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我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策屬于分項(xiàng)式補(bǔ)貼，除糧食直補(bǔ)外，還有良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，為了彌補(bǔ)化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資價(jià)格上漲對農(nóng)民收入的影響，今年又增設(shè)農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼。實(shí)踐證明，這些惠農(nóng)政策確實(shí)起到了促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果，但是，我國農(nóng)戶數(shù)量大、規(guī)模小、每個農(nóng)戶種植種類繁多，分項(xiàng)式補(bǔ)貼與之不相適應(yīng)，在執(zhí)行中也暴露出一些問題，比如，運(yùn)行程序煩瑣、執(zhí)行成本太高，資金分散降低激勵效果，不便于監(jiān)督等等。為了克服上述不足，提高糧食直接補(bǔ)貼的效果，應(yīng)將單項(xiàng)補(bǔ)貼合并執(zhí)行，實(shí)行糧食綜合直接補(bǔ)貼政策。

實(shí)行糧食綜合直接補(bǔ)貼政策的合理性分析

綜合直補(bǔ)可以大大減少工作量，有效降低制度的執(zhí)行成本?，F(xiàn)行糧食直接補(bǔ)貼的計(jì)量程序十分煩瑣，要經(jīng)過“丈量土地、農(nóng)民申報(bào)、張榜公布、復(fù)核、再公布、甚至再復(fù)核、再公布”這樣一個過程，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力。據(jù)對一些縣的典型調(diào)查，糧食直補(bǔ)的行政成本約為補(bǔ)貼總額的5％—10％，而且糧食直補(bǔ)項(xiàng)目中沒有列支行政成本，完全由地方政府自行承擔(dān)，這樣地方政府感到成本很高。

綜合直補(bǔ)能夠使有限的財(cái)政補(bǔ)貼資金相對集中使用，從而提高政策的激勵效果

我國農(nóng)民收入很低，種糧還是大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源，也是影響其種糧積極性的主要因素。從激勵理論來講，激勵效果取決于激勵強(qiáng)度，當(dāng)預(yù)期得到的報(bào)酬與目前個人收入相比差距較大時(shí)，才能起到激勵作用?，F(xiàn)在我國糧食直接補(bǔ)貼水平大約是畝均10元左右，農(nóng)民普遍反映補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低。影響種糧收入的主要因素是糧食價(jià)格，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，如果糧價(jià)下跌，農(nóng)民預(yù)計(jì)糧食補(bǔ)貼不足于彌補(bǔ)糧價(jià)下跌的損失，就會選擇放棄糧食種植。同時(shí)分項(xiàng)補(bǔ)貼導(dǎo)致資金分散，每項(xiàng)補(bǔ)貼都很低，而且分項(xiàng)補(bǔ)貼還屬于“特惠制”，不是每個農(nóng)戶都能享受，這就大大降低了補(bǔ)貼的激勵效果。

實(shí)行綜合直補(bǔ)可以減少矛盾，增強(qiáng)政策的靈活性

分項(xiàng)補(bǔ)貼會引發(fā)許多矛盾，實(shí)際操作中往往會陷于兩難境地。比如，由于分屬不同的地區(qū)，一個有補(bǔ)貼而另一個卻沒有。不平衡就是不公平，不公平就會引發(fā)攀比和矛盾，政策效果就會降低。有人建議，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼的品種和地區(qū)范圍，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的平衡。但是究竟寬到什么程度為宜卻很難把握。政策必須保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使農(nóng)民形成一種穩(wěn)定的預(yù)期，才能達(dá)到政策的預(yù)期效果。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，逐步提高綜合糧食直補(bǔ)的水平也達(dá)到多項(xiàng)補(bǔ)貼的效果。

