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現(xiàn)代政治學(xué)產(chǎn)生一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，學(xué)科研究在后半個(gè)世紀(jì)主要關(guān)注政治過(guò)程的“參與性輸入”，似乎將政治體系的“輸出”特別是政策輸出的相關(guān)研究留給了其他學(xué)科。事實(shí)上，由于政治在塑造政策選擇時(shí)的重要影響，以及治理背景下公共政策環(huán)境所發(fā)生的重要變化，對(duì)公共政策的充分理解離不開(kāi)政治學(xué)的視角，公共政策（比較）研究對(duì)于政治學(xué)特別是中國(guó)政治學(xué)也具有尚未被充分認(rèn)識(shí)的學(xué)科意義。

一、政策科學(xué)與公共政策比較研究

20世紀(jì)50年代以來(lái)，“階段”和“周期”作為公共政策研究中經(jīng)常使用的兩個(gè)概念一直被作為重要的政策分析語(yǔ)言，在此基礎(chǔ)上甚至形成了政策分析的“模板”。決策過(guò)程的有機(jī)周期比喻或模型不僅早已成為相關(guān)研究的標(biāo)準(zhǔn)特征，還將古生物學(xué)和系統(tǒng)論的一些概念也整合進(jìn)政策研究，從而促進(jìn)了政策研究領(lǐng)域諸如間斷平衡、路徑依賴以及消極/積極反饋等新概念的產(chǎn)生。流行的周期或階段模型向人們展示的政策制定過(guò)程高度理想化，而這種情形在現(xiàn)實(shí)世界中極為少見(jiàn)。將不同理論模型運(yùn)用于公共政策研究，有助于簡(jiǎn)化政策過(guò)程的復(fù)雜性，很大程度上還可以理解為政治學(xué)在尋求發(fā)展普遍理論方面重要的理論簡(jiǎn)省。但是，公共政策是一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和研究議題，把政策納入狹窄的理論框架的任何努力都可能存在問(wèn)題。通常情況下，人們會(huì)很自然地將公共政策的制定視為政府行為，政府也被視為代表社會(huì)作出選擇的權(quán)威性組織。然而伴隨治理理念的流行，公共政策過(guò)程已不再局限于政府。無(wú)論歷史上或今天的公共政策制定在多大程度上由政府主導(dǎo)，政策選擇總是發(fā)生于特定的歷史與現(xiàn)實(shí)背景中。這一事實(shí)提示研究者應(yīng)關(guān)注公共政策的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)性問(wèn)題。公共政策意味著特定的治理體系——產(chǎn)生于或基于特定的治理體系，也將服務(wù)于特定的治理體系。因此，在特定背景中研究公共政策就變得極為重要，而比較的方法已成為公共政策研究的重要趨向。具體而言，比較的方法不僅有助于增進(jìn)人們對(duì)特定背景中作為公共選擇的政策產(chǎn)生的理解，也更契合政治學(xué)諸領(lǐng)域政府研究向治理研究的轉(zhuǎn)變。對(duì)于比較政治學(xué)乃至政治學(xué)學(xué)科整體而言，比較公共政策具有尚未被充分認(rèn)識(shí)的重要意義。

