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從2**0年開始，按照中央的統(tǒng)一部署，農村稅費改革試點工作從點到面正逐步向前推進，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內的各項配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認真學習中央有關政策、查閱大量有關文獻資料、把握改革試點工作總體進展情況的基礎上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關問題進行了深入調研?？梢哉f，各項改革試點工作的進展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進一步完善方案，深化改革。

一、農村稅費改革試點工作取得新進展

（一）試點范圍進一步擴大

2**0年初，中央決定在具有代表性的農業(yè)大省安徽省進行全面試點，標志著全國農村稅費改革試點工作正式啟動；2**1年，江蘇省依靠自身財力在全省自主進行了農村稅費改革試點，其他省份大都選擇了部分縣（市）進行了局部試點；2**2年，中央在總結安徽、江蘇等地兩年來改革試點經驗的基礎上，將試點范圍又進一步擴大到河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個省份，同時，經過國務院批準，浙江、上海兩個發(fā)達省份也依靠自身財力進行了自費改革。至此，農村稅費改革試點工作已經在全國20個省份全面展開，其余11個省份繼續(xù)在部分縣（市）進行局部試點。根據財政部統(tǒng)計，2**2年全國進行農村稅費改革試點的地區(qū)，農業(yè)人口達到6.2億，約占全國農業(yè)總人口的3/4。

（二）試點政策進一步明確和完善

關于農村稅費改革試點政策，2**0年中共中央、國務院《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（2**0年3月2日，中發(fā)[2**0]7號）明確了以“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”為主體內容的改革措施。在此基礎上，2**1年國務院發(fā)出《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》（2**1年3月24日，國發(fā)[2**1]5號），有關部門也出臺了一些相關文件，對有關政策進行了完善和具體化。主要內容包括：

1、關于農業(yè)稅計稅土地面積的核定，除強調堅持按照中發(fā)[2**0]7號文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據外，明確提出“對新增的耕地或因征占、自然災害等減少的耕地，可按照實際情況進行個別調整”，但“經過核定的土地面積和常年產量要征求農民意見，得到農民認可，并張榜公布”。

2、將“如何均衡農村不同從業(yè)人員的稅費負擔”的權限賦予省級人民政府，強調“對不承包土地的務工經商農民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級公益事業(yè)，由省級人民政府根據當地實際情況確定”。

3、進一步調整和完善了農業(yè)特產稅政策，減輕生產環(huán)節(jié)稅收負擔。在2**0年調整農業(yè)特產稅征收環(huán)節(jié)，簡并、調整農業(yè)特產品應稅品目，調整部分農業(yè)特產品稅率的基礎上，又進一步降低了部分農業(yè)特產品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農業(yè)特產品（如煙葉、牲畜產品）的征收環(huán)節(jié)由生產環(huán)節(jié)改為收購環(huán)節(jié)。

4、關于解決村級三項費用缺口問題。國務院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政適當補貼，也可以按照中發(fā)[2**0]7號文件精神在農業(yè)稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農業(yè)稅稅率，相應提高農業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級收入”。

5、關于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農田水利等基本建設和維護所需要的資金投入問題。國務院規(guī)定，“今后凡屬于長江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進行大中型水利基礎修建和維護，所需資金應在國家和省級基本建設投資計劃中予以重點保證；農村小型水利建設項目，應從地方基本建設計劃中安排資金。堅決取消基本建設投資中要求農民出資出勞進行配套的做法”。

6、進一步改革農村義務教育管理體制。由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當地農民集資辦學，改為由縣級政府舉辦和管理農村義務教育，教育經費納入縣級財政，并建立和完善農村義務教育經費保障機制，加強縣級政府對教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農村中小學教師工資的管理上收到縣，由縣級財政按國家規(guī)定標準及時足額發(fā)放。各省級政府要參照改革前農村中小學實