實(shí)行綜合直補(bǔ)能夠減少漏洞，降低監(jiān)督成本

目前，我國事實(shí)上的五級政府已導(dǎo)致政府“管理鏈”過長，其結(jié)果是中央對地方的兩個最主要的行政管理手段公共財(cái)政政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以正常落實(shí)，層層過濾的結(jié)果是形成所謂的“漏斗效應(yīng)”，致使中央的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財(cái)政轉(zhuǎn)移經(jīng)常不能準(zhǔn)確到位，被挪作它用。直補(bǔ)政策實(shí)際執(zhí)行中，也是如此，無論是糧食直補(bǔ)還是良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，都存在被克扣和挪用的現(xiàn)象，而每增加一項(xiàng)補(bǔ)貼就無疑多一個漏斗。

糧食綜合直接補(bǔ)貼政策的基本思路

根據(jù)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，為保證對農(nóng)民的補(bǔ)貼能真正落到農(nóng)民手上，杜絕截留、挪用和中間環(huán)節(jié)的流失，綜合糧食直補(bǔ)應(yīng)該做到直接、簡便。在補(bǔ)貼范圍上宜寬不宜窄，實(shí)行“普惠制”，不分作物性質(zhì)與糧食品種都將其納入補(bǔ)貼范圍；補(bǔ)貼核定宜粗不宜細(xì)，應(yīng)力求簡約，既要簡便又易于農(nóng)民接受：補(bǔ)貼渠道宜直不宜曲，減少補(bǔ)貼發(fā)放渠道和中間環(huán)節(jié)。為此，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策應(yīng)做如下調(diào)整。

補(bǔ)貼目標(biāo)以增加農(nóng)民收入為主，兼顧促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目前，在糧食直補(bǔ)政策目標(biāo)取向上，存在農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)兩種主張。2004年啟動的全國性直接補(bǔ)貼都是地方政府決定的，各地的補(bǔ)貼方式都不一樣，概括起來有四種方式：按糧食實(shí)際種植面積來補(bǔ)、按計(jì)稅產(chǎn)量補(bǔ)、按計(jì)稅面積補(bǔ)、按交納的商品糧數(shù)量補(bǔ)。糧食直補(bǔ)客觀上即增加農(nóng)民收入又促進(jìn)糧食增產(chǎn)的效果，兩者相輔相成，不能割裂，概括地說補(bǔ)貼目標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持以收入為主，兼顧促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，追求農(nóng)業(yè)安全，因此只要農(nóng)民種地即給予補(bǔ)貼。

參照借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，采取脫鉤支付方式進(jìn)行補(bǔ)貼

國外主要有四種補(bǔ)貼方式。(1)按出售產(chǎn)品數(shù)量與市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼。(2)按現(xiàn)在種植面積和固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)限定享受補(bǔ)貼的總面積。(3)根據(jù)過去產(chǎn)量和固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼(脫鉤支付)。這是美國和歐盟現(xiàn)在的直接補(bǔ)貼的主要方式。實(shí)行這種直接補(bǔ)貼，是將以往幾個年份(基礎(chǔ))的平均生產(chǎn)情況作為補(bǔ)貼基礎(chǔ)；每個農(nóng)場所享有的直接補(bǔ)貼額，只與基礎(chǔ)生產(chǎn)的數(shù)量和既定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，而與現(xiàn)在生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少無關(guān)，也與現(xiàn)在的價(jià)格無關(guān)。(4)按過去產(chǎn)量和現(xiàn)在價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼(反周期支付)。以上四種直接補(bǔ)貼政策，以脫鉤支付最佳。上述國外使用的各種方法，只有脫鉤支付，不需要每年進(jìn)行核查，只涉及到簡單的一個計(jì)算，因此可供我們參照借鑒。

充分利用稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)普查的成果，合理確定農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的計(jì)量基礎(chǔ)

2005年我國財(cái)政支農(nóng)資金2975億，而糧食直補(bǔ)、獎勵補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼合計(jì)不超過230億，僅占全部支農(nóng)資金的7．7％，顯然提高財(cái)政支農(nóng)資金的支農(nóng)率需要堵的主要窟窿不在直補(bǔ)資金上，對于直補(bǔ)資金來說需要監(jiān)督的重點(diǎn)是糧食直補(bǔ)的核發(fā)過程，將直補(bǔ)與稅改結(jié)合起來，既可以減少改革的成本，順利推進(jìn)改革，又可以對農(nóng)民的取與予統(tǒng)籌起來，過去農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)多的農(nóng)戶，現(xiàn)在補(bǔ)貼也多，這也公平合理。

