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近年來，城市社區(qū)的改革和建設(shè)愈來愈受到從中央到地方各級(jí)黨委和政府的重視。黨的十五屆四中全會(huì)指出：“逐步推行社會(huì)保障的社會(huì)化管理，實(shí)行退休人員與原企業(yè)相分離，養(yǎng)老金由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放，人員由社區(qū)管理?！卑呀?jīng)濟(jì)體制的改革與社區(qū)聯(lián)在一起，在我們黨的全會(huì)文件上是第一次；中組部去年10月在上海召開了“全國(guó)街道、社區(qū)黨的建設(shè)工作座談會(huì)”，這在黨的歷史上也是第一次；中共杭州市委、市人民政府于1999年制定下發(fā)了《關(guān)于加快杭州城市化發(fā)展的若干意見》，在該“意見”中，對(duì)社區(qū)建設(shè)在城市化進(jìn)程中的地位、作用給予了充分的肯定。但是，當(dāng)前我市社區(qū)建設(shè)中存在著諸多與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，本文擬就杭州城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中的組織體系，并與之對(duì)應(yīng)的社區(qū)黨建問題從理論與實(shí)踐的結(jié)合上作一些探討。

一、城市社區(qū)組織體系改革的歷史必然性

1、“社區(qū)”概念的提出及我國(guó)城市社區(qū)的特征

最早提出“社區(qū)”概念的德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯(1855～1936)認(rèn)為，社區(qū)是指那些具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)團(tuán)體。我們通常所說的社區(qū)建設(shè)，就是指街道社區(qū)，在政府的指導(dǎo)和幫助下，依靠社區(qū)的力量，利用社區(qū)的資源，解決社區(qū)問題，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，以改善社區(qū)的人居環(huán)境，黨建資訊網(wǎng)，提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)而又可持續(xù)的發(fā)展。

為什么以街道行政區(qū)域?yàn)閰^(qū)劃來劃分社區(qū)，其理由在于：首先，以現(xiàn)有街道所轄地域?yàn)橐粋€(gè)社區(qū)，在人口、面積、社會(huì)成員組成等自然條件方面都比較符合構(gòu)成城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展實(shí)體的基本要求。第二，現(xiàn)有的街道黨政組織已形成比較成熟的管理協(xié)調(diào)組織框架體系，為開展社區(qū)工作奠定了必要的基礎(chǔ)。第三，雖然社區(qū)工作是一種新的社會(huì)發(fā)展機(jī)制，但在起步階段，必須要有政府的扶持和指導(dǎo)，同時(shí)基于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的連續(xù)性要求，必須有一個(gè)政府與民間相對(duì)應(yīng)的接口，即街道社區(qū)。

2、當(dāng)前街道行政管理與社區(qū)發(fā)展的矛盾

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展未曾走上正軌，經(jīng)驗(yàn)積累與理論研究甚少，主要有兩個(gè)原因。一是我國(guó)城市長(zhǎng)期以來按行政體制劃分轄區(qū)，加上條塊分割，雖然客觀意義上的城市社區(qū)在“空間”已形成并保持運(yùn)作，但任務(wù)往往是被行政上大一統(tǒng)的、帶有運(yùn)動(dòng)色彩的非社區(qū)發(fā)展性任務(wù)所代替。形成我國(guó)城市社區(qū)“成熟性不足的問題”。二是改革開放以前，國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的行政干預(yù)過多，單位對(duì)職工社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等本應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的職能又承攬過多，形成了我國(guó)城市社區(qū)“功能不足”的問題。客觀地說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以單一化、行政化為其主要特征的社區(qū)組織體系曾是我國(guó)城市社會(huì)行之有效的管理模式，其歷史功績(jī)不可磨滅。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)生活的形式和內(nèi)容都發(fā)生了巨大的變化，涌現(xiàn)出大量新的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問題，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)功能、人們的生活方式和社會(huì)需求、社會(huì)組織間的相互關(guān)系都日益趨于多元化，現(xiàn)有的街道行政管理方式已顯得越來越不相適應(yīng)。目前街道實(shí)際所承擔(dān)的工作職能從經(jīng)濟(jì)、城管、民政、黨群到精神文明建設(shè)、人民武裝、綜治司法、綜合行政管理等，大到人大換屆選舉、街道集體資產(chǎn)管理，小到住戶下水道疏通、公用電話管理，粗略統(tǒng)計(jì)達(dá)77項(xiàng)之多。從目前街道實(shí)際承擔(dān)的工作職責(zé)看，街道行政管理體制與社區(qū)建設(shè)的要求相比，存在以下四對(duì)矛盾：