際公用經費，核定本地區(qū)標準和定額，扣除學校適當收取的學雜費，其余部分由縣級地方政府在預算中予以安排。中央和省級政府要加大對農村義務教育的支持力度。

7、按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調整縣鄉(xiāng)財政體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現的收支缺口，由縣財政予以彌補；中央轉移支付資金要全部兌現到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對改革的支持力度。

（三）試點內容進一步拓展

近兩年，各試點省份的農村稅費改革試點工作大都是按照中發(fā)[2**0]7號文件精神和國務院有關規(guī)定及其政策措施進行的，但與2**0年安徽省試點方案相比，一些省份的試點內容又有進一步拓展，浙江省的試點方案和內容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括：

1、安徽省。2**1-2**2年，安徽省在原有方案基礎上，一是堅決制止向農民亂收費：詳細規(guī)定了農村中小學的收費項目和收費標準，并在國家級貧困縣對農村初中和小學實行“一費制”；二是對農民建房、結婚登記和計劃生育等，除按規(guī)定向農民收取證件工本費和其他合法費用以外，行政事業(yè)性收費一律取消，并不得代收任何費用，不得強行服務收取費用；三是將毛茶、水果、干果的農業(yè)特產稅稅率由2**1年的10%下調到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進行將水果等生產環(huán)節(jié)的農業(yè)特產稅全部改征農業(yè)稅的試點；四是取消基本水費，一律實行計量收費，不用水不交費，并詳細規(guī)定計量水費的收取標準；五是選擇天長、五河兩縣進行給農民直接補貼試點，即在放開糧食收購價格、放開糧食購銷市場的基礎上，取消在流通環(huán)節(jié)對新收購糧食的補貼，不再按保護價收購農民余糧，將國家實行按保護敞開收購農民余糧政策間接給農民的補貼轉為直接補貼。

2、山東省。一是農村稅費改革后，新的農業(yè)稅稅率按照最高不超過6%，農業(yè)稅附加不超過正稅40%的比例執(zhí)行；二是改革后的農業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門負責征收，并不再征收實物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購糧食、結算糧款時代扣代交；三是關于農業(yè)特產稅，對在大田中生產西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農產品改征農業(yè)稅，不再征收農業(yè)特產稅，對原在生產、收購兩個環(huán)節(jié)征收特產稅的應稅產品，屬于一個納稅人的，合并在一個環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個納稅人的，暫維持生產和收購兩個征收環(huán)節(jié)不變，農業(yè)特產稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利于控制和減輕農民負擔的干部考核制度，各級黨委和政府不得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對村級組織下達不利于減輕農民負擔的指令性政績考核指標，不得出臺與財政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。

3、黑龍江省。對在農業(yè)稅計稅土地上種植（養(yǎng)殖）農業(yè)特產品的，只征收農業(yè)稅，不征收農業(yè)特產稅，對在非農業(yè)稅計稅土地上生產農業(yè)特產品的繼續(xù)只征收農業(yè)特產稅，不征收農業(yè)特產稅附加。

4、浙江省。從2**2年開始，浙江省執(zhí)行以“減調改穩(wěn)、合理負擔、轉移支付、配套進行”為主要內容、與中央制定的改革方案不完全一致的農村稅費改革，一是實行“三個取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農村勞動積累工和義務工；二是調整農業(yè)特產稅政策，在計稅土地上農、特兩稅合并只征收農業(yè)稅，不征收特產稅；三是改革和規(guī)范村提留，按村民認可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標準不超過現行村提留負擔的數額；四是穩(wěn)定農業(yè)稅，繼續(xù)按現有的負擔水平和征收管理辦法執(zhí)行；五是按照中央對地方財政轉移支付辦法的有關規(guī)定，省級自籌資金，加大對縣市的財政轉移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達縣市的資金缺口補助，各縣市要對財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行轉移支付。