簡化補(bǔ)貼計(jì)算方法，建立直通式補(bǔ)貼發(fā)放渠道

每年根據(jù)國家可用于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的總額和全國計(jì)稅總產(chǎn)量(計(jì)稅面積與計(jì)稅單產(chǎn)之積)或統(tǒng)計(jì)常產(chǎn)(統(tǒng)計(jì)面積與統(tǒng)計(jì)單產(chǎn)之積)，計(jì)算出當(dāng)年單位補(bǔ)貼額，每個農(nóng)戶的計(jì)稅總產(chǎn)或統(tǒng)計(jì)總產(chǎn)與單位補(bǔ)貼額之積，就是該農(nóng)戶可獲的補(bǔ)貼總額，每個農(nóng)戶開一個賬戶，各個縣可直將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的賬戶。

糧食綜合直接補(bǔ)貼政策在運(yùn)行中需要注意的問題

影響農(nóng)民種糧收入的主要因素是糧食市場價(jià)格和農(nóng)資價(jià)格，為了提高農(nóng)民種糧積極性、增加農(nóng)民種糧收入，必須處理好糧食綜合直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)同糧食、農(nóng)資價(jià)格的關(guān)系，同時(shí)要加強(qiáng)對補(bǔ)貼核發(fā)過程的監(jiān)督。

建立糧食綜合直接補(bǔ)貼水平同國家財(cái)政收入互動增長的長效機(jī)制

應(yīng)根據(jù)國家財(cái)政收入的增加情況，逐年增加用于直接補(bǔ)貼的總量，而不應(yīng)根據(jù)糧食豐欠或糧價(jià)的高低頻繁變動。第一，目前對農(nóng)民的補(bǔ)貼水平偏低。第二，完全按市場價(jià)格的變動來確定補(bǔ)貼，在實(shí)際中也很難做到。第三，完全按市場價(jià)格的變動來確定補(bǔ)貼，不利于發(fā)揮市場機(jī)制對糧食供需的調(diào)節(jié)作用。從長遠(yuǎn)來看，要不斷加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的支持和對農(nóng)民收入的補(bǔ)貼。

積極探尋糧食綜合直接補(bǔ)貼水平同農(nóng)資價(jià)格協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

農(nóng)資價(jià)格對農(nóng)民收入的影響取決于農(nóng)資價(jià)格同糧食價(jià)格的關(guān)系，基本上有三種情況：其一農(nóng)資降價(jià)而糧價(jià)上揚(yáng)，市場態(tài)勢利好，此時(shí)不需要調(diào)整補(bǔ)貼水平；其二農(nóng)資價(jià)格上漲而糧價(jià)下降，市場態(tài)勢惡化，但國家由于財(cái)力所限，無法借助調(diào)整補(bǔ)貼解決農(nóng)民減收問題，必須采取宏觀調(diào)空手段，控制農(nóng)資價(jià)格。從長期看，農(nóng)資價(jià)格同糧食價(jià)格會趨向同步變動，這是第三種情況，也是正常的市場態(tài)勢，農(nóng)資價(jià)格上漲速度快于糧價(jià)上漲速度或糧價(jià)下降速度快于農(nóng)資價(jià)格下降速度，農(nóng)民收入都將減少，這是需要適當(dāng)提高補(bǔ)貼水平。

進(jìn)一步強(qiáng)化管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

成立專門機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)執(zhí)行與監(jiān)督分離原則，建立中央―省―縣―農(nóng)戶的補(bǔ)貼審發(fā)體系和中央―省―市―縣―農(nóng)戶的補(bǔ)貼監(jiān)督體系，取消市對糧食綜合直接補(bǔ)貼的管理職能，由省委托市對所屬各縣進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)是審查縣鄉(xiāng)在落實(shí)糧食直補(bǔ)政策中的違法亂紀(jì)問題，接受農(nóng)民對縣鄉(xiāng)的投訴。