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一、煙草多元化執(zhí)法的必要性

煙草市場(chǎng)管理涉及多個(gè)行政執(zhí)法主體，在執(zhí)法職責(zé)既有分工又有交叉的情況下，要想管理好煙草市場(chǎng)必須依靠聯(lián)合執(zhí)法即多元化執(zhí)法。尤其在目前制、售、販假冒卷煙等違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)猖獗，在卷煙打假中暴力抗拒執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生的嚴(yán)峻形勢(shì)下，煙草專(zhuān)賣(mài)行政管理部門(mén)一元化的執(zhí)法對(duì)搞好煙草市場(chǎng)管理顯然力有未逮，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法受阻、人員被毆、執(zhí)行乏力、處罰難以到位的困局。而經(jīng)過(guò)調(diào)查分析，經(jīng)營(yíng)戶和違法人員有“三怕”、“三不怕”的心態(tài)。一怕多家聯(lián)合執(zhí)法，不怕單一的行政執(zhí)法。因?yàn)樵诙嗉衣?lián)合執(zhí)法時(shí)，經(jīng)營(yíng)戶或違法人員難以找到推托的借口，各部門(mén)履行自己的執(zhí)法權(quán)，當(dāng)場(chǎng)就可以落實(shí)對(duì)違法行為和人員的處罰。而單一行政執(zhí)法時(shí)，經(jīng)營(yíng)戶或違法人員往往以“不歸你們管”的借口拒絕或拖延處罰。二怕媒體曝光，不怕行政處罰。一些規(guī)模較大的零售店，特別是商場(chǎng)和超市，由于關(guān)系多，后臺(tái)硬，財(cái)力厚，不太將行政處罰當(dāng)回事。但特別怕媒體曝光，因?yàn)槟菚?huì)較大地影響到它們的聲譽(yù)從而影響到它們的生意。三怕追究刑事責(zé)任，不怕經(jīng)濟(jì)處罰。一些經(jīng)營(yíng)戶或違法人員覺(jué)得經(jīng)濟(jì)處罰無(wú)非是花點(diǎn)錢(qián)，反正有錢(qián)，或者是錢(qián)可以再掙。而被追究刑事責(zé)任則意味著失去人身自由和掙錢(qián)的機(jī)會(huì)。事實(shí)證明：煙草行業(yè)開(kāi)展卷煙打假斗爭(zhēng)，在保障行動(dòng)順利進(jìn)行和執(zhí)法人員安全、抓捕犯罪嫌疑人并追究刑事責(zé)任等方面，都離不開(kāi)公安部門(mén)的支持；在加大追究刑事責(zé)任的力度，確保執(zhí)行到位等方面，離不開(kāi)法院和檢察院的支持；在查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)、假冒商標(biāo)卷煙、吊銷(xiāo)違法經(jīng)營(yíng)戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照等方面，離不開(kāi)工商部門(mén)的支持；在整頓煙葉市場(chǎng)秩序時(shí)，離不開(kāi)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的支持。總之，多元化執(zhí)法是搞好煙草市場(chǎng)管理的第一選擇。

二、當(dāng)前煙草執(zhí)法面臨的困難

近幾年來(lái)，煙草行業(yè)從維護(hù)國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者利益出發(fā)，整頓和規(guī)范卷煙市場(chǎng)秩序，不斷加大打假力度。目前，雖然假煙數(shù)量有所減少，重點(diǎn)地區(qū)公開(kāi)化、群體性制假活動(dòng)受到一定的遏制，但卷煙打假的任務(wù)仍然很重。制假活動(dòng)出現(xiàn)了由南向北、由沿海向內(nèi)地轉(zhuǎn)移、蔓延的現(xiàn)象，重點(diǎn)地區(qū)制假售假活動(dòng)出現(xiàn)反彈，變得更加隱蔽，反偵察、抗打擊能力增強(qiáng)，部分假煙通過(guò)各種渠道和方式流出境外。尤其值得注意的是，在卷煙打假中暴力抗拒執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生，并有愈演愈烈之勢(shì)，而該追究刑事責(zé)任的沒(méi)有追究刑事責(zé)任，使得不法分子氣焰更加囂張。卷煙打假執(zhí)法環(huán)境令人擔(dān)憂。

凡此種種，使煙草執(zhí)法面臨著“四難”。一是查獲難。查獲的難易程度與信息是否暢通、線人是否可靠和盡力、掌握的情況是否準(zhǔn)確、對(duì)線人的獎(jiǎng)勵(lì)是否兌現(xiàn)等緊密相關(guān)，而煙草部門(mén)在這些方面還有欠缺之處，導(dǎo)致查獲難。二是查處難。在得到可靠線索后能否進(jìn)行查處，又是一難。因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義思想在一些部門(mén)和官員中時(shí)常作怪，當(dāng)?shù)厝擞殖３?duì)煙草執(zhí)法人員起哄甚至進(jìn)行圍攻，使查處不能順利進(jìn)行。三是取證難。由于是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，怕得罪人，有的人不愿出來(lái)作證，有的人應(yīng)付了事，或作偽證，導(dǎo)致取證難。四是處罰難。由于人情關(guān)系網(wǎng)復(fù)雜，說(shuō)情者多，加上個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，直接影響到執(zhí)行處罰的力度和公正，使得個(gè)別違法人員屢打?qū)曳?，打而不怕，打而不死，反而氣焰囂張?/p>

三、煙草多元化執(zhí)法的方式方法

開(kāi)展多元化執(zhí)法，各地?zé)煵輰?zhuān)賣(mài)行政管理機(jī)關(guān)要在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)與公安、工商、技監(jiān)等有關(guān)部門(mén)聯(lián)系配合，建立經(jīng)常性的溝通機(jī)制，適時(shí)組織聯(lián)合行動(dòng)。