（四）中央財政轉移支付力度進一步加強

農村稅費改革試點剛開始時，中央在中發(fā)[2**0]7號文件之所以沒有強調要給試點省進行中央財政轉移支付，主要是立足于兩點：一是確定7%的農業(yè)稅稅率和占農業(yè)稅20%的農業(yè)稅附加比例較高，已經考慮到因“三項取消”給地方財政收入帶來的影響；二是中央希望試點地區(qū)能夠立足

自身，自我消化。但2**0年安徽的試點工作暴露出因地方財政缺口影響農村基層組織正常運轉和農村義務教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。2**0年底，“國務院已經決定，中央財政每年拿出2**億元用于對地方轉移支付，解決農村稅費改革后出現的基層經費的正常開支缺口”。按照轉移支付辦法，2**0年底，中央財政核定安徽省補助11億元；2**1年，針對安徽方案實施后新出現的減收因素，將對該省的補助增加到17億元（包括農村教師工資補助），并對其他省份106個試點縣（市）轉移支付補助16億元，還對全國21個省發(fā)放農村教師工資補助50億元（包括安徽省）；2**2年，國務院新增16個省份擴大改革試點后，中央財政新增安排165億元用于補助16個省份改革，使2**2年中央財政安排的轉移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農村教師工資專項補助）。

二、鄉(xiāng)村管理體制改革

伴隨農村稅費改革試點工作，各地普遍進行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機構改革、基層財政管理體制改革、農村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。

（一）鄉(xiāng)村撤并與機構改革和干部精簡

1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農村稅費改革試點工作同時進行的，有的地方是為了給農村稅費改革試點創(chuàng)造更好的條件先期進行的。從全國看，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量比1999年底減少了4580個，減少10.24%，行政村數量比1999年底減少28172個，減少3.82%；從2**2年進行農村稅費改革試點工作的20個省、自治區(qū)、直轄市看，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量比1999年底減少了3443個，減少10.32%，行政村數量比1999年底減少27701個，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量比1999年底減少了2525個，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2**1年底，行政村數量比1999年底減少22127個，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數由1999年底的1922個減到1287個，減少635個，撤并率為33%，行政村總數由1999年底的34903個減到20782個，減少14121個，撤并率為40.5%。從對江蘇省3個縣市的調查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽市36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個鎮(zhèn)，減少了50%；565個行政村調整為291個村和7個居委會，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個行政村、5108個村民小組調整為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個行政村和2909個村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽縣713個村委會（居委會）、6237個村民小組調整為472個村（居）委會、3696個村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數量都減少2/3以上（見表1）。表1江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村（居委會）村民小組村、組干部改革前改革后減少%改革前改革后減少%改革前改革后減少%改革前改革后精簡減少%溧陽市36185056529848---------------------寶應縣301647427253415108290943707136**347149沭陽縣---------71347234623736964178643297456758五河縣---------43822549312217564431921125206765湄潭縣---------36912067---------1746484126273注：“---”為缺乏數據。

2、改革機構、精簡干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過程中加大了機構改革、干部精簡力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構改革目標是，撤并1.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，