(1)街道行政管理主體與社區(qū)內(nèi)利益主體的矛盾

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)城市組織管理體制的一個(gè)基本特點(diǎn)是“一元化”的組織管理結(jié)構(gòu)。在城市基層“街道”社區(qū)中，“街道辦事處”作為政府派出機(jī)構(gòu)，代表政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理，是社區(qū)組織管理的主體。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市社區(qū)中出現(xiàn)多元化的利益主體。首先是現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使原來依附于政府的企事業(yè)單位從行政系統(tǒng)中脫離出來，正成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，社區(qū)成為它們的真正立足點(diǎn)。其次是單位組織與個(gè)人之間的分離，單位不再是個(gè)人利益的唯一載體，“單位人”正在逐步地轉(zhuǎn)化“社會(huì)人”。再次出現(xiàn)了很多新型的區(qū)域性社會(huì)組織，如物業(yè)管理公司等新的利益主體。顯然，“街道”組織作為唯一的管理主體，依靠單一的行政手段、行政資源已不能對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)施全面、有效的管理，從社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的角度看，這是一元化的管理主體與多元化管理需要之間的矛盾。

(2)街道行政管理方式與社區(qū)內(nèi)社會(huì)服務(wù)功能需求的矛盾

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“政企合一”、“政社合一”的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)所造成的最直接的后果，是企事業(yè)單位功能的充分發(fā)育和社區(qū)功能的相對(duì)萎縮，最顯著的表現(xiàn)是“政府辦企業(yè)、企業(yè)辦社會(huì)”，企事業(yè)單位不僅僅是生產(chǎn)單位，而且是生活、服務(wù)、管理單位，成為具有行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多元功能的相對(duì)獨(dú)立的“小社會(huì)”。而街道的社區(qū)管理和服務(wù)在整個(gè)社會(huì)管理系統(tǒng)中僅處于細(xì)枝末節(jié)的地位，它的基本對(duì)象局限于老、弱、病、殘；管理和服務(wù)功能也僅僅是樓道衛(wèi)生、調(diào)解鄰里糾紛等，起著拾遺補(bǔ)缺的作用。社區(qū)的功能發(fā)育極不完善，大伯大媽提著喇叭喊“樓上樓下，火燭小心，門戶關(guān)好”是一個(gè)典型的現(xiàn)象。

隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)的社會(huì)組織功能發(fā)生了巨大的結(jié)構(gòu)性變化，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立明確了企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)功能，剝離了其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下承擔(dān)的大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)職能也從政府中分化出來，這些轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)管理和服務(wù)功能則直接地落在了作為城市社會(huì)基礎(chǔ)單元的“街道”社區(qū)中。而且隨著社會(huì)發(fā)展水平的提高，這種趨勢(shì)還將進(jìn)一步擴(kuò)大。顯然，社區(qū)多元的功能需求與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“街道”作為行政組織履行行政管理方式是極不適應(yīng)的，也就是說，先天不足的街道是很難履行企事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)分化出來的各種社會(huì)功能。

(3)街道行政管理職能與社區(qū)內(nèi)人們精神需求多樣化的矛盾

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市社區(qū)單一化、行政化的組織管理模式所以能夠不發(fā)生大的變化，這除去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家行政管理的需要等因素外，另一個(gè)重要原因是由較低的社會(huì)發(fā)展水平和單一的社會(huì)需求所致。過去我們實(shí)行的是一條“重積累、輕消費(fèi)、先生產(chǎn)、后生活”的政策，改革開放之前，人們的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平低下，社會(huì)需求單一。單一行政化的社會(huì)組織系統(tǒng)基本上可以滿足這種低水平、單一化的社會(huì)需要。

改革開放結(jié)束了我國(guó)社會(huì)生活在低水平上長(zhǎng)期徘徊的局面，社會(huì)生活正顯現(xiàn)豐富多彩的局面。社會(huì)發(fā)展水平的提高，使人們的社會(huì)需要內(nèi)容由單一的生存需求向休閑、娛樂、康復(fù)、心理咨詢等綜合需求發(fā)展，需求水平上由低層次向低、中、高等多層次發(fā)展，社會(huì)服務(wù)的需要對(duì)象由特殊群體向全體居民發(fā)展。很明顯，群眾中普遍存在的高層次的需要，如社會(huì)政治參與的、職業(yè)志愿的、志趣的和高情感的需求，僅僅依靠“街道”組織是無法得到滿足的。

