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核心提示

■政府仍然固守了一些應(yīng)當而且可以放松的管制不放，特別是一些擁有"實權(quán)"的政府部門往往強調(diào)其特殊性而否認一般原則，或者前腳邁出了簡政放權(quán)的"門檻"，后腳又想方設(shè)法退回到原來自己的"領(lǐng)地"，或者從"前門"放走了一些管理權(quán)限，又以新的形式從"后門"取回了失去的權(quán)力。

■很多地方的政府部門上班第一件事是看報過來的材料，有沒有領(lǐng)導批示，仍在按傳統(tǒng)慣例和經(jīng)驗辦事，處理事情還在揣摩領(lǐng)導意圖，不能依法行政，可見，在很多方面，職能轉(zhuǎn)變遠遠沒有到位，還有一系列攻堅戰(zhàn)要打。

■通過職能轉(zhuǎn)變，我們已經(jīng)從"沒有市場建市場"到"不找市場找市長"，進展到現(xiàn)在的"既找市長又找市場"，再發(fā)展到下一步"不找市長找市場"、"少找政府多找社會"，這是一條歷史的必由之路。

政府職能轉(zhuǎn)變--從體制改革邁向制度創(chuàng)新

□高小平

政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。黨的十七大明確提出，行政管理體制改革的任務(wù)是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”?？梢?，轉(zhuǎn)變職能是第一位的任務(wù)，是行政管理體制改革的關(guān)鍵，是“牛鼻子”?，F(xiàn)實中，只有牢牢抓住這個“牛鼻子”，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)和維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，才能為我們黨和國家事業(yè)的發(fā)展提供堅實的行政基礎(chǔ)。

政府職能轉(zhuǎn)變遠遠沒有到位

我國最早提出轉(zhuǎn)變政府職能，是在1988年七屆人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《政府工作報告》中。當時提出機構(gòu)改革的目標是：轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整機構(gòu)，精簡人員。從那時到現(xiàn)在，轉(zhuǎn)變職能的載體和方式大致經(jīng)歷了精簡機構(gòu)、審批制度改革和制度創(chuàng)新三個階段。

1988年至2000年這12年，轉(zhuǎn)變政府職能主要是通過機構(gòu)改革來實現(xiàn)的，即以政企分開為主線，以減少政府微觀經(jīng)濟管理職能為核心內(nèi)容，回應(yīng)市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。這一階段工作取得了很大的成就。但同時出現(xiàn)了兩個突出問題：一是難以跳出機構(gòu)精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的“怪圈”；二是政府管理經(jīng)濟和社會的方式以行政審批為主，政府職能轉(zhuǎn)變步履艱難。直到2000年才找到了轉(zhuǎn)變政府職能的突破口即行政審批制度改革，實現(xiàn)了“由量的減少到質(zhì)的飛躍”，當前這一改革仍在繼續(xù)深入。從2003年召開黨的十六屆三中全會開始，轉(zhuǎn)變政府職能進入了全面創(chuàng)新階段。在科學發(fā)展觀的指導下，我們對政府職能轉(zhuǎn)變的認識又有了新的飛躍，更多地著眼于行政管理制度創(chuàng)新。

20年來，我國政府職能轉(zhuǎn)變已取得了顯著成績。以河北為例，在行政審批制度改革、行政許可方式創(chuàng)新上，出臺了許多新措施，審批事項大大減少。很多基層政府及部門實行“大廳辦公、一門受理、聯(lián)合審批、限時辦結(jié)”機制，提高了行政效率。有的地方探索通過信息化建設(shè)履行行政許可職能的模式，實行“網(wǎng)上許可”、“全程服務(wù)”。有的地方實行“通透式”辦公，受到群眾歡迎。這些都顯示出政府職能轉(zhuǎn)變的成績。