精簡分流事業(yè)人員11萬多人。現已減少7**0多個機構，精簡分流人員4萬多人。溧陽市將每鎮(zhèn)原有18個事業(yè)機構調整為9個，人員編制總數由2061個縮減到1221個，減幅為40.8%。沭陽縣37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個事業(yè)單位減少129個，減少了20%，人員由3255個（不含中小學），減少到2806個；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產站、桑蠶站合并為多種經營管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營。寶應縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對農科站、農經站、文化站、衛(wèi)生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行屬地管理，縣主管部門負責業(yè)務指導，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；二是合并有關站所，保留農科站，農機站與水管站合并成立水利農機管理站，企管站與農經站合并成立農村經濟管理服務站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產站合并成立林牧漁業(yè)技術指導站；三是重新核定人員編制，編制的標準按其服務范圍的大小和服務內容確定，農科站、水利農機管理站、林牧漁業(yè)技術指導站按服務面積每1萬畝確定1.5名，經管站按每兩個行政村確定1名；四是強化勞動人事管理：全縣清退2220名臨時聘任人員，對在編人員實行公開競爭上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或實行待崗制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關系實行人事代管，凡缺編人員一律面向社會公開招聘，擇優(yōu)錄取。同時，溧陽、寶應、沭陽三縣市在村組撤并過程中分別精簡村組干部1294人、3471人、4567人，寶應、沭陽的村組干部精簡比例分別為49%和58%。安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構數量大大縮減，設1-3個綜合性機構，控制領導職數，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡10%；并著重進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點是理順條塊關系、壓縮機構建制和大力精簡財政供給人員，具體內容：一是按事業(yè)單位承擔的職能界定管理主體，理順條塊關系；二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關和事業(yè)單位的職責任務，實行政事分開；三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強其生機與活力；四是壓縮國有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結構，實現社會事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機構設置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學校和衛(wèi)生院）平均由12.2個壓縮到7個以內，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財政供給人員平均由43.2名精簡至30名以內，實行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。河南省決定，在平原3萬人以下和山區(qū)2萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構由原來的5個撤為3個，行政編制精簡27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和人員精簡分流工作，各有關主管部門不得人為地要求上下業(yè)務對口，不得干涉地方機構設置、人員去留等具體事務；同時規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個中心，事業(yè)編制實行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。

（二）縣鄉(xiāng)財政管理體制改革

盡管我國從1994年開始進行分稅制財政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財政體制卻是五花八門，有的安排了復雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實行包干制或帶有包干性質的“定額上繳（或補貼），超收分成”體制，與分稅制財政體制的要求相差甚遠。實行農村稅費改革以后，幾乎所有的試點省都對地方財政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財政體制進行了改革與調整，以江蘇省的做法較為典型。

1、江蘇省調整了省地（市）縣（市）財政體制。依據“堅持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調整財政體制的指導思想。具體做法如下：

一是調整省級財力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費、水資源費等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2**0年為基期，核定各市地方財政收入基數和稅收返還基數，比基數增長部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；同時規(guī)定，省財政不集中農業(yè)稅、農業(yè)特產稅收入，金融保險營業(yè)稅、省屬企業(yè)

所得稅仍作為省級收入。

二是建立比較科學、規(guī)范的財政轉移支付制度。

（1）取消了省對市縣每年的年終困難補助，通過測算出的標準財政收入、標準財政支出和標準財政供養(yǎng)人員等數據，核定了各地的轉移支付基數，將標準人均財力低于全省確定的標準的縣（市）列入財政轉移支付范圍，按照各地標準人均財力與既定標準的差額，省補助50%。

（2）采取了補助增長與財政收入增長掛鉤的辦法，即地方財政收入每增長1%，轉移支付補助增長1.1%。

（3）對沒有享受財政轉移支付補助的市、縣（市），采取地方上交與獎勵掛鉤的辦法：對標準人均財力高于全省統(tǒng)一標準的市、縣（市），按其地方財政收入當年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當地的經濟和社會事業(yè)發(fā)展。

三是嚴格財政收支制度。

（1）明確規(guī)定各縣（市）應按照公共財政理論和“一要吃飯，二要建設”的原則，確定省級轉移支付資金的使用方向和支出范圍。

（2）推行部門預算，增強預算約束力，實現預算安排的公平、公正和公開；改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。

（3）嚴格規(guī)范部門參與財政收入分配的行為，嚴禁各部門各單位在財政體制之外調用不屬于本級政府的財力。

2、改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。為了保證農村稅費改革的順利進行，進一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配關系和管理體制，江蘇省出臺了“縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革和完善的意見”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對縣鄉(xiāng)財政管理體制進行了相應調整。沭陽縣確定了“劃分收支、核定基數、定額補助（上解）、超收分成”的體制，自2**1年起財政收入實行環(huán)比超收分成，建立獎懲機制；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內新分配師范畢業(yè)生工資實行縣鄉(xiāng)共同負擔，縣財政負擔70%。溧陽市2**1年實行了市鎮(zhèn)分稅制分級財政體制。具體內容如下：