(4)街道行政組織縱向隸屬關(guān)系與社區(qū)內(nèi)各種組織橫向聯(lián)系的矛盾

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社區(qū)內(nèi)各組織不同的行政隸屬關(guān)系，分別屬于“條條”與“塊塊”兩個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，并且直接對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)。他們之間的關(guān)系由計(jì)劃加以調(diào)節(jié)，不存在也無須存在直接的相互間的聯(lián)系。如街道黨委和街道辦事處與派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、人民醫(yī)院之間的關(guān)系，它們分別屬于不同的條塊，有各自的上級(jí)主管部門，互相之間無直接關(guān)系，形成一種“條塊分割”的局面。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，使社區(qū)內(nèi)“條塊”組織的關(guān)系出現(xiàn)了變化，而且有一部分職能重疊，在橫向聯(lián)系中往往沖突多于合作，相互間直接聯(lián)系不夠，分工不明確，“街道”行政組織雖然很想使社區(qū)內(nèi)各組織間相互配合，但心有余而力不足，處于“看得見，摸得著、管不了”的困難處境。如何將各“條條”的職能遷移到社區(qū)工作中，通過權(quán)限、職責(zé)的理順，確立社區(qū)內(nèi)各組織與街道行政組織的關(guān)系，這也是擺在我們面前的應(yīng)該解決的問題。

綜上所述：上述諸種矛盾的出現(xiàn)是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和城市社會(huì)的不斷發(fā)展而出現(xiàn)，并將顯得越來越突出，其結(jié)果必然會(huì)促進(jìn)行政單一化的街道行政組織管理體系的分化，并逐漸形成新型的社區(qū)組織管理體系。我們應(yīng)該按照“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展趨勢(shì)來確立城市社區(qū)組織體系改革的思路。

二、城市社區(qū)組織體系改革的突破口

改革開放20年來，隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的不斷深化，城市化進(jìn)程的推進(jìn)，從事社區(qū)管理的城區(qū)、街道和居民區(qū)干部及一些社會(huì)學(xué)工作者進(jìn)行了積極探索。1991年，我市一些城區(qū)就提出“以社區(qū)建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)各項(xiàng)工作”的思路；1992年“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”在杭州召開；同年杭州市委將街道黨委改為街道黨的工作委員會(huì)，同時(shí)明確居民區(qū)黨支部對(duì)居委會(huì)起領(lǐng)導(dǎo)作用；1995年杭州市委組織部下文，要求在全市街道中開展“凝聚力工程”活動(dòng)；1997年，市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)管理工作的意見》，提出了發(fā)揮社區(qū)管理在城市管理中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行城市管理重心下移的工作思路，在全市30個(gè)街道和10個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成了街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))城管綜合監(jiān)察隊(duì)，在523個(gè)居委會(huì)均配備了1－2名專職工作人員。但如果仍然按原有的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式，僅僅憑借有限的行政手段和基層干部的積極性，是很難適應(yīng)市場(chǎng)化社會(huì)新的情況，必須適時(shí)推進(jìn)杭州城市社區(qū)組織體系的改革。否則，以上多種措施也難收到較大成效。

如何解決這些問題，筆者通過對(duì)我市5個(gè)城區(qū)30個(gè)街道的調(diào)研，認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面尋求社區(qū)組織體系的突破口：

(一)組建社區(qū)管理委員會(huì)，聯(lián)結(jié)街道與轄區(qū)內(nèi)各組織的關(guān)系

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變革，一方面街道的行政功能必須適應(yīng)新的形勢(shì)和新的需求，進(jìn)行適時(shí)調(diào)整；另一方面，多元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，除了行政功能的合理發(fā)揮，社區(qū)社會(huì)功能的發(fā)揮也是社區(qū)良性發(fā)展的一個(gè)重要方面。上城區(qū)湖濱街道在這方面進(jìn)行了富有新意的創(chuàng)造。去年4月，原湖濱街道與涌金街道合并成了新的湖濱街道。行政區(qū)劃的調(diào)整，使街道面積增加了，人口增多了，如何把街道、居委會(huì)干部和轄區(qū)各職能部門、地區(qū)單位的力量凝聚起來?如何讓居民群眾自覺地參與到社區(qū)建設(shè)中來?成了街道黨工委、辦事處需要解決的新課題。街道首先從改革管理體制入手，成立了湖濱地區(qū)社區(qū)管理委員會(huì)，下設(shè)城市綜合管理，社區(qū)治安綜合管理和精神文明建設(shè)三個(gè)辦公室以及資產(chǎn)管理、社區(qū)服務(wù)兩個(gè)中心。由“一委三辦兩中心”負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮城管、監(jiān)察、環(huán)衛(wèi)、社會(huì)治安綜合治理、創(chuàng)建文明社區(qū)和社區(qū)服務(wù)等各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)了街道工作職能的轉(zhuǎn)變。湖濱街道在社區(qū)內(nèi)建立社區(qū)管理委員會(huì)的探索，應(yīng)該說，是一個(gè)極富新意的創(chuàng)舉，它切合社區(qū)發(fā)展所強(qiáng)調(diào)的政府和社會(huì)共同努力的社區(qū)新概念，迎合了社區(qū)組織發(fā)展的大趨勢(shì)，有利于加強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)事務(wù)的民主化管理，可以作為社區(qū)組織體系改革的新嘗試。