然而，由于體制的慣性、思想的惰性和利益的剛性，我國在加快政府職能轉(zhuǎn)變方面雖然已步入正軌，各級政府部門管理雖然已經(jīng)逐漸退出了生產(chǎn)部門和經(jīng)濟領(lǐng)域，承擔起公共事務(wù)管理和公共物品提供職責，但由于改革的漸進性和過渡性，政府仍然固守了一些應(yīng)當而且可以放松的管制不放，特別是一些擁有“實權(quán)”的政府部門往往強調(diào)其特殊性而否認一般原則，或者前腳邁出了簡政放權(quán)的“門檻”，后腳又想方設(shè)法退回到原來自己的“領(lǐng)地”，或者從“前門”放走了一些管理權(quán)限，又以新的形式從“后門”取回了失去的權(quán)力。

行政管理體制改革的成敗，標志就是看政府職能是否真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來了。設(shè)任何一個機構(gòu)、定任何一個編制，都是為了行使法定的職能，不能在法定職能之外增加“附加職能”。但現(xiàn)實是什么樣的呢？很多地方的政府部門上班第一件事是看報過來的材料，有沒有領(lǐng)導批示，仍在按傳統(tǒng)慣例和經(jīng)驗辦事，處理事情還在揣摩領(lǐng)導意圖，不能依法行政，可見，在很多方面，職能轉(zhuǎn)變遠遠沒有到位，還有一系列攻堅戰(zhàn)要打。

對四個方面的職能要再認識

從1988年到2000年這段時間，我國轉(zhuǎn)變政府職能基本依據(jù)是“建立”社會主義市場經(jīng)濟的要求。因此，職能轉(zhuǎn)變的取向是單維度的———適應(yīng)經(jīng)濟市場化。2000年以后，特別是十六屆三中全會以來，這種單維度的改革逐步被多維度改革取代，轉(zhuǎn)變政府職能不僅僅是為了適應(yīng)“建立”市場經(jīng)濟的要求，更是為了適應(yīng)“完善”社會主義市場經(jīng)濟的要求，是為了適應(yīng)政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。政府職能適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，實際上是滿足了效率優(yōu)先的原則；政府職能適應(yīng)政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，實際上是體現(xiàn)了科學發(fā)展的原則。從簡單的“效率優(yōu)先”，發(fā)展到“效率優(yōu)先但要更多地兼顧公平”，就是要通過政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入，建設(shè)一個為政治、經(jīng)濟、文化、社會全面發(fā)展提供支持和動力的服務(wù)型政府。

轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，必須按照科學發(fā)展觀的要求對“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”這四個方面的職能進行再認識。

在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面，以往存在著過分關(guān)注經(jīng)濟增長，過分依靠事前控制，過分依賴行政手段等問題。作為發(fā)展中國家，運用政府驅(qū)動經(jīng)濟，通過經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，直接促進經(jīng)濟發(fā)展，是一種發(fā)展模式。

但問題在于要把握好“度”，運用好“杠桿”，著眼于“高起點”。政府直接推動經(jīng)濟的“度”設(shè)在哪里？一個是政府財力。有的地方經(jīng)濟貧困，卻蓋起豪華辦公樓、修建大廣場、寬馬路。有的地方辦各類勞民傷財?shù)摹肮?jié)”、“招商引資”活動，連本都賺不回來。另一個是為市場經(jīng)濟的發(fā)育留足空間。就是說，在運用“看得見的手”時，要想到不能因此而遏制了“看不見的手”的作用。把握好“杠桿”，是指要把政府行為和財政資金用在刀刃上，用在調(diào)動民力、啟動民間資本的“力點”上，起到四兩撥千斤的作用。所謂“高起點”，一是要正確把握“促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價、保持國際收支平衡”這四大宏觀調(diào)控目標。二是要積極推進生產(chǎn)、流通、消費和分配各個環(huán)節(jié)良好循環(huán)。三是要著眼于經(jīng)濟全球化大背景，更多地進入世界貿(mào)易市場。四是加強地方政府間橫向聯(lián)系，建立全國統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作機制。“環(huán)渤?！钡貐^(qū)正在成為繼“珠三角”、“長三角”之后我國新的經(jīng)濟增長極。河北地處“環(huán)渤海”中心地帶，有很強的區(qū)位優(yōu)勢，相當不錯的海岸線、港口群、基礎(chǔ)設(shè)施和臨港產(chǎn)業(yè)。河北應(yīng)該抓住這一難得的歷史機遇，與周邊地區(qū)建立靈活有效的協(xié)作、協(xié)調(diào)機制和共建、共享的分配制度，實現(xiàn)經(jīng)濟新騰飛和社會持續(xù)發(fā)展。