（1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財政，10%歸鎮(zhèn)財政。鎮(zhèn)級收入包括：鎮(zhèn)域范圍內企業(yè)繳納的營業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農業(yè)稅及附加、農業(yè)特產稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費稅比照增值稅計算鎮(zhèn)級財力。②支出范圍。鎮(zhèn)財政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農業(yè)、林業(yè)、水利、農機、文化、衛(wèi)生、廣播、財政、計劃生育、民政、經管、統(tǒng)計、漁政畜牧等。

（2）核定收支基數。①收入基數：以2**0年收入實績?yōu)轶w制基數，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年收入基數。②支出基數：以2**0年市財政按標準下達各鎮(zhèn)財政的各類人員經費包干支出指標和超收返還形成的支出為體制基數，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年支出基數；農業(yè)稅及附加、農業(yè)特產稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。

（3）收支掛鉤。①定額上解或補助：對測算財力數大于支出基數的鎮(zhèn)，實行定額上繳；對測算財力數小于支出基數的鎮(zhèn)，實行定額補助。執(zhí)行期內，各項增支自行消化。②遞增上解或補助：鎮(zhèn)財政收入遞增所得的財力增加數與支出遞增增加數之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補助數；超過遞增比例增加的收入形成的財力鎮(zhèn)自留，形成的支出不進入下年支出基數；達不到遞增比例影響市級財政財力的，用鎮(zhèn)自有財力賠足。③農村稅費改革后實行轉移支付辦法需要鎮(zhèn)匹配的財力，實行體制內上交。④省集中20%財力的計算：根據省政府《關于調整分稅制財政管理體制的通知》精神，市對鎮(zhèn)按財力增加部分集中20%，統(tǒng)一上解省財政。

（4）幾個單項財力分成辦法：①耕地占用稅鎮(zhèn)留成15.2%用于建立農發(fā)基金；②契稅收入市鎮(zhèn)三七分成；③農業(yè)稅社會減免和災害減免年終由市與鎮(zhèn)統(tǒng)一結算。

（5）

增減人員經費的辦法。經組織人事部門確定的人員進出，市財政于次年按一定標準核增（減）相關鎮(zhèn)的支出基數。

3、會計集中核算與會計委派制相結合的財務管理制度。為有效地對縣鄉(xiāng)村財務進行管理，江蘇省沭陽縣、寶應縣和溧陽市都加大了財務管理制度的改革力度。沭陽縣在1998年超前實施政府集中采購、會計委派制和預算外資金票款分離等系列改革的基礎上，2**1年成立了縣鄉(xiāng)會計核算中心，全面實施了以集中核算為主要內容的財政支出管理制度，做到統(tǒng)一辦理資金結算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一管理會計檔案、統(tǒng)一辦理財務公開和政府采購。一是縣會計核算中心對縣直黨政機關、事業(yè)單位和社會團體實施“國庫集中收付，會計集中核算”；二是鄉(xiāng)會計核算中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位及村（居）委會財務收支實行“會計集中核算，鄉(xiāng)村財務統(tǒng)管”；三是對教委系統(tǒng)實行系統(tǒng)內集中核算；四是對城區(qū)醫(yī)院、部分學校和有成本核算的單位，實行會計委派制。實現了“管理一個渠道，收支一個口徑”。各村也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心專戶儲存、專戶使用，統(tǒng)一由會計核算中心監(jiān)督管理。寶應縣、溧陽市也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計管理站或會計服務中心，對不同單位分別實行會計委派或會計制，并對村（居）委會財務普遍實行村賬鄉(xiāng)管。另外，安徽省五河縣進行了縣鄉(xiāng)財政公共收支制度建設試點。主要做法是，以綜合預算編制和管理改革為基礎，以國庫單一賬戶制度改革為重點，以預算統(tǒng)編、會計統(tǒng)配、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦為主要內容，做到預算內外“收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗”。一是實行預算統(tǒng)編，即在界定支出范圍的基礎上，按照“一要吃飯，二要建設”的原則，實行全面綜合預算，規(guī)定單位收入全額上繳財政，支出根據單位預算情況與財政供給能力安排撥付；二是實行國庫統(tǒng)收統(tǒng)付，即所有財政性收入上繳國庫和財政專戶，所有財政性支出都通過國庫單一賬戶集中支付，實行收入征管與收繳分離，變多頭收繳為國庫金融部門統(tǒng)一收繳，收入直達國庫或財政專戶，實行經費使用與撥支分離，變多層次分散撥付為財政集中及時統(tǒng)付，支出直達個人或商品勞務供應者；三是改革財務管理體制，實行會計統(tǒng)配，即在單位財務自主權不變的前提下，取消單位會計，改變資金結算和財務核算方式，在縣鄉(xiāng)兩級分別建立會計中心，全面各單位的資金結算、財務核算和會計檔案管理；四是改革單位采購制度，實行采購統(tǒng)辦，即取消單位自行采購，縣鄉(xiāng)分別建立采購中心，單位所需商品和勞務，一律由采購中心統(tǒng)一采購或定點采購。