我們可以從湖濱街道實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善社區(qū)管理委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)。社區(qū)管理委員會(huì)成員由黨工委或政府組織、企事業(yè)單位、社團(tuán)三種法人代表以及社區(qū)居民代表組成。在委員會(huì)中，各方代表地位平等，集體進(jìn)行管理決策，其中，黨委、政府代表由黨工委書記或街道辦事處主任和其他職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要起溝通制衡作用，負(fù)責(zé)向上級(jí)黨政部門反映社區(qū)的民情民意，同時(shí)向社區(qū)傳達(dá)政府對(duì)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見與要求，并對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行行政督導(dǎo)，社區(qū)管理委員會(huì)主任一般由政府代表?yè)?dān)任。

社區(qū)管理委員會(huì)主要職能為：統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督調(diào)控，其具體權(quán)限和義務(wù)大致包括如下幾個(gè)方面：確定社區(qū)管理的任務(wù)和要求，制定社區(qū)內(nèi)部的管理規(guī)章；決定召開“社區(qū)代表大會(huì)”，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)管理工作任務(wù)書；確定社區(qū)內(nèi)各職能部門和各種組織的分工和職能，審議其管理計(jì)劃，實(shí)施方案和重大管理措施，并監(jiān)督實(shí)施；協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各部門關(guān)系，代表社區(qū)參加對(duì)外交流；協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各部門落實(shí)各項(xiàng)工作；接受政府部門指導(dǎo)和監(jiān)督，定期向上級(jí)政府部門報(bào)告社區(qū)發(fā)展情況；從事社區(qū)財(cái)政預(yù)算等。

探索中的這種社區(qū)組織管理新體制，實(shí)質(zhì)上是我們傳統(tǒng)的共建機(jī)制的進(jìn)一步深化，是一種能夠更好地開發(fā)與利用社區(qū)本身資源為社區(qū)發(fā)展提供財(cái)力、人力和智力的更佳機(jī)制。

(二)建立議事與干事分離的居委會(huì)兩套班子，形成居委會(huì)專職干部隊(duì)伍

從法律上講，居民委員會(huì)是社區(qū)居民的群眾性自治組織。在城市化進(jìn)程中，居委會(huì)干部年齡老化、知識(shí)弱化是普遍存在的現(xiàn)象，與日益拓展的社區(qū)工作領(lǐng)域明顯不適應(yīng)，有人戲稱為“機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)崗，中年工人下崗，老頭老太上崗”。這里說的“老頭老太上崗”，是指居委會(huì)干部多由退休老同志擔(dān)任。為此，居委會(huì)組織體制的改革，干部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，已成為社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中不可回避的矛盾，我市下城區(qū)天水街道在這方面走出了成功的一步。該街道從1996年開始在11個(gè)居民區(qū)全面推行將居委會(huì)議事班子與干事班子分離的改革。那些德高望重、經(jīng)驗(yàn)豐富又熱心公共事務(wù)和公益事業(yè)的居民代表可以到議事班子，一是代表居民利益，二是對(duì)居民區(qū)自治事項(xiàng)實(shí)行決策，三是聘任干事層人員。議事班子成員不拿報(bào)酬。干事班子人員應(yīng)是年富力強(qiáng)者，也可以采用公開招聘的辦法，列入集體事業(yè)編制的專職干部，領(lǐng)全額工資，實(shí)行一年一聘制，年終進(jìn)行實(shí)績(jī)考核，稱職的第二年可以續(xù)聘，不稱職的予以解聘。干事班子對(duì)議事班子負(fù)責(zé)，議事班子對(duì)全體居民負(fù)責(zé)，黨支部起好領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。議事層仍可稱居委會(huì)，干事層可作為居委會(huì)辦公室。部分符合條件的、議事、干事和居民區(qū)黨支部三套班子可交叉兼職。這種議事、干事分離的體制，不僅可以繼續(xù)調(diào)動(dòng)居民參與管理本居住區(qū)事務(wù)的積極性，而且又解決了居委會(huì)干部老化，弱化的問題。天水街道在改革調(diào)整前，共有居委干部106人，平均年齡62周歲，小學(xué)文化程度占41%。改革調(diào)整后，公開招聘錄用居民區(qū)干事班子成員42名，占居干總數(shù)的43%，文化程度高中以上的占43%，年齡最小的38歲，使干部隊(duì)伍年齡降低，文化素質(zhì)、工作能力、辦事效率明顯提高。