二、政策趨同與公共政策比較

歷史上的不同時(shí)期，公共政策范式的流行特質(zhì)在不同國(guó)家和地區(qū)之間產(chǎn)生了某種從眾效應(yīng)。全球化背景下，國(guó)際規(guī)制和國(guó)際組織對(duì)各國(guó)公共政策選擇日益突出的影響以及不斷增強(qiáng)的國(guó)家學(xué)習(xí)，使政策同質(zhì)化效應(yīng)更趨明顯。在比較政治學(xué)研究中，主題研究已成為重要趨勢(shì)，公共政策的跨國(guó)比較也越來(lái)越常見(jiàn)。制定和實(shí)施特定政策以應(yīng)對(duì)和解決特定問(wèn)題是現(xiàn)代國(guó)家治理的通行做法。不同制度環(huán)境中的政策都承載著特定的價(jià)值，而政策概念本身是中性的，制定和實(shí)施公共政策以應(yīng)對(duì)特定問(wèn)題是不同國(guó)家的共同功能，公共政策因而蘊(yùn)藏著對(duì)于比較研究而言至關(guān)重要的“功能等價(jià)物”意義。因此，公共政策可被視為國(guó)家或地區(qū)間比較的重要基礎(chǔ)，或創(chuàng)造了國(guó)家或地區(qū)間比較的基礎(chǔ)。對(duì)于比較政治研究而言，公共政策使難以比較的經(jīng)驗(yàn)案例獲得了可比性基礎(chǔ)；對(duì)于公共政策研究而言，比較研究則具有超越流行的政策研究范式的重要價(jià)值。將公共政策置于比較分析的框架中，更強(qiáng)調(diào)政策分析的歷史與現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，強(qiáng)調(diào)在特定語(yǔ)境中對(duì)不同政策過(guò)程所展示的由制度所塑造的沖突與政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)類型、政治與策略思考以及政策執(zhí)行的結(jié)果等進(jìn)行深度分析，從而有助于在復(fù)雜的制度秩序中獲得基于公共政策比較的一般理論。

三、公共政策比較：政治學(xué)研究的價(jià)值驅(qū)動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累

國(guó)家治理意味著發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并尋求解決方案的持續(xù)而連貫的努力，公共政策制定則被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)有意識(shí)、有目的地解決問(wèn)題的唯一工具。對(duì)于政治學(xué)學(xué)科而言，公共政策研究在很大程度上帶來(lái)了政治學(xué)研究中由價(jià)值祛除向價(jià)值驅(qū)動(dòng)的重要變化，并提示了經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累對(duì)于學(xué)科整體發(fā)展的基礎(chǔ)性意義。

（一）“默頓命題”與政治學(xué)研究的價(jià)值回歸

羅伯特·K.默頓在《17世紀(jì)英格蘭的科學(xué)、技術(shù)與社會(huì)》一書(shū)中對(duì)17世紀(jì)英格蘭科學(xué)技術(shù)繁榮發(fā)展的原因作了令人耳目一新的解釋，提出了人們所熟知的“默頓命題”。默頓認(rèn)為，17世紀(jì)現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展受到了宗教以及當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)與軍事需要的影響：清教倫理和功利價(jià)值對(duì)科學(xué)家從事科學(xué)事業(yè)產(chǎn)生了影響，經(jīng)濟(jì)與軍事方面的需要決定了科學(xué)研究的興趣點(diǎn)?！澳D命題”的核心理念在拉斯韋爾有關(guān)政策科學(xué)的倡議中得到了回應(yīng)。拉斯韋爾一方面倡導(dǎo)發(fā)展一種跨學(xué)科的、具有參與性并由問(wèn)題所引導(dǎo)的“政策科學(xué)”，將工具理性應(yīng)用于政府過(guò)程分析；另一方面又呼吁政策研究要捍衛(wèi)價(jià)值觀，明確規(guī)范性目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政治學(xué)研究要對(duì)政策分析予以重視，政治科學(xué)必須能夠產(chǎn)生“政策備選方案”，由此實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)值最大化。這不僅意味著政治學(xué)研究主題的變化或擴(kuò)展，還表明了學(xué)科研究?jī)A向的一種重要變化，即政治學(xué)研究中價(jià)值祛除取向的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，描述性和規(guī)范性是理解特定政策的兩個(gè)層面：政策的規(guī)范性表現(xiàn)了政策政治性的一面，而政策的描述性功能分析及政策研究的語(yǔ)境導(dǎo)向則提示了政策研究對(duì)于政治學(xué)研究中經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累的重要意義。公共政策不僅是治理工具，蘊(yùn)含著重要的工具理性，同時(shí)還具有規(guī)范性目標(biāo)。