（三）農村義務教育管理體制改革

1、農村義務教育管理體制改革與政府責任。國務院決定，對農村義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”，把農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔，把政府對農村義務教育的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉到以縣為主。政策規(guī)定：中央政府負責制定農村義務教育的方針政策和發(fā)展規(guī)劃，指導開展教師培訓工作，加大對困難地區(qū)財政轉移支付力度，促進各地區(qū)農村義務教育協調發(fā)展。省級政府要進一步增強統(tǒng)籌發(fā)展農村義務教育的作用和能力，發(fā)揮關鍵性作用，并通過調整財政支出結構，加大省級轉移支付力度，合理使用中央財政的轉移支付資金，重點支持財政困難縣發(fā)展農村義務教育。地（市）級政府要統(tǒng)籌協調所轄縣（市）農村義務教育的發(fā)展，對財力不足、發(fā)放財政供養(yǎng)人員工資確有困難的縣，給予轉移支付，對農村中小學危房改造給予補助?？h級政府要承擔起發(fā)展農村義務教育的主要責任，統(tǒng)籌規(guī)劃農村義務教育的發(fā)展，逐步調整農村中小學布局，保證義務教育階段適齡兒童少年按時入學；建立規(guī)范、穩(wěn)定的經費投

入保障機制，確保中小學教職工工資、正常運轉經費和危房改造所需資金；核定中小學學校的教職工編制，負責農村中小學校長、教職工管理，全面實施素質教育，提高教育質量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮積極作用，發(fā)展農村義務教育。

