國進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目標(biāo)均有很大的差距。對此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個(gè)重大理論與實(shí)踐問題，即行政改革權(quán)問題。行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

一

有學(xué)者把我國建國以來所進(jìn)行的多次行政改革分為3個(gè)階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國務(wù)院提出通過的“三定方案”進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的進(jìn)行；另一方面，開始認(rèn)識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權(quán)問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現(xiàn)了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國憲法序言規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國社會(huì)主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐過程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生一系列的新問題。因?yàn)?，黨在改革中的作用應(yīng)該是依法對行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng)法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時(shí)有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時(shí)各級黨組織也一度設(shè)立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對改革全過程的有效監(jiān)督，又使各級政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外，我國實(shí)行的是黨管干部的原則，各級政府領(lǐng)導(dǎo)的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實(shí)際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權(quán)。因此，黨政不分對于行政改革權(quán)歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關(guān)系，改革難以順利進(jìn)行。

2.行政改革權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)和有效制約。在行政改革過程中，立法機(jī)關(guān)沒有制定相關(guān)的法律對行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，使行政改革權(quán)的行使處在一種無序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導(dǎo)致行政改革權(quán)的濫用。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也無法對其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價(jià)值目標(biāo)就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，以防止行政改革權(quán)的失控。如果行政改革權(quán)無規(guī)則、無秩序地運(yùn)行，勢必對人民、國家和社會(huì)構(gòu)成威脅。而我國目前行政改革權(quán)的運(yùn)行正是處于一種無序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權(quán)最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現(xiàn)為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機(jī)關(guān)對行政組織的規(guī)制權(quán)限，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政改革權(quán)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的許多行為都缺乏法律依據(jù)。行政改革中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自權(quán)限的作用范圍沒有明確的規(guī)定，人大對行政改革的介入權(quán)很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統(tǒng)是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機(jī)關(guān)組成的，特定的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國現(xiàn)行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規(guī)定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權(quán)的歸屬所必需的。3)現(xiàn)行許多關(guān)于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規(guī)定，涉及國家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理等重大事項(xiàng)，其變化與否，如何變化，決定權(quán)應(yīng)在人大。然而事實(shí)上在國務(wù)院組織法中沒有做出類似規(guī)定。而只是由國務(wù)院了一個(gè)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的改革權(quán)，拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。