（二）“國(guó)家治理檔案”與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累

作為現(xiàn)代國(guó)家有意識(shí)、有目的地解決問(wèn)題的重要工具，公共政策在經(jīng)驗(yàn)層面可被理解為有關(guān)國(guó)家治理的一種客觀記錄，即利用知識(shí)、組織及財(cái)富等資源實(shí)現(xiàn)集體效用的最大化，并表現(xiàn)出連貫性、層級(jí)性和工具性等方面的特征。因此，公共政策可被視為一種國(guó)家治理檔案。具體政策承載著豐富的國(guó)家治理信息，如不同時(shí)期具有政策重要性的議題、重要的利益攸關(guān)方、不同的（或許是彼此競(jìng)爭(zhēng)和沖突的）政策選項(xiàng)、政策的執(zhí)行以及政策效應(yīng)等。在這種意義上，政策研究不僅是有關(guān)治理理念和實(shí)踐的一個(gè)理想的分析視角，還是政治學(xué)研究中經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要路徑。制度研究曾經(jīng)是政治學(xué)特別是比較政治學(xué)重要的學(xué)科比較優(yōu)勢(shì)，也長(zhǎng)期被作為重要的研究主題。但在過(guò)去幾十年中，政治學(xué)學(xué)科卻經(jīng)歷了一個(gè)奇怪的自我懷疑過(guò)程。今天，制度已重新成為政治學(xué)研究的重點(diǎn)，但制度與政治現(xiàn)實(shí)之間可能存在的距離仍需要研究者關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界與現(xiàn)實(shí)政治。公共政策可以較為全面地記錄治理過(guò)程，因而能夠有效彌補(bǔ)制度與現(xiàn)實(shí)之間的重要裂隙，成為理解政治過(guò)程、治理過(guò)程的重要依據(jù)和路徑。公共政策的比較研究還有助于整合政策過(guò)程理論、比較政治體系及特定問(wèn)題領(lǐng)域的研究，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累和不同領(lǐng)域、不同國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)及理論的整合，從而使公共政策研究也成為政治學(xué)特別是比較政治學(xué)重要的學(xué)科比較優(yōu)勢(shì)。

四、公共政策比較的輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)

對(duì)于比較政治學(xué)和政治學(xué)研究而言，由于公共政策（比較）研究聚合了政治學(xué)研究的廣泛議題，以及其所涉問(wèn)題的覆蓋范圍和政策影響的廣泛性，這一領(lǐng)域研究具有強(qiáng)大的輻合效應(yīng)和輻散效應(yīng)。就具體政策領(lǐng)域而言，由不同國(guó)家的肯定性行動(dòng)（政策）所折射出的公共政策趨同，不僅凸顯了比較政治學(xué)研究中公共政策的功能等價(jià)物價(jià)值和意義，也使比較研究成為理解公共政策（比較）研究輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)的最優(yōu)政策案例。

（一）肯定性行動(dòng)（政策）的國(guó)家治理悖論

在國(guó)家治理中，許多國(guó)家通過(guò)采取特定或特殊政策，縮小由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會(huì)差距，以促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等?！罢l(shuí)得到什么”始終是公共政策的核心議題?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）因明顯與公共政策的普遍性和中立性特質(zhì)相沖突而備受爭(zhēng)議。但在政策實(shí)踐中，實(shí)施肯定性行動(dòng)（政策）的國(guó)家或地區(qū)卻越來(lái)越多，一些被作為權(quán)宜之策的暫時(shí)性的肯定性行動(dòng)也一再延期。伴隨社會(huì)的日益多元化，肯定性行動(dòng)（政策）似已成為國(guó)家治理的一個(gè)悖論——不斷增加的差異性和多樣性需要肯定性行動(dòng)（政策），而肯定性行動(dòng)（政策）卻越來(lái)越難以見(jiàn)容于變化了的社會(huì)氛圍?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）本質(zhì)上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo)，凸顯了國(guó)家干預(yù)特性，也似與公共政策更少干預(yù)性、更少?gòu)?qiáng)制性的變化趨勢(shì)相悖。這一問(wèn)題可理解為與肯定性行動(dòng)（政策）相關(guān)的國(guó)家治理的另一重悖論。