2、各地改革農村義務教育管理體制的主要做法。一是調整農村中小學校布局，重新核定教師編制。首先是調整學校布局。江蘇省規(guī)定，一所農村完全小學施教服務人口為1萬人左右，一所農村初中施教服務人口為3－5萬人，原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立1所初中，全省已撤并農村中小學4**0所左右。南京市計劃到“十五”末期調減村?。ㄞk學點）6**所，將減少50%多；沭陽縣先后撤并了171所農村小學和12所初中。安徽五河縣先后撤并小學177所，初中11所。其次是重新核定師生比和教師編制。江蘇省規(guī)定，小學教師與學生比為1：27，教學輔助人員為1：3**；初中教師與學生比為1：20，教學輔助人員為1：150。據此，江蘇省已清退編外教師3萬余人，沭陽縣辭退代課教師11**多人；安徽五河縣精簡聘用人員1277人，分流富余人員175人。二是將農村中小學教師工資上收到縣級財政管理，確保按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標準及時足額發(fā)放。根據調查，全國進行農村稅費改革試點的省份，絕大多數縣市都按照國務院的規(guī)定，由縣級財政建立工資專戶，優(yōu)先保證發(fā)放農村中小學教師工資。三是采取有力措施，穩(wěn)定投入，加強監(jiān)管。第一，努力確保按時足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農村義務教育學校公用經費，確保農村中小學危房改造經費。第二，努力保證農村義務教育經費高于改革前的水平，努力做到各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。第三，加大監(jiān)管力度，建立公示、舉報和責任追究制度，努力保障農村義務教育經費落實到位和有效使用。對擠占、挪用農村中小學教育經費，拖欠農村中小學教職工工資，以及不及時修繕危房造成重大安全事故的，要追究領導和直接管理者的責任。四是發(fā)展民辦教育。據調查，為了緩解教育經費、尤其是農村教育經費不足的問題，不少地方都在探索發(fā)展民辦教育、尤其是民辦義務教育的路子。目前，江蘇沭陽縣已有民辦高中9所、初中22所、小學27所、幼兒園261所、其它教育機構7所，共326所，有教職工2143人，學生35676人，固定資產達2億多元。其中民辦小學學生10536名，民辦初中學生7536名，分別占全縣小學生總數的4.53%、初中學生總數的7.18%；全縣有460多公辦教師到民辦學校任教，可以為縣財政節(jié)約開支7**多萬元。

三、主要成效

首先，農民法定負擔全面減輕。通過對20個全面進行農村稅費改革試點的省份的有關統(tǒng)計數據的測算，改革前的1999年，農民承擔的法定稅費負擔分項總計為：農牧業(yè)稅及其附加152.1億元，農業(yè)特產稅及其附加85億元，屠宰稅25億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌230.4億元，村提留193.5億元，農村教育集資62.3億元，6項合計總額為774.5億元，人均負擔約112.6元。根據這20個試點省份上報的農村稅費改革試點方案所測算，改革后的2**2年，農民承擔的法定稅費負擔分項總計為：農牧業(yè)稅306.8億元，農業(yè)特產稅40.1億元，農牧業(yè)稅和農業(yè)特產稅的附加72.6億元，3項合計總額為419.5億元，人均負擔約61元。根據上述統(tǒng)計計算，這20個稅費改革試點省份，改革后的農民負擔水平比改革前減輕約45.8%。大部分地區(qū)都明確規(guī)定，農村稅費改革要做到村村減負，戶戶減負，人人受益。據調查，江蘇省溧陽市在稅費改革后，有13797個農戶的負擔增加（占農戶總數的7%），增加金額73.16萬元；為了達到村村減負、戶戶減負的目標，對增加部分全部減免，由財政直接補貼。安徽省五河縣在2**0年農村稅費改革后，全縣農民人均法定稅負88.77元，比1999年的138.57元減少49.8元，下降35.94%；2**1年，該縣對不實的計稅土地和部分較高的計稅常產進行了核實和調整，全縣又少收入176萬元，農民負擔進一步減輕。其次，農村稅費改革促進了農村教師工資拖欠問題的解決。為解決農村教師工資的按時發(fā)放問題，中央從農村稅費改革轉移支付資金中專項安排50億元財政資金對地方進行補助；各地都采取了一系列有效措