1、成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)。煙草和公安部門(mén)要聯(lián)合成立兩煙市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，請(qǐng)地方黨委和政府的負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，各派出所所長(zhǎng)、公安局治安隊(duì)干警和煙草局稽查隊(duì)專(zhuān)賣(mài)人員為成員，下設(shè)抗法案件調(diào)查處理和兩煙市場(chǎng)清理整頓兩個(gè)行動(dòng)組。

2、劃定整頓范圍，進(jìn)行重點(diǎn)整治。一是違法經(jīng)營(yíng)假冒偽劣卷煙的經(jīng)營(yíng)戶。二是違法購(gòu)買(mǎi)和販運(yùn)外地卷煙的犯罪分子。三是以非法手段阻礙正常執(zhí)法活動(dòng)、圍攻執(zhí)法者的犯罪分子。四是打著零售幌子，暗地里進(jìn)行批發(fā)和配送卷煙的經(jīng)營(yíng)戶。五是在卷煙經(jīng)營(yíng)中欺行霸市，擾亂卷煙價(jià)格的經(jīng)營(yíng)戶。

3、明確執(zhí)法職責(zé)，發(fā)揮專(zhuān)管職能。如煙草局可通過(guò)簽訂管理協(xié)議，將手工煙絲、假冒卷煙、無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草行為等委托工商局協(xié)管，對(duì)工商部門(mén)查獲違規(guī)經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品，實(shí)行計(jì)件獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)阻礙、圍攻、毆打執(zhí)法人員的案件，交由公安部門(mén)查處。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)對(duì)生產(chǎn)假冒卷煙的犯罪行為和犯罪人員隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)線索就及時(shí)給予打擊和查處。

4、緊密進(jìn)行配合，聯(lián)合開(kāi)展打假。要做好行政處罰與刑事處罰的銜接工作，建立起煙草與公安、工商、技術(shù)監(jiān)督、檢察院和法院在打擊和防范制售假冒卷煙違法犯罪活動(dòng)中的協(xié)作機(jī)制，經(jīng)常聯(lián)系，定期召開(kāi)會(huì)議，形成合力，實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)查處。

5、徹查大案要案，嚴(yán)懲犯罪分子。大案要案，尤其是隱于其中的暴力抗法的違法行為，如不打下去，將危害政府形象，危害社會(huì)治安環(huán)境，危害正常的經(jīng)濟(jì)秩序。對(duì)大案要案的查處，要采取“三定一包”的措施，即：定領(lǐng)導(dǎo)、定人員、定時(shí)間、包查處。在查處案件中，要切實(shí)做到“五不放過(guò)”：案情沒(méi)有搞清的不放過(guò)；假煙、制假煙機(jī)源頭和流向沒(méi)有查清的不放過(guò)；制假售假責(zé)任者沒(méi)有依法依紀(jì)處理的不放過(guò)；該移送司法機(jī)關(guān)沒(méi)有移送的不放過(guò)；暗中勾結(jié)、支持或參與制售假煙活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有受到追究的不放過(guò)。查處要迅速，處理要從嚴(yán)從重，是犯罪的，就要判刑，是違法的，就要拘留。在查辦大案要案中，公安機(jī)關(guān)的作用不可或缺。要建議或催促公安機(jī)關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)程序要求，認(rèn)真受理煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)移送的涉嫌犯罪案件，堅(jiān)決制止拒案、拖案和消極辦案現(xiàn)象；全力查辦制售假煙大案要案和假煙犯罪案件，及時(shí)立案，快偵快辦，堅(jiān)決追究犯罪嫌疑人員的刑事責(zé)任，決不能姑息遷就。尤其是對(duì)以暴力、威脅方法阻礙煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)、公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)的，要重點(diǎn)立案查辦，從嚴(yán)打擊。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，把制售假煙違法犯罪分子的囂張氣焰打下去。同時(shí)，要注意把打假與當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定密切結(jié)合起來(lái)。

6、激勵(lì)保障到位，建立長(zhǎng)效機(jī)制。卷煙市場(chǎng)整治是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的工作，需要各級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門(mén)投入大量的人力、物力、財(cái)力，直接進(jìn)行整治工作的人員也要付出很大的精力甚至流血犧牲。因此，必須充分考慮整治工作中的激勵(lì)和保障問(wèn)題，以保證參與整治的部門(mén)和人員有持久動(dòng)力，從而使整治不斷推進(jìn)，持續(xù)有效。比如，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法中的利益分配問(wèn)題、聯(lián)合辦案中的管轄權(quán)問(wèn)題、打假中的獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)題、執(zhí)法人員的安全保障問(wèn)題，煙草部門(mén)要主動(dòng)與有關(guān)部門(mén)協(xié)商，制定一些合理方案，最好是建立一種比較穩(wěn)定的機(jī)制，來(lái)較好地予以解決。

7、注重輿論宣傳，大造打假聲勢(shì)。在整頓和清理煙草市場(chǎng)中，要注意做好法律法規(guī)的宣傳工作，特別要注意加強(qiáng)宣傳煙草專(zhuān)賣(mài)法的力度，真正地把國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)制度等法律知識(shí)送到群眾手里，送到群眾心里，提高群眾法律知識(shí)水平，使廣大群眾理解并支持“兩煙”市場(chǎng)整治工作。

總之，煙草多元化執(zhí)法可以使煙草執(zhí)法由多年來(lái)的行業(yè)管理、部門(mén)行為變?yōu)榫C合管理、政府行為，使煙草市場(chǎng)管理方式由單一的行政手段變?yōu)樾姓?、?jīng)濟(jì)、法律手段并用，從而更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)兩煙市場(chǎng)的規(guī)范化管理。