在市場監(jiān)管方面，存在的主要問題仍然是管理職能分割和監(jiān)管力度不夠，“五龍治水”，“六個部門管不住一頭豬”，“十個婆婆管不了一張餐桌”現(xiàn)象嚴重。在這方面我們應(yīng)該借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍采用的方法，加大違法違規(guī)行為的經(jīng)濟和社會成本，使違法違規(guī)行為的預(yù)期成本高于預(yù)期收益，得不償失，形成自我約束機制。

社會管理和公共服務(wù)是政府履行職能的重點和核心所在，在這方面，不僅要強化這方面的職能，還必須改進社會管理和公共服務(wù)提供的方式。在市場經(jīng)濟條件下，政府公共服務(wù)，可以直接向社會提供，也可以和市場共同提供。無論從理論上看，還是從許多國家實踐經(jīng)驗看，基礎(chǔ)性公共服務(wù)應(yīng)當由政府直接提供，如公共安全保障、基礎(chǔ)教育(特別是農(nóng)村義務(wù)教育)、環(huán)境保護等，不能出現(xiàn)角色缺位。而對那些非基礎(chǔ)性公共服務(wù)要加快市場化步伐，如城市公用設(shè)施、公共交通、環(huán)衛(wèi)服務(wù)等，都可以開放市場，或降低市場準入，或公共部門引入市場競爭機制，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，降低政府行政成本，就是所謂的“政府出社會效益、企業(yè)出經(jīng)濟效益”。

從“過渡性”改革邁向“漸進到位式”改革

在經(jīng)濟全球化背景下考察政府職能，就會發(fā)現(xiàn)目前對政府職能的認識雖然抓準了主要矛盾，但還有一定的局限性。一是對這些職能的結(jié)構(gòu)如何配置、諸職能之間如何協(xié)調(diào)、通過什么方式解決職能交叉問題，研究得不夠，解決得不好；二是這些職能主要是從政府的國內(nèi)工作方面著眼的，對本國政府與國際組織的協(xié)調(diào)職能基本上未予考慮進去；三是政府及其公務(wù)員習慣于用計劃經(jīng)濟那一套方法，即用行政手段來推動職能轉(zhuǎn)變。這也是導致這些年轉(zhuǎn)變職能進展緩慢的一個原因。

下一輪深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，需要在戰(zhàn)略性、前瞻性上做深入研究，力爭從以往幾次“過渡性”的改革，逐步邁向“漸進到位式”改革，從以體制改革為主轉(zhuǎn)為以制度創(chuàng)新為主，建設(shè)與社會主義政治文明相配套、與市場經(jīng)濟相適應(yīng)、與和諧社會相共生的行政管理體制、政府管理制度和管理方式。

政府職能創(chuàng)新的一個重點，就是要探索和實行“大部門體制”，降低行政成本，解決機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門問題。目前，政府部門之間的職能交叉、政出多門、權(quán)責不清現(xiàn)象十分突出，成為影響政府效能的一個重要因素。舉個例子，在農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及的部、委、局就有14個，這種由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強領(lǐng)導，實際上是減輕了部門應(yīng)承擔的責任，降低了工作效率，增加了行政成本。改變這種狀況，就要使政府部門逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展，即逐步向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡。

政府職能創(chuàng)新還要在很多方面下大力氣。比如，進一步解放思想，拋棄不合時宜的“套路”和“慣例”；運用行政指導、行政合同等現(xiàn)代管理方式，加速要素市場的發(fā)育，增強市場主體的活力；增加地區(qū)間、層級間行政協(xié)調(diào)職能，打破地域分割、行業(yè)壁壘和體制障礙，加速物流、資金流、信息流的合理流動，等等，這些都是政府職能創(chuàng)新的具體舉措。