施，想了許多辦法，將保證教師工資發(fā)放作為教育經費投入的重中之重，不少地區(qū)都在縣級財政建立教師工資專戶，采取給教師發(fā)放工資卡、到銀行領取工資的辦法。江蘇省委、省政府規(guī)定，實行農村稅費改革以后，新增的農業(yè)稅、農業(yè)特產稅主要用于農村義務教育；從2**1年開始，省財政對蘇北和蘇中地區(qū)32個縣（市）進行體制性財政轉移支付基數10.8億元，明確規(guī)定其中的6.16億元用于發(fā)放教師工資，稅費改革財政轉移支付10.47億元，絕大部分用于發(fā)放教師工資。目前，蘇北、蘇中9個省轄市44個縣（市）已全部建立中小學教師工資縣級統(tǒng)一發(fā)放專戶，全省已做到按月按國家統(tǒng)一規(guī)定的項目、標準發(fā)放教師工資，有效地解決了長期拖欠教師工資的問題。不少地區(qū)、尤其是一些傳統(tǒng)農區(qū)反映，實現農村教師工資按時、按國家標準發(fā)放，是除農民法定負擔全面減輕之外，農村稅費改革試點工作取得的最重要成果。第三，降低了村級組織運行成本。各地通過村組合并、干部精簡，提倡干部兼職和交叉任職，加強村級報刊征訂管理，取消村級招待費、縣內出差補助費、學習培訓費等措施，大幅度減少了村組數量和村組干部數量，有效地遏制了村組亂開支的現象，從而降低了村級組織的運行成本。江蘇溧陽市年節(jié)約村級開支13**多萬元，寶應縣年減少工資性支出及其他村級公用經費達4**0萬元以上，沭陽縣僅通過精簡村組干部就比改革前節(jié)約工資性支出達566萬元，減少47.5%。

四、問題分析：政策檢討

（一）村級組織行政化傾向進一步加強

農村稅費改革后，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過“管人、管賬、管干部工資”的辦法，加強了對村級組織的行政管理和控制。主要表現在以下幾個方面：

1、村干部“公職化”。在農村稅費改革和鄉(xiāng)村撤并、機構改革過程中，為了精簡村組干部、減少村級開支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，安徽、江蘇、貴州、黑龍江等省份的一些縣市實行了村支書和村會計委派制度，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也有縣直機關干部）下派到村級組織，擔任村干部，并由政府財政負責其工資發(fā)放。據調查，安徽省五河縣共選派209名國家干部下村擔任村支部書記，全縣只保留了16名農民村支部書記，每4-5個村派1名專業(yè)會計擔任村會計，代管村級財務；長豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書記，占全縣363個行政村的41.3%。貴州省湄潭縣484名村干部中，有3**多名是受上級組織委派到村級組織擔任村總支書記、支部書記或支部其他成員。江蘇溧陽市天目湖鎮(zhèn)在村組合并過程中，鎮(zhèn)直部門下派27名干部到村里任職，占75名村干部的36%。

2、村級資金及其賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理。農村稅費改革之前，全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級資金及其賬目都實行了“村有鄉(xiāng)管”，但一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站負責管理，而且多數只管賬目、不管資金。而在農村稅費改革以后，雖然繼續(xù)對村級資金實行“村有鄉(xiāng)管”，但管理主體和管理方式發(fā)生了較大變化，有的地方將村級資金直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，經管站的職能變?yōu)楸O(jiān)督管理；有的地方甚至將村級資金直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理，根本沒有村級資金乃至農業(yè)稅附加的概念；有的地方雖然繼續(xù)由經管站管理，但也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立村級資金專戶，實行資金、賬目“雙代管”。江蘇某市規(guī)定，農村稅費改革后，原由鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留開支的村干部報酬、村民小組組長補貼、村級辦公經費、民政優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)等方面的支出，將納入鎮(zhèn)財政預算管理，并通過轉移支付的辦法，由市鎮(zhèn)兩級財政統(tǒng)籌解決。

3、村組干部收入標準和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責確定和考核。從調查情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都通過文件的形式，對村組干部、尤其是享受定額收入和補貼的村干部的待遇標準、收入結構和水平、不同村干部的收入系數以及經費來源和發(fā)放等進行明確的規(guī)定，并制定詳細的考核內容、考核辦法和量化指標（見案例1、案例2、案例3）。案例1江蘇A鎮(zhèn)2**1年村定額干部年終分配待遇實施意見（摘要）