（二）肯定性行動(dòng)（政策）的邏輯基礎(chǔ)

政治學(xué)家邁倫·韋納基于印度、馬來(lái)西亞、斯里蘭卡以及美國(guó)的相關(guān)政策研究發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家在選擇肯定性行動(dòng)（政策）等優(yōu)惠政策的過(guò)程中表現(xiàn)出明顯的趨同傾向——一種由優(yōu)惠政策的政治邏輯所決定的趨同。這一趨同現(xiàn)象所隱藏的政治邏輯意味著“一項(xiàng)政策創(chuàng)造了一個(gè)政治空間”，即肯定性行動(dòng)（政策）可以創(chuàng)造能夠塑造后續(xù)政策辯論的術(shù)語(yǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，從而創(chuàng)造了政策辯論的條件，并在很大程度上影響政治回應(yīng)和新的政策選擇的政治空間。優(yōu)惠政策邏輯在很大程度上可以解釋為什么一項(xiàng)肯定性行動(dòng)（政策）可能問(wèn)題重重卻仍然長(zhǎng)期存在，也可解釋為什么有些國(guó)家的肯定性行動(dòng)（政策）一再延長(zhǎng)，使得原本被設(shè)計(jì)為暫時(shí)性的政策似乎變成了永久性的政策?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）很大程度上還蘊(yùn)含著社會(huì)工程（學(xué)）邏輯。社會(huì)工程（學(xué)）邏輯（包括描述性代表）基于對(duì)美好社會(huì)的某種想象，即現(xiàn)實(shí)世界中的社會(huì)結(jié)構(gòu)（如性別結(jié)構(gòu)、民族/種族結(jié)構(gòu)等）應(yīng)在特定部門或機(jī)構(gòu)中得到真實(shí)反映。

（三）肯定性行動(dòng)（政策）的產(chǎn)生模式及政策功能

不同國(guó)家的肯定性行動(dòng)（政策）可能相同或不同，而其產(chǎn)生方式也表現(xiàn)出很大差異。肯定性行動(dòng)（政策）產(chǎn)生的不同模式表明，此類政策在不同國(guó)家的產(chǎn)生源于相似的或不同的政治基礎(chǔ)，也由此實(shí)現(xiàn)了其不同功能，從而可在一定程度上為肯定性行動(dòng)（政策）悖論提供解釋。

（四）肯定性行動(dòng)（政策）研究的輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)

肯定性行動(dòng)（政策）及其研究涉及公共政策及政治學(xué)研究中的諸多重要議題，是相關(guān)議題或問(wèn)題領(lǐng)域的重要輻合區(qū)域，又可在規(guī)范層面與經(jīng)驗(yàn)層面為其他領(lǐng)域公共政策及更具普遍性的政治學(xué)研究提供重要的經(jīng)驗(yàn)命題或啟示，因而又是一個(gè)具有強(qiáng)大輻散作用的研究領(lǐng)域。伴隨肯定性行動(dòng)（政策）相關(guān)研究由主要在規(guī)范層面展開(kāi)，進(jìn)而擴(kuò)展至更為廣泛的經(jīng)驗(yàn)研究領(lǐng)域，公共政策比較研究在推動(dòng)政治學(xué)學(xué)科發(fā)展方面的重要潛力也將逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