最后我要講的是，政府是“從社會中分化出來的公共的政治機構(gòu)”。社會公共利益的存在是政府產(chǎn)生的基本前提，社會公共利益發(fā)展和變化則是政府改革的根本動力。行政管理體制改革是對社會訴求的回應(yīng)，當代我國政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡正是社會變遷的折射。通過職能轉(zhuǎn)變，我們已經(jīng)從“沒有市場建市場”到“不找市場找市長”，進展到現(xiàn)在的“既找市長又找市場”，再發(fā)展到下一步“不找市長找市場”、“少找政府多找社會”，這是一條歷史的必由之路。

河北亟須打造政府服務(wù)高地

□龐立平

近幾年，河北在行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了很大成績，如權(quán)力公開透明運行、通透式辦公、政府ISO9000認證、審批制度改革等都走在了全國前列。但同全面建設(shè)小康社會的要求相比，和行政體制改革的目標對照，我省轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)仍然異常艱巨。

立足于軟實力的競爭，我們需要打造政府服務(wù)的高地。環(huán)顧周邊省市，或是享有東北振興的有關(guān)政策，或是享有中部崛起的政策，或是享有西部大開發(fā)的政策，或是享有濱海新區(qū)的政策，和他們比較，河北已經(jīng)成為政策低洼地帶，經(jīng)濟發(fā)展面臨越來越大的壓力。在政策落差面前，唯有打造政府服務(wù)的高地，我們才能增加經(jīng)濟吸引力。

另外，我省的政府定位、政府效能確有需要提高和改進的地方。首先，一些政府職能定位不科學，管了許多不該管也管不好的事務(wù)，而一些應(yīng)由政府履行的職責沒有很好地承擔起來。其次，有些職責不清，導致推諉扯皮、效率低下和不作為、亂作為。第三，責任泛化現(xiàn)象嚴重，模糊了責任主體，致使應(yīng)由某部門、某人承擔的責任，變成了“全都有責”，最終成為“無人負責”。還有就是機關(guān)運作不規(guī)范，“潛規(guī)則”常常起關(guān)鍵作用，“官本位”思維模式仍然影響著實際的運作。鑒于此，河北打造政府服務(wù)的高地，要從以下方面著手：

把政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府作為行政體制改革和政治體制改革的突破口，并強調(diào)其戰(zhàn)略性。國家在部署上，本著穩(wěn)健和漸進原則，實際是把行政體制改革作為政治體制改革的突破口，同時又把政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府作為行政體制改革的突破口，其思路和以黨內(nèi)民主促進社會民主是一樣的。為此，我們必須提高認識，高度重視，把政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府真正抓實抓好。

按照提升軟實力的標準，加強政府服務(wù)制度和服務(wù)文化建設(shè)。決定一個地方軟實力的因素很多，我們相對看得見、摸得著的主要是政府管理體制，它體現(xiàn)在政府服務(wù)水平上，這是人們的共識。為此我們要樹立一個理念：作風建設(shè)是提升軟實力的核心，把營造高效、務(wù)實、清廉的政務(wù)環(huán)境置于首位。要通過制定一系列政策法規(guī)，促進區(qū)域內(nèi)民主和法制建設(shè)，以此規(guī)范政府執(zhí)政行為，規(guī)范企業(yè)的投資行為，規(guī)范市場經(jīng)濟的運作，塑造良好的投資環(huán)境。

繼續(xù)推進行政審批制度改革。到目前為止，我省已累計取消1352項行政審批項目，取消率達到了59.2%，雖然已經(jīng)取得了明顯成效，但還只是階段性的，面臨的任務(wù)仍然十分艱巨，需要解決的問題還有很多，審批項目還沒有做到“應(yīng)減盡減”。

進一步推進擴權(quán)強縣改革。當前，政府改革進入新階段，從減人、減事、合并機構(gòu)的行政機構(gòu)調(diào)整，開始擴展到“減少層級”的行政體制改革。海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗。我省2005年開始進行第一批擴權(quán)強縣改革，到現(xiàn)在為止，總體效果應(yīng)該說不錯，但比較而言，河北的改革實際是落后的，我們應(yīng)該加快推進擴權(quán)強縣改革。

進一步降低行政成本。從與先進省份比較看，由于區(qū)劃中縣級過多，我省的政府機關(guān)、事業(yè)單位的規(guī)模明顯大于其他省份，行政成本要遠遠高于全國平均水平。政府運作成本越來越“昂貴”的現(xiàn)實，要求我們必須下決心降低行政成本，可考慮從縣級行政區(qū)劃合并調(diào)整、“公車改革”、“公務(wù)員財產(chǎn)申報制度”、“公共政策制定過程改革”等多方面切入，降低行政成本、提高行政效率。

推行政府精細化管理。政府效率不高、服務(wù)不能令群眾滿意，很多時候并不是因為缺乏相關(guān)的政策、規(guī)章，而是很好的政策卻不能得到真正貫徹落實。因此，抓落實、提高執(zhí)行率，已經(jīng)成了我省各級政府的當務(wù)之急。而抓落實、抓執(zhí)行，就需要精細化管理，需要秉持嚴、細、慎、實的精神，真正把中央、省委各項決策落到實處。

互動

聽眾：轉(zhuǎn)變政府職能方面，發(fā)達國家和地區(qū)有哪些成功經(jīng)驗值得我們借鑒？今后的改革重點和難點是什么？

高小平：10多年來，許多國家和地區(qū)在“新公共服務(wù)理論”指導下，掀起了新一輪“政府改革運動”，其經(jīng)驗可概括為三點：一是繼續(xù)推進“良好治理”政策，使社會多主體參與公共管理和公共服務(wù)，并協(xié)調(diào)處理好各個主體間的關(guān)系；二是進一步加強了政府在公共服務(wù)中的作用，強調(diào)政府的責任和公共服務(wù)的公平原則；三是在加強公共服務(wù)中把關(guān)系國計民生的重大公共利益作為政府職能的重要內(nèi)容予以重視，如公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、危機管理等方面的工作得到了加強。今后，我國在建設(shè)服務(wù)型政府上還有很多工作要做，主要還是在轉(zhuǎn)變職能上，要使政府的職能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、文化建設(shè)和社會建設(shè)的需要，進一步減少微觀管制，強化公共服務(wù)；培育多元的公共服務(wù)提供者，適度運用市場機制，降低行政成本。

聽眾：十七大提出要減少行政層次，您認為今后我國在這方面的改革應(yīng)如何進行？如果減，減哪一層？

高小平：從中央到基層，我國現(xiàn)有的行政層次實際上是五級半或六級，即中央、省、副省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些行政層次的存在對推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，過多的層次對整個經(jīng)濟社會發(fā)展的不利影響也開始顯現(xiàn)出來，所以中央提出減少行政層次，是符合我國發(fā)展實際的?，F(xiàn)在許多地方已有所探索，比如縣財省管、擴權(quán)強縣等。今后改革的趨勢，我想應(yīng)該是在增強中央調(diào)控的同時，強化縣級政府功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)職能，取消市管縣，市級政府要強化城市管理功能，縣級政府則是要加強對縣域經(jīng)濟社會事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，把農(nóng)村發(fā)展帶動起來，解決好城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)問題。

聽眾：現(xiàn)在很多地方都在建政務(wù)中心或政務(wù)大廳，但有群眾反映辦事效率并未提高，“臉難看、門難進、事難辦”的現(xiàn)象還很普遍，對此您怎么看？

高小平：政府建設(shè)政務(wù)中心或政務(wù)大廳，初衷無非兩個，一個是確實要提高辦事效率，為群眾辦實事，一個是確實有“政績沖動”在里面，有的地方存在著搞“形象工程”的問題。但客觀地講，不管出于哪種目的，政務(wù)大廳的出現(xiàn)對方便百姓辦事，提高管理水平，還是有很多積極作用的。當然，現(xiàn)在很多地方的政務(wù)中心還只是一種“物理”整合，還沒有達到“化學”整合，“前店后廠”的現(xiàn)象也大量存在，但要看到，這種現(xiàn)象正在被逐步克服。今后，政務(wù)中心或政務(wù)大廳必須實現(xiàn)“化學”整合，真正變成一個把執(zhí)法權(quán)和執(zhí)行權(quán)整合在一起的大部門，實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開，這是一個大趨勢，與中央提出的大部門體制改革方向相吻合。