五、公共政策（比較）研究與中國(guó)政治學(xué)學(xué)科

不同國(guó)家和地區(qū)的政治學(xué)有不同的歷史，處在不同的發(fā)展階段，學(xué)科研究所面臨的核心問(wèn)題也不盡相同。因此，今天的政治學(xué)表現(xiàn)出復(fù)數(shù)政治學(xué)的明顯特征。中國(guó)政治學(xué)自20世紀(jì)80年代初恢復(fù)至今40多年的發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出明顯的“追趕”特征，經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累尤為薄弱。對(duì)于中國(guó)政治學(xué)的長(zhǎng)期健康發(fā)展而言，學(xué)科在發(fā)展理論與服務(wù)現(xiàn)實(shí)的努力中依然不能忽視經(jīng)驗(yàn)知識(shí)方面的積累。經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累不僅是學(xué)科健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，很大程度上還意味著中國(guó)政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過(guò)程中一個(gè)不可逾越的重要階段。中國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)急劇變化的重要時(shí)期，不同領(lǐng)域政策的治理效應(yīng)引人關(guān)注。作為國(guó)家治理中應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜問(wèn)題的最優(yōu)解決方案，公共政策也是承載著重要政治信息和治理信息的國(guó)家治理檔案，其信息價(jià)值特別是基于比較研究所獲得的超越單一國(guó)家特定政策本身的更為豐富的信息或經(jīng)驗(yàn)命題，對(duì)于中國(guó)政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累尤為關(guān)鍵，也有望成為中國(guó)政治學(xué)研究中蘊(yùn)含理論創(chuàng)新潛力的重要領(lǐng)域。中國(guó)政治學(xué)目前依然處于理論與研究范式的入超狀態(tài)，各種流行理論和研究范式并非產(chǎn)生于中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，研究者和學(xué)習(xí)者對(duì)各種流行理論與范式的理解和運(yùn)用也往往與其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景相脫節(jié)。因此，很大程度上游離于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治學(xué)研究不僅常常使研究者感到困惑，更使社會(huì)公眾對(duì)這一學(xué)科感到陌生和疏離。在治理理念流行的背景下，政治對(duì)于普通人而言早已不再遙不可及。在人們生活于其中的政策世界，每個(gè)人都是政策的利益攸關(guān)方，每個(gè)人都有了解政治的需求，有時(shí)還會(huì)產(chǎn)生參與政治的需求。因此，關(guān)注公共政策及其研究特別是比較研究，還有助于使中國(guó)政治學(xué)因研究與公眾利益攸關(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并賦予公眾理解現(xiàn)實(shí)政治的重要框架而獲得某種社會(huì)親和力，也因研究真實(shí)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而促進(jìn)具有現(xiàn)實(shí)親和力的理論的產(chǎn)生，而學(xué)科的現(xiàn)實(shí)重要性（或相關(guān)性）則由此變得日益突出。事實(shí)上，政策分析本來(lái)就一直被視為政策過(guò)程的組成部分，因而政策研究本身即具有提升政治學(xué)學(xué)科現(xiàn)實(shí)影響力的重要潛力。治理性意味著由價(jià)值引導(dǎo)的可以概括為繁榮與秩序的國(guó)家諸多方面治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共政策是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的關(guān)鍵，也是獲得治理性的關(guān)鍵。在特定現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件下怎樣的政策反應(yīng)是適當(dāng)?shù)?，是不同?guó)家在治理中所面臨的共同問(wèn)題。在抽象意義上，公共政策是一個(gè)中性概念；在具體語(yǔ)境中，作為一個(gè)異質(zhì)性概念，公共政策已在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的多種路徑上得到了研究。公共政策的比較研究更強(qiáng)調(diào)在特定語(yǔ)境中、在內(nèi)容維度和過(guò)程維度上理解和解釋公共政策，因而可促進(jìn)研究者與經(jīng)驗(yàn)世界間廣泛而有深度的接觸，進(jìn)而也有助于推動(dòng)中國(guó)政治學(xué)發(fā)展成為一門兼具價(jià)值親和力與理論親和力的學(xué)科。

作者:王麗萍 單位:北京大學(xué)政府管理學(xué)院